新型城镇化背景下河南如何实施乡村振兴战略——访河南省人民政府发展研究中心副主任刘云

本刊全媒体记者　杨秋意

***总书记在党的十九大报告中提出乡村振兴战略，中央经济工作会议和农村工作会议对此进行了具体部署，刚刚出台的河南省委一号文件也对河南省实施乡村振兴战略进行了安排。河南是一个农业农村大省，根据河南省情和经济社会发展所处的阶段，针对如何落实中央提出的乡村振兴战略，能否最终如期实现乡村振兴的目标等问题，本刊全媒体专访了河南省人民政府发展研究中心副主任刘云。

乡村振兴，必须注重培育强劲的外源动力

记者：党的十九大提出实施乡村振兴战略，是在全新背景下，深刻认识城乡关系、变化趋势和城乡发展规律的基础上提出的，是党中央着眼“两个一百年”奋斗目标导向和农业农村短腿短板问题导向作出的战略安排。我们应该如何认识和把握乡村振兴战略的丰富内涵？

刘云：相较之前的新农村建设，乡村振兴战略内涵更丰富，目标要求更高。一是具有全面性，强调按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，全方位推进农业农村现代化；二是具有战略性，要求经过几十年的努力，到2035年乡村振兴取得决定性进展，到2050年实现“农业强、农村美、农民富”全面振兴的愿景；三是具有系统性，更强调坚持城乡融合发展，推动城乡要素自由流动、平等交换，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。对此，还需要我们认真把握和体悟。

乡村是农业的载体，要让居住在乡村的农民富裕并文明起来，必须以农业劳动生产率提高为前提。在农村土地数量既定的情况下，农业劳动生产率提高有两个途径，一是必须向城镇转移农村人口，减少“分母”，扩大农业经营规模。二是通过引导城市现代要素下乡，促进农村一二三产业融合，进而做大“分子”来实现。而这两条途径分别对应于城镇化较低阶段的“集聚”和较高阶段的“扩散”，即当城镇化处于较低阶段时，城市对周边地区的影响以极化效应为主，表现为周边乡村地区和小城镇的人口等要素在市场机制的作用下向城市集中，为农业规模化经营进而农业劳动生产率的提高创造条件；在城镇化发展的较高阶段，由于城市生产生活成本增加，城市要素开始向周边次一级城镇和乡村地区溢出，出现逆城市化现象，城市对周边地区的影响以扩散效应为主，农村得益于外部要素的拉动实现一二三产业融合发展，城乡差距逐渐缩小，最终实现城乡一体化发展。

城市是工业化的空间载体，在城镇化过程中，农村人口能否顺利并彻底转移到城镇，从根本上取决于其承载的产业规模和结构。如果城镇所承载的产业规模大、结构层次较高，处于全国乃至全球产业链的高端，必然带来高利润、高工资、高税收；产业结构层次较低，带来的必然是低利润、低工资、低税收。在低附加值产业结构下，一方面，低工资使转移到城市的农民工无法仅靠工资性收入完成劳动力再生产；另一方面，低税收使政府无力提供完善的社会保障使农民工在城市立足。我国目前出现半城镇化问题的根本原因，就在于我国尤其是中西部地区的产业结构在全球价值链中处于低端，无法稳定承载新增的农村转移人口。在这一背景下，城镇化进程的推进就不能有效地为农业发展创造条件，进而城镇向周边地区的能量扩散或溢出、或者说对农村农业发展的带动必然是无力的。

现阶段，乡村振兴最大的特点是乡村本土不再经历工业化、城镇化的过程，而是在整个区域工业化、城镇化后期，由于外部先进要素的溢入和外部市场的拉动，在较低的发展水平上实现本地绿色资源与先进要素的结合，实现一种以绿色农业为基础的全新产业“跃升”，从而带动乡村全面发展，形成城乡一体的发展格局。因此，乡村发展具有外源性、后发性，是经济社会发展进入较高阶段的产物，是城乡两个不同海平面之间连通和对流的结果。当前，我国和河南省正处于城镇化、工业化过程中，既具备了一定的溢出能力，又面临着半城镇化、低端产业严重过剩等问题。因此，实现乡村振兴，必须继续加快推进新型城镇化和新型工业化进程，培育和壮大乡村振兴外源动力。

乡村振兴，“镇”是重点

记者：我理解，实现乡村振兴，功夫在诗外，河南省工业化、城镇化水平低于全国平均水平，当前还不具备乡村全面振兴的外部条件。但是在城镇化、工业化过程中，农业农村发展又现实地存在很多问题，如何在既有的基础和条件下推进乡村发展呢？

刘云：乡村发展具有外源性，实现乡村振兴之长策，就是要坚持工业化、城镇化的主题，坚持以城带乡、以工促农的基本规律。但是在外部带动不力的条件下，又不能任由农业农村衰败。这就要求我们在给定的外部约束条件下，在乡村内部积极创造条件，主动寻求与外部资源的对接，使乡村在城镇化过程中不掉队、有进展。

与大城市相比，小城市和小城镇由于与乡村的空间距离较近，具有很好的益乡性。一是随着农业规模化、企业化水平的提高，农业分工深化，与农业生产关联度高的服务业和加工业，会集中分布在村庄周边的小城镇。二是随着农业农村服务业及关联产业的发展，乡村人口也会逐渐分化，向县城和小城镇集中。三是随着城镇化水平的提高，村庄会随着直接从事农业生产人员的减少而走向衰落消亡，而小城镇作为农业分工深化的产物会得到“充实”。此外，与村庄相比，小城镇也具有较好的规模效益。因此，实施乡村振兴战略，“镇”是重点。

首先，要以“镇”为重点，大力发展农业农村服务业。随着农业规模化、企业化水平的提高，传统上由农民直接承担的生产环节会越来越多地从农业生产过程中分离出来，发展成为独立的新兴涉农部门，与农业结成稳定的相互依赖关系，形成庞大的现代农业分工体系。其中与农业关联度较高的产业，会集中分布在乡村周边的中小城市和小城镇，成为乡村发展的主导产业。要对农业和农村居民的新需求作出反应，以小城镇为依托，围绕周边地区农业生产和农民生活的新需要，结合新一代互联网技术、生物技术的普及和应用，加快农业产业链的业态创新和商业模式创新，大力发展近距离的农村生产生活服务业，完善乡村便农便民服务体系。同时，随着城镇化、工业化发展进入更高阶段，城市居民对多功能农业发展产生新的需求，因此，要对城市和城市居民的新需求作出反应，立足于乡村特有的农业资源、自然风光、乡土文化，通过引入城市工商资本，按照特色化、绿色化、品牌化、个性化、小批量、便利化的方向，高质量发展绿色优质农产品生产和加工业，大力发展休闲农业、观光农业和创意农业，拓展农业的多种功能，回归自然，安顿乡愁，不断满足人们对健康、安全农产品的需求，满足人们日益多样性、差异化的消费需求。

其次，要以“镇”为重点，促进乡村人口分工分业。从发达国家的实践来看，在现代化进程中，在农业从业人员不断减少的情况下，整个乡村人口却保持相对稳定，其中一个重要原因，就是随着农业分工程度的提高，农村人口结构发生了巨大变化，直接从事农业生产的人口越来越少，为农业服务的非农人口越来越多。从近年来农村转移人口流动的趋势看，在河南农村转移人口形成以省内转移为主的结构的同时，省内转移逐步形成以县内转移为主的结构，县内转移人口占比持续增加，由2007年的45%增加到2017年的近六成。我们应当把握引导这种趋势，重点推动人口向县城和小城镇聚集，以引导优质教育和医疗资源在县级城市和小城镇布局、改善公共交通基础设施为手段，顺应市场化条件下农业分工程度不断提高的大趋势，同步发展为农业服务的产前、产中、产后服务业和加工业，增强县级城市和小城镇的产业基础和对人口的承载力，加快满足农村人口就地就近市民化需求。

第三，要以“镇”为重点，完善农村基础设施。以服务农业农民生产生活和城市居民释放乡愁康健养老为导向，以推动城市基础设施、公共服务向乡村延伸为手段，高标准建设小城镇。要注重保护和凸显地域特色，把挖掘原生态村居风貌和引入现代要素结合起来，突出生态涵养和文化差异。其中，在农产品主产区，要重点突出服务周边农业生产和农民生活的主题；在具有绿色生态资源的重点生态区，要在加大生态保护力度的前提下，积极引导工商资本下乡兴业，发展新产业、新产品、新业态和新模式，在更高层次上促进农村一二三产业融合，发展特色小镇；在城市化地区，小城镇应按照城市的产业布局和分工，按照卫星城的方向进行自我定位，寻求发展方向，增强主动性，实现与中心城区的一体化发展。

记者：在强“镇”的同时，“村庄”应如何安置呢？

刘云：“村庄”应如何安置？回答这一问题有两个角度：一是城市中产阶级的乡村浪漫主义视角，二是立足乡村发展实际的现实主义视角。从后一种角度出发，我认为在未来一个时期应推动村庄“瘦身”。在城镇化过程中，村庄作为一个农业的空间载体，随着农村人口的减少和农业经营规模的扩大会逐步走向消亡，具有很大的不稳定性，目前出现的空心村就是村庄动态变化的一种形式。目前，河南村均土地为2597亩，其中户均5.82亩。按照河南省人民政府发展研究中心2014年关于河南省农业适度规模化课题组的研究，当农户的经营规模达到100亩左右时，依靠种植粮食作物能够得到与外出务工和城镇居民人均可支配收入相当的收益等。按照户均100亩的平均规模计，现有村均农户数量需要减少到20多户，这应该是城乡人口充分流动的一个临界值。按照这一判断，尤其是在人口压力较大的农产品主产区，现有村庄不会很快消失，还会长期存续。应在对承包地、宅基地进行确权颁证的基础上，加快推进承包地和宅基地“三权分置”，积极培育适度规模的家庭农场，并结合城乡建设用地挂钩政策，推进村庄土地资源和农民房产等资源合理配置，加快村庄“瘦身”。考虑到村庄的基本功能应回归到农业非生产用地的功能，应按照“保运转”的要求配备生产生活设施，形成以村庄周边的“镇”为中心的农业生产和农民生活服务圈。规模较大的村庄可以实行村改镇。

乡村振兴，城市化地区和重点生态区可先行

记者：河南省区域面积大，平原、山区、丘陵不同区域由于资源禀赋、功能定位、区位交通和发展水平的差异，有不同的价值功能和发展路径。从不同乡村地区的功能看，一些乡村位于丘陵山区，绿色生态资源较好，具有提供生态产品的便利；一些乡村位于平原腹地，土地资源丰沛，具有生产大宗农产品的条件；一些乡村距离都市区较近，有发展都市农业的优势。实施乡村振兴战略，河南究竟面临着怎样的区域结构，应如何在此基础上分区施策？

刘云：河南省2014年颁布的主体功能区规划，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力以及河南省发展战略布局，按开发内容将河南省分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区。其中，农产品主产区整体发展水平较低，实现乡村振兴的任务最为繁重。该类地区面积大、人口多、乡村数量多，工业化、城镇化发展水平低，农民收入水平低，主要承担以粮食为主的大宗农产品生产任务，2016年粮食产量占河南全省的46.89%，是河南乡村建设的主体。从农业发展看，近年来，该区域深入实施高标准粮田“百千万”工程和现代农业产业化集群培育工程，大宗农产品生产和加工在河南省具有较高地位。但是在粮食增产导向型政策作用下，同时也由于该地区农村人口没有实现有效转移，粮食生产任务重，再加上近些年大宗农产品市场低迷，该区域农户经营规模小、水土资源压力大、农民收入水平低的问题十分突出。从城乡关系看，要素流动主要以农村劳动力单一向城市流动为特征，由于距离城市较远，再加上资源类型单一，城市要素下乡十分有限。从乡村建设情况看，该地区距离中心城市较远，2008年以来依托产业集聚区建设，工业化进程和县城建设取得了有效进展，村庄基础设施和公共服务水平也得到了一定提升，但随着农村青壮年劳动力大规模进城务工，小城镇和村庄破败萧条，空心村问题突出，农村最基本的生产生活秩序受到冲击。

城市化地区面临较好的市场条件和要素优势。城市化地区空间面积占比较小，但地区发展水平高，农民收入水平高，距离中心城市近，城市市场的带动效应和城市要素的扩散效应都十分显著。近年来，该类地区落实《关于推动全省都市生态农业发展的指导意见》，以满足和开发城市居民的农产品需求为指向，重点建设“菜篮子”工程，发展休闲观光农业和农产品精深加工流通业，农业现代化水平得到大幅度提高。同时，由于经济社会发展对制度和公共产品的有效需求增加，农村集体产权制度改革、农业新型经营主体培育等，都取得了显著进展。由于该地区处于城镇化的前沿，随着区域城镇化水平的提高和城建区的扩大，县级城市得到加快发展，小城镇及其村庄在形态和功能上被迅速城镇化，在形态上变数最大，每年都有大量村镇被并入城建区。

重点生态区面临较好的市场机遇和政策优势。河南重点生态区处于丘陵山区，县域、村镇农村人口密度低，绿色生态资源类型多，传统文化资源保存较好，在数量型发展阶段，由于地处边远，交通不便，开发程度低，贫困问题凸显。而在新的市场条件下，绿色生态资源和特色农产品价值凸显、需求旺盛，对工商资本产生很大吸引力，高附加值的绿色特色小批量定制化产品和乡村游、健康养老等新型农业发展优势明显。同时，该地区政策优势明显，综合扶贫、生态保护、绿色发展等支持政策纷纷落地，村镇发展基础较差，但是发展势头较好。

记者：看来河南乡村地区空间开发很不均衡，农产品主产区发展水平低，城市化地区和重点生态区面临较好的条件和机遇。那么，实施乡村振兴战略，是否具备在一些区域和产业领域先行的可能呢？

刘云：的确，在乡村整体发展水平低、外部带动整体不够强劲的条件下，可以在某些条件较好的区域或产业，先行一步，寻求突破，打破整体落后的局面，形成各区块次第发展的效应，争取主动和快进。

根据河南农村区域发展状况，今后5年，应进一步深化区域分工，推进城市化地区和重点生态区优先发展，农产品主产区跟进发展，逐渐形成工农、城乡、经济和生态环境相协调的空间开发格局，最终实现乡村全面振兴。

首先，农产品主产区的主导产品主要是以小麦、玉米为主的大宗农产品。这类地区距离城市较远，绝大多数耕地已划为永久性基本农田，已经不再可能重新工业化，也不具备发展休闲农业和乡村旅游的资源条件，发展方向是通过大规模转移农村人口，提高农业规模化、产业化水平。今后一个时期，应以产业化龙头企业和产地市场为核心，通过集聚资源要素，推进农业适度规模经营和基地建设；加快发展农产品加工、流通业，建设加工中心、物流中心，促进产业集聚、价值提升、利益共享，走规模化、全产业链开发的路径。同时，要加强农村突出环境问题综合治理，扩大耕地轮作休耕制度试点，加强农业面源污染防治，加强农村水环境治理和农村饮用水水源保护，开展土壤污染治理与修复技术应用试点，改善农村生产生活环境，营造具有田园特色的乡村景观。

重点生态区的主要功能和优势是提供生态产品，这类地区的产业发展方向是绿色生态农业及关联产业。要建立农业产业负面清单制度，正确处理开发与保护的关系，一方面，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，分类有序退出超载的边际产能，恢复其承担的生态功能；另一方面，依托村生态资源优势和历史文化资源，广泛运用现代信息技术和管理手段，积极开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育、传统工艺等环境友好型产业，创建一批特色生态旅游示范村镇和精品线路，打造绿色生态环保的乡村生态旅游产业链，增加农业生态产品和服务供给，把青山绿水转化为金山银山相结合，实现百姓富、生态美的统一。

城市化地区大多位于城市郊区和邻近地区，这类地区生态承载压力大，农业空间小，但基础条件好，对接城市需求和承接城市要素下乡的优势突出，乡村发展方向是都市农业。这类地区也应当尽快退出大宗农产品生产，适应现代化都市发展的需要，重点发展精品农业、高端农业、都市农业，努力将其打造成现代农业发展高地。该类地区同时还是处于农业全产业链高端的大制造、大物流、大加工集聚地，是联动城乡、工农，实现三产融合的高地，应大力发展新型农机制造业、农村农业环保产业、农业现代服务业，加大农业开放力度，辐射带动河南现代农业发展，实现农业与整体产业转型升级的互促共进。

乡村振兴，要构建与整体产业转型互促共进的“双融合”体系

记者：河南乡村振兴的外部带动不力，主要表现为城镇化水平低、产业层次低，在这种既有约束下，河南应该沿着怎样的路径走向“产业兴旺”呢？

刘云：这个问题好。乡村振兴需要一个成功转型的强大现代产业体系作为支撑，但这并不等于坐等外部带动。对于河南来说，现代农业发展并不仅仅是整体产业转型的结果，同时还是产业转型升级的重要推动力量。

说到河南是一个农业大省，人们往往会想到其粮食和农业占比高、农村面积大、人口多等。其实，作为一个农业大省，河南最重要的特质是，在经过长期农业文明的浸润和现代农业的发展后，整体产业结构也深深打上了农业的烙印。2017年，河南农产品后加工领域的食品工业增加值占工业增加值比重达15.6%，同样以农产品为原料的轻纺工业占比达10.4%，与农业投入品密切相关的装备制造业和化学工业分别占16.6%和7.0%，服务业与农业的关联度也在提高，仅就农业及其后加工产业来看，“农业—食品—轻纺”已经构成河南第一大产业。所以，对河南来说，现代农业发展并不仅仅是整体产业转型的结果，同时还是产业转型升级的主要推动力量。因此，在未来一个时期，从河南经济发展全局出发，要对农业农村发展的新需求作出灵敏反应。如前所述，不仅要以“镇”为据点，推进农村一二三产业“小融合”，还要在城乡一体的框架下促进一二三产业“大融合”，构建与整体产业转型互促共进的“双融合”体系。一是围绕农业规模化、机械化的需求，重点发展覆盖全产业链的新型农机制造业。顺应农业结构调整和大宗农作物规模化程度不断提高对农机市场产生的新需求，加强科研机构、设备制造企业联合攻关，解决花生收获、饲草打捆保鲜、粮食烘干和设施农业、特色农业农机作业等难题，进军大型高端农机装备领域，做大做强河南农机制造业。二是围绕生态宜居、绿色发展的需求，大力发展农村农业环保产业。针对资源节约型农业发展的要求，研发滴灌、滴漏等节水型粮食生产技术；针对环境友好的要求，研发适应不同土壤、作物特点的生态化肥农药，发展新型农资；针对改善农村人居环境的需求，生产新型建筑装饰材料、垃圾污水处理设备和畜禽养殖废弃物资源化利用装备，塑造环保产业新优势。三是围绕满足日益多元化的农业服务需求，重点发展多层次的农业现代服务业。顺应新时期农产品预选分级、加工配送、包装仓储、信息服务、标准化交易、电子结算、检验检测等服务需求不断增加的趋势，大力发展现代物流服务业，建好农产品销售公共服务平台，大力构建农产品冷链物流体系，发展高端农业服务业。四是加快推进“互联网+农业”，大力发展数字农业、农村电子商务和基于互联网的新业态新模式，利用互联网等新技术的渗透作用，打通产业、区域、环节之间的血脉，促进要素流动融合。