森林资源保护的措施研究

韦子巧 等

黄福隆  罗智军  李凯军

摘要：以广西国有钦廉林场现有的被侵占国有地案例为切入口，分类型分析结果数据，查找森林资源保护中的部分典型问题及其原因，并就回收被侵占林地不同类型“硬骨头”提出了对策建议，这对于完善钦廉林场森林资源保护长效机制，加快实现全国“两山”实践示范林场目标，持续筑牢北部湾生态屏障具有较大正面意义。

关键词：被侵占林地；回收；最佳途径；钦廉林场

森林资源是陆地生态系统的主体，是国家重要的自然资源和战略资源，同时也是生态环境建设和林业产业发展的基础，对维护国土生态安全等具有重要地位。广西国有钦廉林场是广西唯一靠海的自治区直属国有林场，处在广西“两带四区”生态安全体系中的“北部湾沿海生态防护带”。近年来，林场深入践行***生态文明思想，充分发挥森林资源保护生态、改善民生的作用，持续推动森林资源依法保护和科学利用，为筑牢北部湾生态屏障、稳固广西生态做出了重要贡献。但同时，由于历史等多方面原因，林场的国有林地被周边群众非法侵占问题十分严重，被侵占林地基数较大、违法侵占林地现象多发等问题突出，森林资源保护形势依然复杂严峻，这对维护生态安全、改善生态环境和建设生态文明造成了一定的影响，采取必要措施进行治理刻不容缓[1]。

1 研究方法

1.1 理论与实例分析法

结合森林法、森林资源保护相关理论，对林场现有的被占地回收“硬骨头”类型进行研究，以广西国有钦廉林场被侵占林地作为实例，研究分析受经济利益驱动等原因引起的各种侵占林地行为，并提出相应对策[2]。

1.2 现场调查法

通过深入林区基层、地方村委掌握实情，把脉问诊，共同研究对策措施。从被占地基本情况、回收的困难、林长制等方面了解情况，设计了如何加强森林资源保护等方面工作的调查问卷。在现场调查过程中，发放问卷并指导群众填写，获取广西国有钦廉林场林地保护利用的相关情况的真实资料。

2 钦廉林场森林资源概况

钦廉林场地处低纬度地带，北回归线以南，林地主要分布在北部湾地区，林场东西长87.8 km，南北宽55.4 km，地貌以丘陵为主，属亚热带季风气候区，光照强、气温高，雨热条件好。林场土壤成土母岩有砂岩、页岩、花岗岩、铁砾岩和粉砂岩，土壤主要有砖红壤和红壤2个种类[3]。

根据钦廉林场2021年森林资源管理“一张图”年度更新报告，林场土地面积60 124.77 hm2，其中，林地面积50 830.67 hm2；非林地面积9 294.10 hm2，森林覆盖88.12%。

3 林地被非法侵占情况及原因分析

3.1 被侵占林地基本情况

自20世纪80年代开始，由于多方面原因，钦廉林场林区内大量的宜林荒山、边远林地和疏残林被周边村民蚕食侵占以及群体性暴力抢占，造成了大面积国有林地被侵占，2018年开展林地综合整治前面积高达2.65万 hm2，占林场总面积6.02万 hm2的43.93%。

3.1.1 侵占时间

从2018年统计的被侵占时间统计数据来看（见图1）5年以上10年以内被侵占的林地面积6 442.86 hm2，

10年以上20年以内被侵占的林地面积14 770.69 hm2，

20年以上被侵占的林地面積5 239.17 hm2。可见，被侵占时间主要是10年以上和20年以内。

3.1.2 侵占林地类型

从2018年统计的被侵占林地类型统计数据来看（图2）：侵占林地种植林木的面积为22 925.85 hm2，

其中：桉树13 981.03 hm2、松树7 233.23 hm2、杉树

15.9 hm2、果木等其他林木1 695.69 hm2；侵占林地种植农作物的面积为3 167.72 hm2；侵占林地建房建厂、建养殖场、鱼塘等面积为359.7 hm2。可见，林地被侵占后部分用于经营农作物和修建厂房、建养殖场、鱼塘等。

3.2 林地被侵占的原因分析

3.2.1 主观原因分析

林地被侵占主观原因主要存在着不想管，不能管，不敢管的问题。不想管：20世纪80—90年代，林场经济特别困难，经常拖欠工资，经营管理粗放，护林力量薄弱，林地管理不到位，部分林地出现了不想管甚至无人管的情况，无法有效阻止侵占国有林地行为的发生。不能管：由于地方林业局在1981年“林业三定”、2009年“集体林权制度改革”工作中，都将集体林地、国有林地的登记发证工作分为独立的2个阶段开展，使得村民借机将部分国有林地先行登记到集体山界林权证范围内，造成11.82万亩的国有林地与农村集体林地出现重叠、重证。不敢管：由于历史原因，钦廉林场林地范围内零星分布村屯的插花地、“牧牛地”等，林区林地情况错综复杂。林场护林员对破坏林地的违法行为进行制止时，极易受到当地村民的威胁，难以正常履行工作职责。

3.2.2 客观原因分析

林地被侵占客观原因主要存在蚕食，抢种，抢占的问题。蚕食：20世纪60—70年代，林场“田边地”（指田边3—5丈的林地）面积约15万多亩。由于近年来土地升值，林区群众纷纷以个人为单位，蚕食侵占“田边地”种桉树或农作物等，大部分“田边地”被占种。20世纪90年代开始，在政府引导、利益带动和宣传发动下，林区群众、个体老板等纷纷参与甘蔗和水果种植，但由于土地有限，为了扩大种植规模，周边群众从开始的零星蚕食侵占，慢慢发展成大面积的侵占林地种甘蔗、种水果行为。经初步统计，林场被侵占的“田边地”面积达6 666.67多hm2。抢种：2000年开始，林区群众受经济利益驱动，对林地需求日益增长，纷纷以更改地名提出林地权属争议、要回“祖宗山”等为由，进行有组织的群体性大面积阻挠经营。强占：近年来，林区群众为争取项目征占用林地的补偿，不断以祖宗山、牧牛地、山随田走等为理由，否认历史事实，颠倒是非，群体性强行侵占国有林地、阻碍项目施工建设，造成大部分建设项目用地范围都出现群体性强行侵占林地发生，形成了项目开发到哪里、土地权属纠纷就发生到哪里的“逢开必争”的局面。

4 回收被侵占林地面临的困难

2018年至今，林场通过清理回收、以砍促收、租赁回收、以案促收等多种回收方式已经回收被侵占林地1.68万hm2，但仍有9 673.33 hm2被侵占林地尚未回收，且回收工作难度越来越大。

4.1 底数不清，方向不明

经过几年整治工作，在剩下的9 673.33 hm2被占地中仍有80%以上还未真正掌握侵占人的具体信息，部分侵占人只有一个“花名”或只知道是哪个村民小组的村民。由于无法掌握侵占人具体信息，到村民小组调查需长期开展整治工作，村民抗拒不配合调查，造成了现有被占地无法根据侵占人的具体情况明确“一地一策”，无法有效开展回收工作。

4.2 责任不实，办法不多

部分分场存在等靠要思想，认为被占地回收工作由政府主导，分场只要配合好就好，分场主动意识不强，造成过分依赖被侵占林地回收工作在政府绩效考核占比的导向作用，引起政府有关部门的不满，影响被侵占林地回收工作成效。调查表明，分场全部落实被占地回收“一地一策”的占12%，部分落实的占71.67%，有16.33%没有落实。

5 被侵占林地典型案例的回收对策建议

通过对9个场内分场被侵占林地的分析调查，目前钦廉林场“硬骨头”案件主要集中在地方政府行政区域不清、村民小组否定林场建场历史、承包业主经营管理不善、已确权纠纷林地无法回收经营、灵山县松材线虫疫区、林地权属纠纷案件积案久拖不决等6个方面，可以采取多种回收方式相结合回收被侵占林地。

5.1 回收某农场被侵占案例（行政区域案例）

近年来，某农场一直依据1958年的建场设计图，提出对钦廉林场那丽分场五指峰工区（钦廉林场1963年

建场时，经当时管辖此处广东省人民政府同意，广东省林业主管部门已将林地划给钦廉林场管理使用）的权属争议。因此，钦廉林场对五指峰工区约220.53 hm2被侵占林地开展回收工作时，无法得到作为行使乡镇政府行政职能的某农场的支持，某农场未配合开展林地回收工作。

对策建议：突出属地管理，压实回收责任。坚持以属地管理原则，林场应积极与地方人民政府沟通汇报，对双方权属争议林地进行调处，尽快解决双方对国有林地的使用权权属争议。

5.2 灵山县洪潮江水库移民案例（否认64合约案例）

洪潮江水库于1959年开始动工兴建，1964年投入使用。钦廉林场建场后，与周边村民小组签订《林权山界落实合约》，明确集体林地与国有林地的界限。但由于移民现有土地较少，否认合约，以“祖宗山”等为由，侵占钦廉林场的约4 240 hm2林地。且近几年来部分库区移民频繁上访，地方政府过多考虑维稳因素，担心激化林农矛盾，故难以联合林场组织强制清理回收行动，未能以点带面形成震慑促进回收。截至2022年底，库区周边被侵占林地只回收了1 113.33 hm2。

5.2.1 健全法律法规，依法开展回收

自治区及地方人民政府有关部门应尽快完善林地保护法律法规，加大执法力度，强化对破坏林地行为的查处问责，公安、检察、法院等部门依据有关法律认真查处，严厉打击侵占林地的犯罪行为。对相应的历史遗留问题，相关机构要组建联合调查工作组，依法依规查清真实情况，依法打击侵占国有林地的非法行为。对部分村民否认《林权山界落实合约》而引发的林地权属纠纷问题，有关机构应配合林场依法向地方人民政府申请确权。

5.2.2 优化管理制度，强化宣传教育

外企公司应尽快向上级汇报，加强学习兄弟林场的先进管理制度，提出本单位优化营造林等方案，提高公司对林地的掌控力度，减少因林地闲置丢荒而发生的侵占案件。联合地方政府进行大力宣传，让林区群众理解相关政策法规。充分运用好新兴媒体，加强正反面典型的宣传教育，表达政府依法治林的信心和决心，在形成威慑的同时提高群众的法律意识，使爱林护林成为群众的自觉行为，确保公司林地的正常经营。

5.3 姜冲村民小组纠纷案例（已确权案例）

灵山县文利镇搭简村委会姜冲村民小组以“1964年《林权山界落实合约》”无效为由，向地方人民政府提出对钦廉林场升平分场260 hm2林地权属争议。经地方人民政府裁决、法院判决，确认该林地由钦廉林场管理使用。处理决定生效后，姜冲村民小组拒绝清退林地交还林场使用，化整为零非法侵占该林地。地方政府以可能引发群体性暴力抗法事件、地方维稳需要为由，不支持钦廉林场组织清理回收。目前该林地仍有37.21 hm2被村民长期非法侵占。

5.3.1 加强沟通协调，凝聚工作合力

林场要加强与自治区林业主管部门的沟通协调，由自治区林业主管部门协调地方人民政府向村民小组宣传相关法律法规，动员村民与林场协商通过租赁回收、购买回收的方式回收被侵占林地，形成一股强大的工作合力。如果村民小组仍然拒不归还林地，林场与地方人民政府应该成立联合工作组，对每个侵占人的侵占事实进行调查取证后，由林场按诉讼回收的方式，依法分别向人民法院提起民事侵权诉讼，由人民法院依法判决裁定，制止侵占者的侵占行为，退还林地，赔偿损失。

5.3.2 借助林长考核，推进积案解决

通过完善林地纠纷上报机制，压实纠纷林地处理责任，将控制纠纷林地面积作为地方林长制年度考核目标，在尊重历史、兼顾各方利益的前提下稳步实现依法回收，推动地方政府依法及时处理林地权属纠纷。首先，积极做好林场被占林地的摸底调查工作，确定被占林地的性质类别，成立林地回收的专门机构，实行回收奖励機制，调动积极性，坚持先易后难的方式，逐步开展林地回收。

参考文献

[1] 肖华.地方政府在森林资源保护中存在的问题及对策研究[D].成都：四川大学，2023.

[2] 何家枢.城郊国有林场林地保护利用问题研究—以广西高峰林场为例[D].长沙：中南林业科技大学，2018.

[3] 黄梅英，李兆发，罗来凤，等.广西国有钦廉林场马尾松低效公益林改造技术[J].南方农业，2022，16（24）：92-94.

作者简介：韦子巧（1988—），男，本科，研究方向：森林经营管理。