乡村振兴背景下农民职业化法律制度构建

赵万福

一、建立我国农民职业化的意义

解决我国“三农”问题的重要途径是减少农民的数量，提高农民的质量。要达到这一目标，实现农民职业化是目前我国解决“三农”问题最佳的路径选择。

（一）有利于“三农”问题的解决

农业现代化是提高经济增长速度、解决“三农”问题、实现全面小康的一个重要因素。乡村振兴背景下，为推动农民职业化快速发展提供了新的契机。只有通过实现农民职业化的道路才能解决“三农”问题这一历史性问题，为我国经济现代化打下坚实的基础。

（二）有利于经济可持续发展的实现

农民职业化与经济可持续发展是相辅相成的，农民职业化的过程也是乡村振兴的过程。农民职业化建设能促进乡村振兴，推进我国农村现代化的进程，可以保持我国的农村经济可持续发展。

（三）有利于乡村振兴战略的实现

农民职业化制度构建是解决乡村振兴关键的第一步，农民职业化制度设计成功与否，关系到乡村振兴战略目标能否顺利实现。因为乡村振兴关键在人，人是生产力中最活跃也是最为关键的因素。而农民是乡村振兴的主体，也是乡村振兴的受益者。为此，必须想方设法创造条件，培养造就一支新型职业农民队伍。这就需要全面建立农民职业化制度，完善配套政策体系，以培育新型农业经营主体领创办人、农业职业经理人及骨干农民为重点，实施新型职业农民培育工程，造就大批种养殖能手、能工巧匠等“土专家”“田秀才”，真正把“农民”这个称谓从身份称谓回归职业称谓，让“农民”成为一种让人向往的职业，造就一批懂农业、爱农村的职业农民。

二、建立我国农民职业化的必要性

（一）农民职业化是社会分工的客观需要

农民职业化符合社会主义经济发展规律。农民职业化也是社会化大生产分工的结果。农业现代化的推进必须以农民职业化为基础，也是确保农民实现共同富裕的有效捷径，是符合中国特色社会主义的本质要求。农民职业化是社会分工的客观需要，国家通过制度设计，全面建立农民职业化制度，重塑农民的社会地位，改革农业的生产方式和农村的社会组织形式，是目前急需解决的首要问题。而社会分工推进农业现代化实现，为了建立社会化大生产，有必要建立农民职业化制度。

（二）农民职业化是推动农业现代化发展的必然要求

没有农民职业化就没有农业现代化。农民职业化是建设创新型国家的需要，要充分发挥农民的主体地位。农民应该从传统的农业生产发展为现代化农业生产。因此，农业从业人员职业化是工业化、城市化、农业现代化的必然结果。

（三）农民职业化是提高农业竞争力和农民收入的需要

美国经济学家西奥多·舒尔茨认为：“单纯从自然资源、实物资本和劳动力的角度都无法解释生产力提高的全部原因。采用收益率法测算了人力资本投资中最主要的教育投资对美国1929~1957年间经济增长的贡献，其比例高达33%。”这一实证研究成果，证明了人力资源作为一种生产要素资源的能力，其投资的收益率远远高于物质资本投资的收益率。因此，农民职业化提高了农业竞争力和农民收入，是现代化农业发展的需要。

三、我国农民职业化法律制度实现的可能性

（一）国外主要发达国家农民职业化制度的成熟做法和经验教训

“美国政府为了从制度层面保护农民利益，国会1862年通过《宅地法》，建立了农场土地制度保护，为农民职业化的发展奠定了基础。”美国政府为了给农场主开发西部大量土地提供信贷资金建立农村金融专门立法的必要性采取一系列措施。如“制定《农业信贷法》”。美国政府为了帮助农场主解决财政危机，促进农业快速稳定发展颁布《2014年农业法案》，通过降低借款条件使更多农民获得借款资格，为美国农业现代化发展提供了经济保障。

日本也很注重对农民职业化立法保护。日本政府为了促进农村土地流转与集中，扩大农业经营户的规模，于1961年颁布了《农业基本法》，明确把以调整土地规模化生产为中心的农业政策放在首位。其后又通过一系列的法律来促进农民职业化和农业规模化的发展，比如1995年出台了《经营基础强制法》。这些法律都是为了促进农地向有能力的经营者集中，扩大经营规模，有利于职业农民规模化生产。

韩国于1966年12月颁布《农业基本法》，制定了大量配套的农业法律。这些效力与层次不同的法律法令使韩国的农业法律能适应各个环节、各个方面的农业和农村经济，并促进其协调发展，确保农民在农业生产各个方面有法可依。这次改革根据生产力发展的需要适时对农业发展作出调整，提高了资源利用率，为农业生产规模的扩大和农民职业化的发展奠定了坚实的基础。

（二）我国本土的实践经验

2018年1月2日《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出：全面建立农民职业化制度，要汇集全社会力量，强化乡村振兴人才支撑。

一是要全面建立农民职业化制度，加强农村专业人才队伍建设，发挥科研人才支撑作用，保护农民职业化利益。从国家层面用法律制度来保障职业农民的权利。

二是全国各地农民职业化试点为农民职业化制度的构建提供了多样化的可以借鉴的样本与模式，如江西省的“阳光工程”模式、云南省的“田间课程”模式、福建省的“万名新型农民职业化素质提升工程”模式、陕西等地的“远程培训”模式、河北省的“推广服务”模式、浙江省金华市的“1+1新型农民培育”模式等。

三是全国许多地方形成农民职业化既成事实，说明建立农民职业化制度有强烈的社会需求。因而，在农民职业化制度构建上宜采取“积极态度”而不是“消极态度”，以适应农民职业化强烈的社会需求。

四、我国农民职业化制度重构的基本理念

（一）职业平等理念

在现代社会，职业已经成为身份的象征。职业农民必须与社会等级、居住区域和户籍状态相脱钩，以实现推进职业平等理念。同时，身份农民向职业农民转换的过程也是自由、平等的塑造过程。在现实意义层面是通过农民职业化制度确立职业农民的，塑造职业农民法律人格。

（二）统筹发展理念

建立农民职业化制度，切忌零散化、碎片化，要在全国功能分区的宏观指导下，将一定区域的土地、整理、使用进行全区域性的统筹，尽量避免区域发展不平衡。既要城乡统筹，亦要乡乡统筹，避免城乡、乡乡发展失衡，坚决消除土地势利阶层产生的土壤。

（三）公平分享理念

在新的形势和条件下农民职业化制度改革，应在制度设计上重构新的价值理念体系。分清各大利益主体如职业化农民新的价值理念体系与非职业化农民、地方政府、其他社会成员等的利益目标诉求。农民职业化制度应以职业农民的权利配置为中心、以政府的法律保障为基础构建公平分享机制，并以适当对职业农民权利倾斜配置为补充。

五、我国农民职业化制度重构的法律保障

（一）宪法层面的完善

1.强化农民的职业特性，淡化其身份属性

强化农民职业特性，消除其身份属性。逐步取消一系列不平等规定。基于上述理由，应完善宪法方面的规定。第一，在宪法的总纲中增加“三农”问题的规定。“三农”问题是我国目前最大的国情。把“三农”问题写入宪法，为相关涉农问题的立法提供宪法基础，最终形成一个全方位保护“三农”的法律制度框架。第二，宪法里重新规定农民享有迁徙自由这一基本权利。目前的户籍管理制度阻碍了农民职业化进程，限制了农民自由流动的发展空间。第三，在土地流转方面，宪法应当确立农民的农地权。为农村土地在必要时可以依法进入市场化留下可操作空间，增强农地的合法流动性，提高农地资源的有效利用。

2.职业农民是具有公民资格选择的权利

从宪法层面完善农民职业化平等就业权，公民可以选择从事自己喜欢的职业不受观念上的束缚，体现了国家尊重和保障基本人权，也是农民职业化制度体系构建的最终目标。

3.保护农民职业化的迁徙自由权

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化改革目标并将其提升到国家顶层设计的战略高度，涉及乡村治理事业的发展，其中迁徙自由引起了许多学者的关注。伴随其农民职业化进程中的迁徙自由权问题重新被提了出来。我国是世界上农民人口最多的国家，关键在于推进“法治中国”建设，充分保障农民的基本权利。因此我国农民要均衡发展，那么保护农民职业化的迁徙自由权是目前我国需要解决的主要问题之一。法律和政策应当允许农民居住自由和迁徙自由，这样农民才能真正享有平等权。

（二）法律法规、规章层面的完善

我国没有制定专门的《农民职业化促进法》《农民职业保障法》或者通过条例形式对保护职业农民权利保护进行过渡性规定。依靠临时性政策保障农民职业化权利，从目前来看效果不太明显。我国的改革与发展要靠基层实践来创新，然后再有政策的跟进，最后上升到法律。但相关的立法规定应是推动农民职业化的前提基础和根本，本文将从以下几点论述。

1.修订与完善管理办法中的一些规定。应对《绿色证书制度管理办法》（农业部令〔第12号〕）进行修订完善，或根据目前国内情况直接制定新规章《职业农民认定管理办法》，“职业农民通过规定认定原则、认定主体、认定标准、认定程序、法律责任等规范内容，促进全国农民职业化科学化、法治化发展。” 建议农业农村部在出台规范文件时，从引导农业、产业扶持项目向引导农民职业化发展壮大的政策倾斜，该规章能起到示范引领作用。

2.推动地方性法规的制定与完善。目前全国仅有天津市（2010年5月26日）、甘肃省（2011年4月1日）颁发了农民教育培训条例，宜尽快修订和完善。建议试点省和有立法权的省市推动地方性法规规章的制定，至少出台农民职业化的专门规范性文件。

3.制定《农民职业化促进法》，专门的法律规范将对作为弱势群体的农民予以特殊保护。对于农民这样一个虽然人数众多但是身份特殊的群体却没有一个专门保护其权利的法律。在修订法律时应关注相关内容的协调与完善，加大农民职业化培育力度，构建使农民职业培训与农业现代化发展相适应的法律制度体系。

（三）国家政策层面的完善

国家政策层面，主要是支持农民职业化发展，建立健全支持农民职业化生产经营的制度措施。包括改革农地产权制度、改革户籍制度、加快构建现代农业产业体系、大力发展职业教育、完善社会保障制度等。

1.改革农地产权制度

改革农地产权制度，促进土地在农民自愿基础上顺畅流转，在所有权确定、保障农民权益的基础上，创新土地流转的机制，鼓励大规模的土地向职业化农民手中集中流转。党的十八届三中全会《决定》指出：“完善产权保护制度，产权是所有制的核心。”根据新制度经济学的观点，“为改善资源配置状况、对产权必须明确、拥有财产的权利。这要求市场参与主体各项财产权利和责任。”

2.改革目前户籍制度

在西方发达国家，随着现代化进程的加快，身份农民已经逐渐消失，转变为职业农民—农场主。我国没有现代社会分工范式的农民职业化已经出现，应积极推动身份农民向职业农民的身份转化。改革相关的法律制度，逐步放宽农民职业自由流动（特别是城乡人口自由流动）。 以户籍制度为基础的城乡壁垒是制约农民职业化的直接原因。国家针对城乡居民供给采取了不同政策，户籍制度反映在社会公共产品分配上就是偏向城市的分配制度。以农民职业化为主体的自由迁徙实质上是赋予农民职业化选择新型治理模式的自由，从而有助于形成政府与农民之间良性互动，有助于培养农民职业化的独立精神与自主意识。

3.加快构建现代农业产业体系

党的十八大提出要“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。随后，党的十八届三中全会《决定》提出“加快构建新型农业经营体系，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”。优化农产品区域布局，加快开展退耕还林，重点建设粮食保护区、发展特色产业。构建现代农业经营体系，发挥好新型职业农民带头的示范作用。

4.大力发展农民职业教育

（1）发展农业职业教育

农民从身份向职业转变过程是一项长期复杂的系统工程。我国施行农民职业化要充分发挥政府主导作用，但不能照搬照抄国外的农民职业化培训模式，而应立足于我国的国情，结合全国各地农业发展的实际情况，因地制宜地开展有关工作。妇女和老人成为务农劳动力的主流，一些地区出现农村空心化，农村劳动力存在素质低老龄化和农业兼业化问题。据有关统计资料显示：“在我国4.9亿农村劳动力中，接受过系统农业职业技术教育的还不足5%，农业生产总体上还处于传统的经验生产阶段。”因此，必须大力发展农业职业教育，使农业职业教育成为继基础教育之后培育新型职业农民的最重要渠道。

（2）开展农业职业技能培训

政府主导搞好基层农村文化教育的同时，也要搞好农业职业技术教育和培训工程，并尝试将农业职业技术课程纳入农村基础教育教学计划中。例如，日本的农民知识科技教育在九年义务教育阶段实施，还在全国设立数百所农业职业高中以培养自耕农接班人。

（3）制定农民职业资格准入制度

在我国，农民是一类特殊弱势群体，往往与身份相联系。农业是一个特殊行业，是维持生计的方式和无条件的世袭职业，往往不需要技术含量，生产方式则是自给自足的小农经济模式，在此背景下，农业从业资格迫切需要法律的保障和约束。要完善农民职业化资格制度，尤其对于那些有一定技术含量的农业岗位，推行职业资格准入制十分有必要。对已获得职业资格的农民，应在金融贷款、项目承包等方面予以适当倾斜和优惠。

5.完善农村社会保障制度

国家出于政治利益考量，从国家顶层设计来看，农民的非农化需要分批次、按步骤进行，也就是说城市劳动力不能急剧增加，农村劳动力也不能盲目外流。如果不加以宏观调控，可能会引发城市里一系列的社会问题。但这一系列政策的实施也带来了城市过快发展，这就更符合城市偏向理论学说。 乡村振兴首先是人才振兴，作为乡村振兴的主体职业农民更是农业发展的主体，他们所享有的权利构成的权利群便是职业农民发展权。其中强调高层次的发展，因为职业农民不同于普通农民，职业农民发展权是具体的，是能够促进农业发展、农民富裕、农村现代化权利保障的。所以个体的发展和集体的发展都必须建立在农民能够生存的基础上，按照城乡融合的要求，解除农民职业化后顾之忧，需要完善农村社会保障制度。

六、结 论

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》的制定在我国农村发展历史上具有划时代的里程碑意义，为未来30年农村的发展绘制了一张蓝图，是对实施乡村振兴战略的三个阶段目标的任务部署。因而，在未来几年内，如何提升粮食产能、进行经营制度转变以及建设农业标准化及信息化，无疑是重点，这对农业发展现代化来说也是至关重要的。农民职业化制度设计，不仅可以助推我国农业梦想的顺利实现，也可以引领世界农业制度的发展。