全面建成小康社会后贫困治理进入新阶段

李小云

（作者系国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国农业大学人文与发展学院教授）

自2012年起，不断强化的脱贫攻坚战是进入21世纪第二个10年以来最为重要的经济社会行动。到2020年，按照现有标准全面消除农村绝对贫困，标志着长期困扰中国的绝对贫困问题将成为历史，全面建成小康社会目标即将实现。

我国贫困治理巨大成就为全面建成小康社会奠定了坚实基础

2002年党的十六大明确要求，继续大力推进扶贫开发，巩固扶贫成果，尽快使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题，并逐步过上小康生活。2012年党的十八大报告首次正式提出到2020年全面建成小康社会。2011年中央根据经济社会发展的实际水平大幅度提高农村绝对贫困线，确定将农民人均纯收入2300元/年（2010年不变价）作为农村绝对贫困标准，以后随物价调整进行调整；并同时将“两不愁三保障”确定为消除农村绝对贫困的目标内容。在此标准下，2012年底农村绝对贫困人口仍有近1亿人。经过多年艰苦卓绝的脱贫攻坚，我国贫困治理取得巨大成就，为全面建成小康社会奠定了坚实的基础。国家统计局数据显示：以现行标准衡量，1978年末我国农村贫困发生率高达97.5%，农村贫困人口7.7亿人，而截至2018年年底，只剩下1660万人未脱贫。2013～2018年6年来，农村累计减贫8239万人，连续6年平均每年减贫1300多万人。而截至2018年，物价上涨调整后的农村绝对贫困人口为1660万人，2019年年底95%的贫困人口脱贫。所以，从收入贫困指标来衡量，2020年全面消除农村人口贫困应该没有悬念。与此同时，在脱贫攻坚战进入决胜阶段以来，中央和地方都把强化落实“两不愁三保障”作为脱贫攻坚战最后阶段的工作重心，因此到2020年，按照“两不愁三保障”的目标，解决农村绝对贫困问题也应该问题不大。2020年全面消除农村绝对贫困无疑是一个高质量的成果。世界银行发布的一份报告称，中国在快速经济增长和减少贫困方面取得了“史无前例的成就”。

全面小康建成后贫困问题仍将是中国发展的主要突出问题

脱贫攻坚战实施以来，出于调动社会资源和压实责任等方面的需要，对于到2020年全面消除农村贫困这样的提法讲得很多，尽管中央反复强调到2020年消除农村绝对贫困的目标是在现有水平的前提下，但是仍然会在社会大众中产生一个印象，那就是2020年之后将会没有贫困。

事实上，即便从绝对贫困标准来看，2011年所制定的2300元/年的贫困标准严格意义上只能对标国际赤贫标准1.9美元/天。考虑到收入贫困所隐含的购买力之外的社会福利的内容，中国现有的农村绝对贫困标准也仅比国际赤贫标准高出一点。这意味着现有的贫困标准在国际上仅仅是一个低收入国家广泛使用的标准。按照世界银行的划分，低收入国家2018年人均GDP为2024.659美元，而中国人均GDP已经近1万美元，开始接近高收入国家。国际贫困比较中设立了中低收入国家贫困标准为3.2美元/天和中高收入国家贫困标准为5.5美元/天。如果按照3.2美元/天的标准计算，中国贫困人口将会有9702万，按照5.5美元/天标准计算，贫困人口将会有3.76亿。所以从这个角度理解，扶贫工作还远远没有结束。即便按照现在脱贫攻坚战每年减少1300万贫困人口的速度，按照中低收入国家3.2美元/天贫困标准，实现脱贫需要7.46年，按照中高收入国家5.5美元/天的标准，实现脱贫需要28.9年。从这个意义上来讲，扶贫工作也远远没有结束。

虽然我国扶贫攻坚取得重大成就，但也需要认识到，国际的贫困比较并不必然意味着中国的贫困人口多于其他国家。按照2011年购买力平价，计算的贫困标准已经考虑到了按此标准所得到的收入所能够购买到的社会福利的水平。但是国家与国家之间经济发展水平存在差异，国家通过再分配机制所形成的基础设施、社会服务以及普惠性社会公共产品的获得方面差异很大。因此，在很多情况下即使消除了在收入维度上的绝对贫困，贫困可能还会广泛存在，这突出表现在一些进入到中等收入的发展中国家的贫困状况上。此外，在很多情况下收入维度的贫困缓解可能进展不大，但公共服务和普惠性公共物品可及性更加公平，整体的绝对贫困水平反而并不高，古巴就是一个典型案例。中国脱贫攻坚战的目标除收入性贫困目标之外，同时附加了“两不愁三保障”等多维度指标。所以到2020年，全面实现这一综合的脱贫目标意味着，尽管从收入目标上来衡量还是一个较低水平的贫困标准，但是一旦这些目标都能顺利实现，那将意味着不仅困扰中国的农村绝对贫困会得以消除，而且也意味着2020年全面消除农村绝对贫困是一个高质量的成果。

由于社会上广泛存在全面小康建成之后将会没有贫困的认识误解，而且也有可能由于全国各地、全社会高强度的参与，脱贫攻坚出现某种“厌战”心理，期盼脱贫攻坚战尽快结束。这些不同的因素综合在一起，呈现了2020年之后贫困问题将可能不再是中国发展的主要突出问题的错误印象。

事实上，只要经济社会在发展过程中，贫困问题在任何社会都会永远存在。美国是全世界最发达的国家之一，根据美国政府2019年统计报告，2018年美国贫困人口达3810万。人类在消除贫困的道路上，主要经历了两个阶段：第一阶段为消除绝对贫困的阶段。不论国家间经济社会水平的差异有多大，对于绝对贫困的理解是有基本共识的。这一共识反映在国际社会对以购买力平价为基准的国际贫困线的认同。这一贫困线主要包含了消除食物性贫困和非食物性贫困所具备的购买力。国家发达程度不同，购买力平价中的内容稍有差异，造成了不同收入国家之间绝对贫困线的差异。但这个差异没有完全超越有尊严的基本生存的范畴。所以从这个意义上讲，随着经济发展水平的提高，一个国家是完全可以消除绝对贫困的。很多发达国家已经消除了绝对贫困。当然所谓消除绝对贫困并不意味着这个社会没有一个人发生贫困。第二阶段即相对贫困阶段。在消除绝对贫困以后，也就是说一个社会如果没有人吃不饱穿不暖，每个人都有基本住房、教育和医疗以后，这个社会即可认为是没有绝对贫困的社会。但是这个社会的差异依然存在，比如说这个社会中男女之间受教育程度有差异，不同群体之间医疗教育存在差异，社会收入也产生很大分化。这些差异才会导致所谓的相对贫困。所以，绝对贫困的消失并非意味着贫困的消失，而是意味着人类社会发展阶段中第一种贫困形态的终结。在此之后，贫困将会以相对的形式呈现。一个国家进入相对贫困阶段，同时也意味着这个国家的经济社会发展水平超越了低收入、低水平的发展阶段。由于相对贫困并没有绝对的指标，而是采用相对贫困指标来评价，相对贫困永远不会消失。例如,美国以及很多发达国家对相对贫困的定义是：家庭或个体低于中位数50%以下即可被确定为贫困。假如某一年，社会的中位数为1万美元，中位数的50%是5000美元，那么年家庭收入5000美元以下即可被认为是贫困家庭，这样的贫困家庭并非处于绝对贫困，而是说这样的收入将无法获得社会平均水平的福利。再过5年，即便社会整体收入提高，如全社会的家庭收入中位数为2万美元，那么1万美元以下的家庭，则成为贫困家庭。因此进入相对收入为特点的贫困阶段以后，贫困就进入到一个持续存在的状态。

全面小康目标实现后我国进入贫困治理新阶段

2020年之后，消除农村绝对贫困标志着中国进入以相对贫困为主要特点的贫困阶段。贫困的特点已经并将继续发生变化，以绝对贫困呈现的贫困特点将更多地以相对和多维度的特点来呈现。从某种意义上讲，应对相对贫困问题更加复杂，因为相对贫困问题涉及收入和福利的调解，而调解收入和福利分配涉及不同区域和不同群体。这一工作相比直接面对绝对贫困工作要更加复杂，在很多情况下往往很难驾驭。需要认识到的是，相对贫困无法消除，只能逐渐缓解。这意味着到2020年以后，扶贫工作将会从攻坚战转为持久战。很多人觉得到了2020年以后，扶贫工作可以放松，甚至觉得从事扶贫工作的同志也可以转行，这些认识都是有误解的。如上所述，2020年扶贫工作不仅不结束，而且将会逐渐面对众多全新的情况。过去长期以来基于消除绝对贫困的战略和手段都需要按照缓解相对贫困的需要进行调整。这意味着不仅需要继续扶贫工作，同时需要从研究体制建设等诸多方面重新进一步加强未来的扶贫工作。一个国家一旦进入以相对贫困为特点的阶段，意味着经济社会发展取得了一定进展，但是经济社会发展的水平还不够强大，同时又面临收入分配调解和社会福利调解等一系列问题。这个阶段产生的张力的频率高，所引发的社会不稳定的风险较大，而其中的扶贫工作恰恰是能够有效缓解这些问题的重要政策工具。因此，2020年之后的扶贫工作应该不仅应着眼于贫困群体本身的收入分配、社会保障、教育医疗等具体问题，而且要着眼于新的条件下国家改革发展的大局。从这个意义上讲，我们不仅需要克服扶贫的“厌战”心理，还需要建立起一个新的准备迎战的心理。

应对相对贫困将会是一个长期任务，而且随着社会经济的发展，不同阶段应对相对贫困的政策和措施也将会不同。从这个意义上讲，应对相对贫困无法采用脱贫攻坚的形式，而更多地聚焦建立缓解相对贫困的长效机制方面。应对相对贫困不再是一个“人海战”，也不再是一个“资金投入战”，而将更多地依托经济发展、税收、公共财政以及公平就业等方面的政策措施。

首先，应建立起性别敏感的公平的就业政策，尤其是建立起适合当地发展水平的最低工资制度，这是这个长效机制的重要内容。没有一个基于公平的就业制度，社会不同性别、不同群体的收入差异将无法得以缩小，因此很难缓解相对贫困问题。

其次，应该着眼于社会公共物品在不同区域、城乡之间和不同群体之间的差异问题，尤其是城乡差异，包括教育、卫生等。这既是缓解相对贫困的主要内容，也是缓解相对贫困的主要手段。

最后，缓解相对贫困的长效机制应着眼于从以往的扶贫战略向“防贫”战略转变。这一转变也意味着从体制的设置到公共财政的配置，以及相应的一整套缓解贫困的手段均需要调整。