河南省乡村振兴总体思路研究

落实好中央提出的乡村振兴战略，最终如期实现乡村振兴的目标，必须着眼于河南省的省情及阶段性特征，从城乡之间、工农之间以及农业农村内部，多维度把握河南省农业农村发展面临的机遇和约束，既要围绕中央“三步走”的统筹安排，扎实推进农业农村优先发展，又要注重与新型城镇化有机结合，注重与产业转型升级有机结合。今后5年河南省乡村振兴的总体思路是：坚持把富裕农民作为乡村振兴的根本目标，坚持把产业兴旺作为乡村振兴的首要任务，坚持把城乡融合作为乡村振兴的实现途径，坚持把推进农村改革作为乡村振兴的强大动力，坚持把提升社会治理能力作为乡村振兴的根本保障，围绕构建城乡一体的空间结构、人口布局、产业格局和市场体系，着力统筹规划城乡空间布局，着力推进农村人口多层多级转移，着力打造“双融合”的现代产业体系，着力培育乡村振兴战略的实施主体，着力构建农业农村优先发展的制度体系，力争到2022年，以城带乡以工促农能力明显增强，乡村全面振兴的外部条件更加成熟，制约农业农村发展的突出问题有效破解，乡村发展的基础能力快速提升，城乡融合发展的制度体系建立健全，乡村振兴取得重要进展；到2035年，城镇化工业化达到较高水平，城乡融合发展格局基本形成，农业农村现代化基本实现；到2050年，农业强农村美农民富全面实现。

一、河南省实施乡村振兴战略的基础条件

河南是一个农业大省、农村人口大省，县及县以下乡村面积占全省国土面积的88%，有106个县（市），1802个乡镇，46831个村民委员会，18万个自然村，4909万乡村人口，具有乡村面积大、村庄数量多、农业人口多、发展不平衡等特点。经过长期的积累与发展，河南在农业综合生产能力、农产品加工能力等方面已经形成明显优势，但同时存在高质量农产品供需不匹配、农业经营方式落后、农民持续增收动力不足、农村社会治理涣散等突出问题。

（一）农业综合生产能力优势突出，但农业经营方式落后。2016年，油料、蛋、花生、食用菌产量均居全国第一位，粮食、肉类、水果产量均居全国第二位，奶类产量居全国第四位，棉花、蔬菜产量也位居全国前列。尤其是粮食生产，以全国1/16的土地面积，生产了全国1/10的粮食、1/4的口粮，连续11年产量超千亿斤，为保障国家粮食安全作出了河南贡献。深入推进“藏粮于地、藏粮于技”战略，累计投入资金564亿元，建成高标准粮田5357万亩，农业科技进步贡献率达到57.8%,耕种收综合机械化水平达到79.1%，农田有效灌溉面积占比超过64%，均高于全国平均水平，主要农作物良种基本实现全覆盖。相比于生产体系，河南省经营体系构建一直比较滞后，虽然近年来土地流转、新型经营主体、社会化服务等进展明显，但小而分散的经营方式对农业的根本性制约并未有效缓解。目前，河南省土地流转率虽为38.5%，但据调研其中形成规模经营的不足1/3，分散农户之间的代耕仍占大头。全省合作社共计15.7万户，但真正发挥作用的占比较低，“假合作社”问题突出，小农户组织化程度低。

（二）农产品加工优势突出，但提质延链任务依然繁重。2017年，河南省农产品后加工领域的食品工业增加值占工业增加值比重达到15.6%，同样以农产品为原料的轻纺工业占比达到10.4%，与农业投入品密切相关的装备制造业和化学工业分别占到16.6%和7.0%，仅农业及其后加工产业来看，“农业-食品-轻纺”已经构成河南省第一大产业，粮食及肉类加工能力均居全国第一。目前，河南省共有农业产业化集群207个，农产品加工企业3.78万家，其中规模以上企业7779家，约占全国的9.6%；实现营业收入2.3万亿元，约占全国的11.5%；实现利润总额1871.7亿元，约占全国的14.4%。全国市场1/2的火腿肠、1/3的方便面、1/4的馒头、3/5的汤圆、7/10的水饺产自河南。基于这些优势，河南省农村一二三产业融合发展在中西部地区处于领先地位，与山东、江苏、浙江、广东等发达省份组成全国第一方阵。但也仍然存在产业链条短、精深加工不足、农业多种功能拓展不足、新产业新业态活力不足等关键问题。如农产品粗加工和一般加工占比高达87%，河南省虽然是面粉加工第一大省，但加工的80%是普通粉，而市场需求旺盛的专用粉供给不足10%。

（三）农村改革全面推进，但大量农村资源仍未有效盘活。农村土地确权颁证工作顺利推进，到2017年底河南省农村承包地确权登记颁证已基本完成，宅基地和集体建设用地使用权确权颁证也在按期进行。积极开展农村产权制度改革试点，济源市、长垣县、信阳市和栾川县，分别承担农村集体资产股份权能改革、农村集体经营性建设用地入市、集体林权流转等试点任务。农业支持保护制度逐步健全，河南省53个贫困县开展财政涉农资金统筹整合试点，中央财政安排20大类61项、省级财政安排13大类28项资金纳入统筹整合范围。农村金融改革稳步推进，“两权”抵押试点范围不断扩大，兰考普惠金融、卢氏金融扶贫模式在全国都形成较大影响。但与此同时，河南省农村改革也存在着改革不够深入、试点创新不足、总体成效不突出的问题，不能满足盘活农村集体要素资源的改革要求。尤其是像承包地“三权分置”改革、废弃闲置宅基地整理等一些关键环节缺乏突破，不仅滞后于江苏、山东等发达省份，探索力度也弱于四川、安徽等农业农村大省。

（四）城乡收入差距逐年缩小，但持续增收压力在加大。2016年，河南省农村居民人均可支配收入11696.74元，增长7.8%，增速连续8年超过城镇居民，城乡收入比由2013年的2.64下降到2.33，低于全国2.72的平均值，城乡居民收入差距不断缩小。贫困地区农村居民人均可支配收入增速更快，达到了9.8%，高于全省平均水平2个百分点，全年共投入各级财政专项扶贫资金59.07亿元，2125个贫困村达到脱贫标准，110万农村贫困人口摆脱贫困。农村社会保障体系不断健全，城乡统一的居民养老保险制度和居民基本医疗保险制度逐步建立起来，全年共有327.76万农村居民享受最低生活保障金共计57.46亿元。近年来，河南省农村居民获得感幸福感快速提升，但持续增收压力也在不断加大。2014年至2016年，农村居民人均可支配收入增速分别为12.3%、8.9%和7.8%，下滑趋势明显。特别是2016年“双高”开始转变为“单高”：农民收入增速仍然高于城镇居民收入增速，但近年来首次低于GDP增速。这表明经济新常态下的增收压力越来越大，传统增收模式动力不足的问题越来越凸现，农民收入和国内经济形势一样进入了增速换挡、动力转换时期。

（五）农业绿色发展能力有所提升，但面源污染依然突出。近年来，河南省扎实推进农业绿色发展行动，化肥农药利用效率逐渐提升，畜禽粪污处理和农作物秸秆综合利用率不断提高，病虫害绿色防控覆盖规模日益扩大。2017年，预计河南省主要农作物肥料利用率达37%，测土配方施肥技术入户率达81%，分别比上年增长1%和3.9%；河南省农药使用总量为1.63万吨（折百），比上年降低2.97%，平均农药利用率达37.7%，比上年提高0.8个百分点。全年秸秆综合利用率达87%以上，规模养殖场粪污处理设施配套率超80%，均超额完成国家规划要求。尽管治理效果明显，农药化肥投入无序增长态势得到遏制，但受传统“大水大肥”生产方式影响深刻，依赖资源要素投入实现增产的模式仍未根本转变，全省亩均化肥农药使用量仍高于全国平均水平、利用率低于全国平均水平，过度开发水土资源问题仍然突出。

（六）基层组织建设不断加强，但乡村治理能力明显弱化。近年来，河南省不断压实农村基层党建责任，共排查整顿14154个软弱涣散村，对全省46718名村党组织书记进行培训，建立选派第一书记工作长效机制，截至2016年底共有1.2万余名优秀干部驻村任第一书记，实现了对党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村的全覆盖。省财政每年对村级经费专项补助18.6亿元，改建扩建新建村级组织活动场所19058个，通过构建三级便民服务网络，使村级组织活动场所成为服务群众的前沿阵地。全省建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光工程，深化“四议两公开”，村民自治效果显著。市县乡三级平安建设视频监控平台全面建成，村“社区”覆盖率达90%以上。但总体来看，河南省农村基层治理总体水平仍然较低，治理无序失衡问题频发，人才和资金缺乏对社会治理能力的制约越来越强。大多数村“两委”班子成员年龄都偏大，能人、年轻人当村干部的意愿不高。大多数村是集体经济“空壳村”，组织号召力和公信力不高，导致村民归属感不强。

二、当前河南省乡村振兴面临的主要制约

河南省农业农村总体发展还处于较低水平，乡村振兴的任务十分繁重。按照2018年中央一号文件要求，河南省要在现有基础上，经过几十年的建设，与全国同步实现乡村振兴，必须从城乡工农和区域大循环的视角，多维度把握目前所具备的条件和面临的约束，选择适宜的发展路径。

（一）以城带乡、以工促农的能力不足。城镇化、工业化是乡村振兴最主要的外部动力。一个地区产业层次较高，能够支撑农村人口顺利转移到城镇和二三产业，才能使留在乡村的人占有更多资源，提高劳动生产率，获得更好的就业和收入，乡村振兴的基础和条件才更成熟。工业化、城镇化仍处于较低的发展阶段是河南省最大的发展实际。2017年，河南省城镇化率50.16%，低于全国平均水平8.36个百分点，在全国31个省市区中排倒数第七，在中部省份中排倒数第一。同时，河南省整体产业层次较低。2016年，第二和第三产业的劳动生产率分别只有94066元/人和82602元/人，比全国平均水平分别低38478元和31217元；二三产业提供的税收占其增加值比重仅为8.3%，低于全国平均水平近13个百分点。这种低水平的工业化城镇化，导致乡村振兴的内生动力机制和外部稳定投入机制都难以形成。从农业发展角度看，农村人口转移到城市和二三产业不充分、不彻底，“转而不迁”现象突出，农村人口基数得不到有效减少，农民承包地、宅基地、林地等固有要素流转意愿和流转程度就低，新型经营主体的培育空间受限，外部要素进不来，乡村传统要素“流出”与外部先进要素“流入”的更替就难以完成，现代农业的推进较为困难，支撑乡村振兴的内生动力难以形成。从乡村振兴外部投入角度看，在较低产业层次下，省市县三级财力有限，难以形成对乡村的稳定投入。尤其是县一级，作为乡村振兴的实施主体和重要投入主体，县域经济不够壮大，县级政府财力薄弱，很大一部分为吃饭财政，只能维持最基本的运转，一些农业大县更是连发放工资都困难，乡村振兴的投入只能仅依靠中央有限的投入。因此，现阶段城镇化水平不高、整体产业层次较低是河南省乡村振兴面临最大、最现实的制约。

（二）农业经营和农民居住分散。由于农业农村特有的属性，以及长期以来我国实施的承包地、宅基地等农村土地制度设计，农业农村的要素整体上聚集程度较低。这给乡村振兴背景下，农村基础设施投入、农业的专业化分工，以及在此基础上的产业融合形成了较强制约。耕地集中程度低、经营规模小制约了农业的专业化和区域化发展。小农分散经营必然在一定程度上表现为“全产业链”模式，从种、收、卖全是一家一户完成，每个环节都呈现为小规模、低关联，难以达到现代农业专业化分工的基本要求。另外，分散经营导致农业资源集聚程度不高、区域品牌不明显，很多地区虽有一定特色农产品基础和优势，却难以形成“一镇一品”“一村一品”的农业专业镇和专业村。村庄空间集聚程度低制约了农业农村基础设施的改善。当前来看，农业农村基础设施仍是较大短板。但一些着眼于提升农民生活品质的基础设施，如垃圾污水处理、改厕、清洁取暖等，由于村庄过度分散难以达到最低的规模标准，而无法投入或运营，已经成为农村人居环境改善的关键制约。调研中发现，城市污水管网和处理设施能延伸和覆盖的村庄只占极少一部分，由于村庄太过于分散，地下管网的铺设和处理设施的建设投入规模大、建设范围广、后期管理维护难，缺乏规模效应。一些村庄即便已经建设污水处理厂，但由于人少运营成本太高，基本处于闲置状态。产业集聚程度低制约了一二三产业融合发展。三产融合对于产业的集聚、集群发展有较高的要求。但从调研看，很多地方虽然新产业新业态新模式层出不穷，并努力抢抓机遇大力发展休闲农业、乡村旅游、农村电商，但总体仍呈“星星点灯”状，发展层次低，缺乏区域的整体谋篇布局和发展规划。产业的不集中，又进一步制约了农业现代服务业、农业相关制造业等的发展，农产品集散中心、物流配送中心、农机制造等都是在产业集中的基础上产生并发展起来的。

（三）农村要素市场化程度较低。实现乡村振兴必须走市场化道路，充分发挥市场在要素配置中的决定作用，实现城市要素与乡村资源的结合和城乡间的融合发展，这也是党的十九大提出乡村振兴战略的基本内涵。总体上，河南省农业农村市场化和开放化程度较低，是制约城乡融合发展的突出短板。农村产权市场尚未培育起来。目前，河南省农村承包地的确权颁证已基本完成，但确权颁证范围还比较窄，宅基地、民房及集体资源型资产和经营性资产等的确权颁证需要积极推进；确权后的流转交易赋能等农村产权市场的培育还任重道远，尤其是宅基地、民房的流转、集体产权制度改革及集体建设用地的入市进展较慢。村庄普遍存在宅基地闲置，很多村庄没有完成集体资产的清产核资，集体经济缺乏发展的制度基础，市场有需求的农村绿色生态资源还处于低层次开发或沉睡状态。乡村整体上处于金融抑制状态。城乡二元结构下农村金融“失血”仍在继续，现行金融体系对农业农村的覆盖广度和深度都不够，农村金融仍是乡村发展的最大短板。新时期农村各种资源的潜在价值凸显，但变现功能差，农村承包土地的经营权和农民住房财产权的抵押贷款政策虽已经突破，但实际进行较为困难，进展较慢；新型经营主体需要的金融保险服务严重短缺，农业保险标准低、品种少、深度不够，不足以抵御农业的自然风险和市场风险。一些地区利用强力外部输入的方式，针对农村金融中普遍存在的风险怎么防、信用怎么评、网点怎么建、项目怎么选等问题开展金融扶贫综合试验，但还远远没有形成内生性机制。农产品市场发育程度低。分散兼业经营的小农户对于市场信息的敏感度和反应能力弱，特别是以小麦、玉米为主的大宗农产品的最低收购价和临时收储制度使得农户在很大程度上不是按照市场信号安排生产，而是跟着政策信号走。近年来大宗农产品市场低迷使得农地流转速度降低，小规模农户有“内卷”迹象；市场有需求的小宗特色化、绿色化、定制化农产品所需要的高素质劳动力缺乏，农业转型需要的资源节约型技术、质量提升型技术、农业数字信息技术和加工包装冷藏运销技术短缺，使得农业供给结构难以适应不断升级的农产品需求。

（四）农业农村发展严重人力资本短缺。乡村的振兴决定因素在于人。随着城镇化、工业化的推进，具有较高人力资本含量的农村青壮年劳动力大量外流，农村人口出现精英流失、素质下降问题，老龄化严重，农村人力资本现状与乡村振兴的要求严重不匹配。调研中，一些县乡同志说，农村地区缺的不是医院，是好医生；缺的不是学校，是好老师。医院、学校等基础设施尚可以加大投入解决，市场机制背景下人才及人力资本的吸引则是乡村振兴的较大难题。缺乏新型职业农民。新时期，质量效益导向下的农业生产经营新产业、新业态的不断涌现，对农业生产经营主体提出了较高的要求，不但要懂农业、会技术，还要会管理、会经营、对市场信息敏感。如在山东寿光调研时，那里对农民的蔬菜等经济作物种植技术和掌握互联网技能等都有较高要求。缺乏能人、带头人。乡村能人往往能起到“带动一方百姓，搞活一片经济”的辐射效应，且在乡风、农村社会治理等方面有很大正向引导作用。调研中看到，只要发展较好的村庄，无一例外都有一个或几个好的带头人，有的是村干部，有的是成功返乡人士，有的是下乡创业人士等。就目前返乡下乡创业情况看，苗头趋势已经形成，但规模还不是很大，城市人回乡下乡的大气候远远没有形成。缺乏年轻有为的村干部。农业税费改革后，再加上城镇化工业化背景下，农村青壮年劳动力的外流，及集体经济发展不充分，村干部工资低、选拔任用激励机制不完善，整体积极性不高，年龄老化现象突出。从村干部的选拔任用激励机制看，很多地区没有打破家族传承式任用模式。村党支部书记是村干部的天花板，向上晋升的渠道几乎没有。从村干部待遇看，河南省村干部工资普遍较低，可以说是“谁干谁吃亏”。河南省针对村干部也进行补贴，就调研情况看，按照全省补贴最高的地区村党支部书记1680元/月的水平，也不到山东补贴水平的70%。

（五）乡村地区发展不均衡。河南省乡村面积广阔，从自然地貌类型看，西部、北部、南部以山地、丘陵为主，东部以平原为主；从距离区域中心城市（群）的远近来看，又分为中原城市群核心区（9市）板块、距离城市较远的丘陵山区和平原农区腹地板块。按照河南省主体功能区规划，根据不同区域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力及全省发展战略布局，按开发内容将河南省分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区，对全省城乡区域发展的空间安排进行了规制。从河南省三类乡村地区看，城市化地区空间面积占比较小，发展水平高，农民收入水平高，距离中心城市近，城市市场的带动效应和城市要素的扩散效应都十分显著。生态区处于丘陵山区，在数量型发展阶段，由于地处边远，交通不便，开发程度低，贫困问题凸显。而在新的市场条件下，绿色生态资源和特色农产品价值凸显、需求旺盛，对工商资本产生很大吸引力，高附加值的绿色特色小批量定制化产品和乡村游、健康养老等新型农业发展优势明显。农产品主产区大多地处平原地区，面积大、人口多、乡村数量多；工业化、城镇化发展滞后，农民收入水平低；农地比重高、开发强度大，人均耕地规模小，生态环境约束较紧；主导产品主要是以小麦、玉米为主的大宗农产品。该区域国土面积8.69万平方公里，占全省的52.45%；2016年总人口5713.96万人,占全省总人口的53%；粮食产量占全省近50%。以产粮大县滑县为例，2016年人均GDP20792元，仅相当于全省平均水平的48.9%。新时期，这类地区既缺乏城市化地区距离中心城市较近、对接城市较为便利的区位优势，又缺乏重点生态功能区具备的消费结构升级背景下价值得以凸显的绿色生态旅游资源，实现乡村振兴的任务最为繁重，面临的困难也最大，是河南省实现乡村振兴的突出难题。

（六）农业农村发展支持政策不健全。农业农村有天然的弱质性，仅靠市场力量作用，难以实现先进要素大规模、长时间的流向农村。乡村振兴离不开完善的支农政策体系。新型农业支持保护体系还没有形成。近两年，随着我国农业发展进入新阶段，支农政策开始由粮食增产导向型向质量效益竞争力和可持续发展方向转型，河南省认真落实农产品价格形成机制改革、涉农资金整合等项改革，但支农政策体系转型还未完成，农业补贴的精准度不够，涉农资金整合还不到位，对规模化经营和绿色发展的支持不足，与相关政策的协调配合机制尚未形成。粮食主产区利益补偿机制和生态补偿机制不完善。作为粮食主产区，河南省粮食产量高，耕地开发强度高，全省106个县95个县涉及粮食生产核心区建设，永久基本农田占耕地总面积84%，其中粮食生产功能区7580万亩，占永久基本农田面积74.2%。调研中发现，一些地区尤其是豫东平原地区的村庄，80%～90%是永久基本农田，这些地区在乡村振兴过程中可以说是无从下手。生态脆弱区亦面临相似的问题。面对开发限制，需要进一步完善对于粮食主产区和生态脆弱区的补偿机制。对农业农村的稳定投入机制还没有形成。相对于城市在基础设施、公共服务等方方面面的投入，对于农业农村的投入，一是投入力度不够；二是缺乏长效投入机制。尤其是对农村地区基础设施和人居环境改善的投入，目前全省整体上以项目投入为主，呈点式特征，没有形成一种自上而下全面覆盖的长效投入机制。大范围的非贫困村及一般村因为缺少项目覆盖，基础设施投入、产业投入等则较少。

三、河南实施乡村振兴战略的思路与对策

综上分析，相比全国尤其是发达省份，河南省实施乡村振兴战略的基础更加薄弱，任务更为艰巨。一方面，全省所处的工业化、城镇化阶段比较低，以城带乡以工促农能力明显不足，农业农村现代化建设必需的产业基础、人口分布、空间布局等不少重要条件还远未成熟。另一方面，全省乡村发展总体程度仍落后于全国水平，农业供给质量低，农民文化素质不高，县域经济发展滞后，乡村发展活力不足。这就要求河南省实施乡村振兴战略，既要围绕中央“三步走”的统筹安排，扎实推进农业农村优先发展，又要注重与发展实际结合，深入对接新型城镇化和新型工业化。

实现乡村振兴的目标，采取分步走的战略。第一步，从2018年到2022年，继续加快推进新型城镇化和新型工业化进程，培育和壮大乡村振兴外部条件，同时深入推进农村综合改革、农业供给侧结构性改革、农村人居环境整治等一系列重点改革任务。到2020年，城乡融合发展制度框架初步构建起来，广大农村与全省同步高水平全面建成小康社会。到2022年，农村集体产权制度改革基本到位，农村突出环境问题有效治理，乡村发展的基础日益雄厚，城市化地区初步实现乡村振兴，具有较好资源条件的重点生态区在新型多功能农业发展领域率先突破。第二步，从2022年到2035年，是农业农村现代化加速推进阶段，全省工业化、城镇化进入较高阶段，逐渐赶上并超过全国平均水平，乡村振兴的外部带动能力显著增强，乡村发展的基础日益雄厚，市场化程度明显提高，广大农产品主产区成为乡村发展的主战场，乡村进入全面“振兴”阶段；第三步，从2035年到2050年，是乡村振兴目标高水平实现阶段，在既有基础上进一步完善提高、彰显特色，同时聚焦乡村振兴的薄弱环节、薄弱区域，实施重点突破，保障全体农民共同富裕高标准实现，农业农村现代化高水平实现，农业强、农村美、农民富全面实现。

未来5年实施乡村振兴战略的总体思路：河南省实施乡村振兴战略必须紧紧围绕工业化、城镇化这一发展主题，坚持走以城带乡、以工促农的实施路径。坚持把富裕农民作为乡村振兴的根本目标，坚持把产业兴旺作为乡村振兴的首要任务，坚持把城乡融合作为乡村振兴的实现途径，坚持把推进农村改革作为乡村振兴的强大动力，坚持把提升社会治理能力作为乡村振兴的根本保证，围绕构建优化城乡一体的空间结构、人口结构、产业格局和市场体系，着力统筹优化城乡空间布局，着力推进农村人口多层多级转移，着力打造“双融合”的现代农业产业体系，着力培育乡村振兴战略的实施主体，着力构建农业农村优先发展制度体系，使乡村振兴在局部地区率先突破，为乡村全面振兴创造条件打好基础。

（一）统筹优化城乡空间布局。统筹城乡空间布局，是打破城乡二元结构最直接、最有效的方式。要以城乡空间集聚、产城深度融合、公共资源均衡配置为导向，加快优化“县城+小镇+居民点”的形态布局，促进人口和经济向中心城区、中心镇、中心村集中，促进农田向规模经营集中，促进基础设施、公共服务、社会保障向乡村延伸，改变城乡分割、无序分散的状态。一是提升县级城市现代化水平。深入开展百城建设提质工程，以全面提升现代化建设水平为目标，以城市基础设施、公共服务全面提质为抓手，以促进产业集聚、人口集中为目的，全面提升县城建设发展水平，打造县域城镇体系、产业体系、市场体系、基础设施和公共服务体系的中心节点和对外开放窗口，加快充实其县域核心增长极的功能。以县城为中心统筹规划全域城乡空间布局。二是重点建好小城镇。发达国家和地区的大企业和著名高校往往都在小镇，日本的IT行业等很多新兴产业都往乡村转移，普遍出现了回归乡村运动。这是现代化的新进程，是城镇化的新方位。目前特色小镇的出现就是一个前奏。我们需要为这一阶段的到来做好准备。当前，关键是要把城镇体系中“镇”一级的功能坐实，以服务农业农民和城市居民释放乡愁康健养老为宗旨，以推动城市基础设施、公共服务向乡村延伸为抓手，同时充分发挥后发优势，引导城市大型房地产企业下乡，利用新的理念和雄厚的资金技术手段，发展主题性特色小镇和服务类小城镇，全面振兴小城镇。三是统筹规划农村居民点布局。在城镇化过程中，村庄长期内会随着农村人口的减少和农业规模的扩大逐步走向消亡，目前出现的空心村就是村庄动态变化的一种形式。但现有村庄不会很快消失，将主要以规模缩小的方式发生量变。当前要站在省域层面统筹规划农村居民点体系，合理确定保留村庄的数量、规模，积极推进村庄规划编制，划定村庄发展边界，确定基础设施建设规模和标准，科学配置教育、医疗、商业等公共服务设施。今后公共资源增量部分重点向规划保留村配置，非规划保留村则按照“保运转”要求配备生产生活设施，自然生存条件较差的边远村可以考虑通过迁建根本解决，避免无谓投资，引导人口向中心村、特色村集中。加快推进承包地和宅基地“三权分置”改革，结合城乡建设用地挂钩政策，推进村庄土地资源和农民房产等资源合理配置，推动村庄“瘦身”。规模较大村庄可以实行村改镇。四是在统筹规划城乡空间布局的过程中，要注重保护和凸显地域特色，坚持宜聚则聚、宜散则散，把挖掘原生态村居风貌和引入现代要素结合起来，防止乡村和小城镇景观城市化、单一化，要突出生态涵养和文化差异。

（二）多级多层转移农村人口。从2007年开始，河南省内转移人口比重逐步增加，2017年省内转移人口占比达到60%，其中县内转移人口比重超过一半，形成了以省内、就地就近转移为主的结构。现阶段，加快推进新型城镇化、提升以城带乡能力，就要顺应农村人口流动的趋势，瞄准重点人群和重点地区实现重点突破，重点满足多层次的就地就近市民化需要。一是重点推动农村人口向中原城市群核心圈集聚。河南省是中原城市群的中心和主体，12个省辖市进入核心发展区，其中郑州、开封、焦作、许昌、新乡5市又组成联系更为紧密的郑州大都市区。作为中原城市群的增长极，郑州大都市区2016年以占全省26.4%的人口创造了40.8%的GDP，人均GDP高于全国平均水平。但其整体城镇化率仅为56%，还落后全国4个百分点，仍处于城镇化加快进行时期，工业化的任务也没有完成。未来5年，要充分发挥“三区一群”的引导作用和郑州市建设国家级中心城市的机遇，加快郑州都市区和中原城市群核心区发展步伐，推动农村人口向中原城市群核心圈集聚，发挥中心城市（群）对乡村发展的极化带动作用。二是重点推动农村人口向县城和小城镇聚集。重点做大做强位于“一级三圈八轴带”重要节点的县级城市，尽快形成一批集聚人口能力较强的区域中心城市。重点破解县级城市和小城镇存在的人口与产业不匹配问题，以引导优质教育和医疗资源在县级城市和小城镇布局、改善公共交通基础设施为抓手，顺应市场化条件下农业分工程度不断提高的大趋势，同步发展为农业服务的产前、产中、产后加工业和服务业，增强县级城市和小城镇的产业基础和对人口的承载力。三是重点推动农产品主产区剩余劳动力转移。截至2016年底，河南省农业从业人口仍有接近2600万，占到总从业人员的38.4%。而且越是人地矛盾突出、经营规模要求高的粮食主产区，这一比重就越高，像南阳的农业人口比重达到了47%，周口是44%，其余的农业大市也都在40%左右，成为这一类地区农业农村现代化关键的约束和压力。因此，要把转移农村劳动力作为农产品主产区乡村振兴的基础工作，利用好“人口红利”，大规模开展职业技能培训，促进农民工多渠道转移就业，提高就业质量，促进农产品主产区与城市化地区两大板块的能量对流。四是着力提升户籍城镇化率。户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度。要进一步深化户籍制度改革，完善居住证制度，不仅仅是落户更快速、更便捷，还要切实保障进城落户农业转移人口与城镇居民享有同等权利和义务。要强化“三挂钩”激励机制，实现农业转移人口市民化成本的合理分担，健全覆盖城乡的公共就业服务体系，实施积极的住房政策，扩大城镇公租房对农民工的保障，让有意愿、有能力进城定居的农村转移人口在城市顺利落户。

（三）构建与整体产业转型互促共进的“双融合”体系。对河南省来说，现代农业发展并不仅仅是整体产业转型的结果，同时还是产业转型升级的主要推动力量。因此，在未来一个时期，要从河南省经济发展的全局出发，在更高的层次上促进一二三产业融合，构建城乡一体、工农互促的现代化经济体系。一是促进城乡一二三产业“大融合”。要树立大农业观，对农业农村发展的新需求作出灵敏反应，把农业放在整个自然和经济体系中去发展，培育打造以农业为起点的全产业链。围绕农业规模化、机械化的需求，重点发展覆盖全产业链的新型农机制造业。顺应农业结构调整和大宗农作物规模化程度不断提高对农机市场产生的新需求，加强科研机构、设备制造企业联合攻关，解决花生收获、饲草打捆保鲜、粮食烘干和设施农业、特色农业农机作业等难题，进军大型高端农机装备领域，做大做强河南省农机制造业。围绕生态宜居、绿色发展的需求，大力发展农村农业环保产业。针对资源节约的要求，研发滴灌、滴漏等节水型粮食生产技术；针对环境友好的要求，研发适应不同土壤、作物特点的生态化肥农药，发展新型农资；针对改善农村人居环境的需求，生产新型建筑装饰材料、垃圾污水处理设备和畜禽养殖废弃物资源化利用装备，塑造环保产业新优势。围绕满足日益多元化的农业服务需求，重点发展多层次的农业现代服务业。顺应农产品预选分级、加工配送、包装仓储、信息服务、标准化交易、电子结算、检验检测等服务需求不断增加的趋势，大力发展现代物流服务业，建好农产品销售公共服务平台，大力构建农产品冷链物流体系，发展高端农业服务业。要加快推进“互联网+农业”，大力发展数字农业、农村电子商务和基于互联网的新业态新模式，利用互联网等新技术的渗透作用，打通产业、区域、环节之间的血脉，促进要素流动和产业融合。二是促进农村一二三产业“小融合”。从乡村的角度出发，在未来一个时期，要对城市和城市居民的新需求作出反应。立足于乡村特有的农业资源、自然风光、乡土文化，通过引入城市工商资本，按照特色化、绿色化、品牌化、个性化、小批量、便利化的方向，高质量发展农产品生产和加工业，大力发展休闲农业、观光农业和创意农业，拓展农业的多种功能，回归自然，安顿乡愁，不断满足人们对健康、安全的农产品的需求，满足人们日益多样性、差异化的消费需求。要对农业和农村居民的新需求作出反应，不仅要围绕农业发展在乡村以外的城市化地区发展大加工、大制造、大物流，还要以小城镇为依托，围绕周边地区农业生产和农民生活的新需要，结合新一代互联网技术、生物技术的普及和应用，加快农业产业链的业态创新和商业模式创新，大力发展近距离的农村生产生活服务业，完善乡村便民服务体系。三是围绕“双融合”推进县域新型工业化。县域是乡村振兴最重要的空间载体，县级财政是乡村发展主要的投入力量，从发展实践看乡村振兴战略必须要着力提升县域工业化水平。近年来，河南省不少农业大县通过承接产业转移加快工业化步伐，取得较好效果，但整个产业体系“外植性”较强，二三产业发展与优势一产衔接度低，不能充分发挥自身比较优势，产业缺乏核心竞争力，又没有“近水楼台”对接上快速增长的农业农村新需求，新常态下受经济下行影响较大。因此，新时期应当把推进“双融合”作为推进县域工业化、壮大县域经济的主要途径，以乡村特有的农业资源和发展需求为基础建立比较优势，形成县域工业在整个现代产业分工体系中的特有定位。例如，产业集聚区就应当把城乡一二三产业“大融合”作为转型发展的方向和二次提升的主要任务。

（四）构建与生态环境相协调的区域空间开发格局。立足特色资源优势、环境承载能力、集聚人口和经济条件等，推进农业主体功能区建设，优化乡村发展的区域空间格局。农产品主产区距离城市较远，已经不再可能重新工业化，也不具备发展休闲农业和乡村旅游的资源条件，发展方向是通过大规模转移农村人口，提高农业规模化、产业化水平。今后一个时期，应以龙头企业和产地市场为核心，通过集聚资源要素，推进农业适度规模经营和基地建设；加快发展农产品加工、流通业，建设加工中心、物流中心，促进产业集聚、价值提升、利益共享，走规模化、全产业链开发的路径。从空间安排看，该类地区在做大县城的同时，要增加强调发挥“镇”的作用，依托小城镇服务周边农业生产和农民生活，建立完善的生产体系和生活服务圈。同时，要加强农村突出环境问题综合治理，扩大耕地轮作休耕制度试点，加强农业面源污染防治，加强农村水环境治理和农村饮用水水源保护，开展土壤污染治理与修复技术应用试点，改善农村生产生活环境，营造具有田园特色的乡村景观。丘陵山区尤其是重点生态区的主要功能和优势是提供生态产品，这类地区的产业发展方向是绿色生态农业及关联产业。要建立农业产业负面清单制度，正确处理开发与保护的关系，一方面，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，分类有序退出超载的边际产能，恢复其承担的生态功能；另一方面，依托村生态资源优势和历史文化资源，广泛应用运用现代信息技术和管理手段，积极开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育、传统工艺等环境友好型产业，创建一批特色生态旅游示范村镇和精品线路，打造绿色生态环保的乡村生态旅游产业链，增加农业生态产品和服务供给，把青山绿水转化成金山银山，实现百姓富、生态美的统一。城市化地区大多位于城市郊区和邻近地区，这类地区生态承载压力大，农业空间小，但基础条件好，对接城市需求和承接城市要素下乡的优势突出，乡村发展方向是都市农业。这类地区也应当尽快退出大宗农产品生产，适应现代化都市发展的需要，重点发展精品农业、高端农业、都市农业，打造成现代农业发展高地。该类地区同时还是处于农业全产业链高端的大制造、大物流、大加工的集聚地，担负着的高地，是联动城乡、工农，实现三产融合的动力源，应大力发展新型农机制造业、农村农业环保产业、农业现代服务业，扩大农业开放力度，辐射带动全省现代农业发展，实现农业与整体产业转型升级的互促共进。从空间安排看，这一类地区城市密集，城市的集聚和扩散效应强劲，小城镇和中心村应按照城市的产业布局和分工，以卫星城的方向进行自我定位，实现与中心城区的一体化发展。

（五）深化农村体制机制改革创新。增加以完善产权制度和要素市场化配置为重点的制度性供给，促进要素更多流向农业农村，激活主体、激活要素、激活市场。一是扩大农村集体资产确权范围。加快确权进度，提高确权水平，对集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、水面等自然资源，以及集体所有的流动资产、长期资产、固定资产、无形资产和其他资产等资源性资产、非资源性资产进行全面确权。进一步深化改革，探索推进集体经营性资产折股量化到户。二是深化农村土地制度改革。新形势下农村改革的主线仍然是处理好人地关系，重点是放活土地经营权。加快推进农村承包地“三权分置”制度，将经营权流转作为农业现代化、农业供给侧结构性改革用地保障的主要改革内容。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，探索农村闲置宅基地自愿有偿退出模式，完善退出补偿机制和退出后的优化利用。充分利用移民搬迁、“增减挂钩”项目试点等政策，通过“人-地-钱”挂钩，促进要素的同步聚集。三是建立农村现代产权制度。以股份合作制改革为基础，积极推进农村集体资产股份权能改革，通过“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能，增加农民财产性收入。加快建立全省统一联网的农村产权交易体系，探索各类农村集体产权抵押、担保、转让的有效途径。通过建立现代产权制度，打破农村集体的旧有的封闭性，为工商资本下乡提供市场“接口”。四是创新农村金融服务。构建契合“三农”发展特点的多层次金融体系。加快发展农村普惠金融，促进金融服务重心下移，有效提升金融服务的覆盖面、供给规模，推动城乡居民获得同等融入现代经济，这是农村居民富裕生活状态的重要方面。加快发展农村产业性金融，重点对接农业供给侧改革、三产深度融合、工商资本下乡等现代产业需求，推动现代金融资源对城乡产业的同等支持。加快拓展农业保险的广度和深度，重点建立符合新型经营主体经营特点的工作机制，发展农村小额信贷保险、农房保险、农机保险、农业基础设施保险等险种，从“保物化成本”向“保完全成本”“保收入”转变。

（六）培育乡村振兴战略实施主体。如何平衡好农村高素质劳动力转出去与留下来、引进来，是当前乡村振兴面临的重要问题。按照乡村振兴的内涵要求，要改变劳动力单一向城市集聚格局，实现人力资本在城乡之间双向交互流动，加快培育实施乡村振兴战略的各类主体。一是培育新时代“新农民”。加快建立稳定的新型职业农民队伍，打破农业生产“副业化、兼业化、老龄化”的格局。重点发展50～200亩的适度规模经营，将家庭农场作为稳定新型职业农民队伍的重要载体。建立新型职业农民认证制度，精选长期从事农业生产、有一定产业规模、文化素质较高的带头人，建立培育对象信息库，开展入库管理。同时，还要加快提升农村居民综合素质，满足多目标的乡村振兴需要。二是培育各类新型经营主体。充分发挥工商资本下乡的积极作用，以工商资本下乡倒逼农村产权市场发育，以工商资本下乡激活各类市场化新型经营主体，以工商资本下乡高起点开发高附加值农业，引领农业结构调整。同时在进一步明晰产权，有效保护小农户利益的基础上，发展多样化的联合与合作，提升小农户组织化程度。培育各类专业化市场化服务组织，推进农业生产全程社会化服务，帮助小农户节本增效。注重发挥新型农业经营主体带动作用，探索多样化的利益联结机制，把小农生产引入现代农业发展轨道，促进小农户和现代农业发展有机衔接。三是引导城市好农爱乡人才下乡。以资源和政策为引导，以科技为支撑，支持返乡下乡人员创业，促进农村一二三产业融合发展；以优美的环境和乡村特色为依托，吸引城市高端消费者到乡村买房置业养老康健。同时，还要以乡情乡愁为纽带，吸引支持企业家、专家学者、医生教师、规划师、建筑师、律师、技能人才等，通过下乡担任志愿者、投资兴业、包村包项目、行医办学、捐资捐物、法律服务等方式服务乡村振兴事业，引导社会各界投身乡村建设。四是壮大新型集体经济。乡村振兴的系统性和地域性要求有一个强有力的协调者和组织者，村集体经济是胜任这一职责的必然主体。针对河南省集体经济“空壳村”比重高的突出问题，重点实施集体经济攻坚行动，加快探索市场经济条件下农村集体经济新的实现形式和运行机制，加强农村集体资产管理，围绕土地经营、盘活集体资产、开发集体资源、领办合作社、电商联盟等模式，增强村级组织发展集体经济的内生动力和“造血”功能。五是培养稳定一支“三农”工作队。要优化基层干部结构，优先选拔一批带动能力强、群众威望高、办事公道正派的党员，懂经营、善管理、视野广的能人进入村干部队伍，使其成为农村集体经济发展的“领航人”。稳定一支科研水平高、年龄梯次合理的农业科技人才队伍和基层农技推广队伍，帮助家庭农户和新型农业经营主体，不断提高生产经营水平。

（七）促进惠农支农政策转型。一是积极主动地深化农产品价格形成机制和收储制度改革，配合好中央进一步理顺小麦稻谷价格机制的改革措施，让市场信号引导农业结构调整，在更大范围内发挥市场作用；针对农业自然风险和市场风险交织的产业特点，要在抓好主要粮食作物完全成本保险和收入保险的同时，在多功能农产品领域加快发展政策性农业保险，在关键环节强化政策支持，建立多层次的农业保险体系，为工商资本进驻农业能得到平均利润创造条件。二是更加主动地开展耕地轮作休耕、山水林田湖草系统治理、农业面源污染防治重点生态区建设等，抓住当前和今后一个时期大宗农产品明显过剩的时间窗口，在农业环境治理和建设上积极介入，推动有关政策落实和超前探索，充分发挥农业的生态功能。三是围绕多功能农业的发展，在人才、信息、技术、良种及其关联投入品，农产品销售公共服务平台，现代化农产品冷链仓储物流体系、农村电子商务发展的基础设施等方面着力，加快推进农村流通现代化，为农业转型创造条件。同时通过产业发展增加有效金融需求，吸引金融资源，完善农村金融体系。四是围绕更好发挥政府作用，推动公共资源向乡村倾斜。增加农业公共产品供给，加大对农业科技研发推广、农业基础设施建设的投入力度，加快完善农产品质量体系、食品安全保障体系、质量安全追溯体系，保障农产品质量持续提升。增加农村公共产品的供给，加快农村基础设施提档升级，推动城乡基础设施互联互通；加快发展农村社会事业，推进城乡基本公共服务均等化，提高农村公共服务水平。深入推进农村放管服改革，继续压缩农业农村领域审批发证，加强农村市场规范整顿，健全农产品质量和食品安全监管体系，为涉农发展主体提供良好市场环境。此外，要对处于动态变化过程中的乡村治理模式进行探索。对深度贫困地区实施发展条件、发展环境的整体性重塑。

河南省人民政府发展研究中心

“乡村振兴战略研究”课题组

课题负责人：谷建全 郭建军

课题组成员及执笔：朱攀峰 秦小玲 陶冶