腾冲市完善保障粮食安全和油料稳定安全供给的财政政策研究

葛光武，肖 夏

（腾冲市农业机械化技术推广站，云南 腾冲 679100）

为完善保障粮油稳定安全供给，以发展农机化实现藏粮于地、藏粮于技，作者介绍了腾冲市粮食、油料生产安全供给的主要做法、典型经验和取得成效等，分析了工作中存在的不足及突出困难，提出了有针对性的对策措施。

1 基本情况

腾冲市总面积5845 km2，耕地面积“二调”123.37万亩，“三调”81.61万亩。建设基本口粮田41777亩，新修、整修机耕道路长35.1 km，新修引水、排灌沟渠长69.3137 km，新建取水坝7座，生物农艺措施建设3.23万亩，涉及13个乡镇。改造中低产田地1.5万亩，新修机耕道路长12.12 km，新修排灌沟渠长25.232 km，新建取水坝8座，生物农艺措施建设0.54万亩，涉及7个乡镇。建设高稳产农田116142亩，新修、整修机耕道路长125.959 km，新修排灌沟渠长241.491 km，新建取水坝15座，涉及13个乡镇。改造中低产田4700亩，新修、整修机耕道路长，7.89 km（其中C20硬化道路1.41 km），新修排灌沟渠长8.1 km，土地平整284.5亩，河道治理1.464 km，生物农艺措施建设1500亩，涉及6个乡镇。建设蔬菜大棚363.18亩，新修机耕道路长4.74 km，新修排灌沟渠长9.95 km，土地平整265.38亩，新建废弃叶及有机肥发酵池210个，铺设输水管道9.95 km，项目涉及2个乡镇。2011年，腾冲县国家油料生产基地建设项目（界头镇大营村），建设油料基地面积8000亩，新修机耕道路长3.7 km，新修排灌沟渠长5.43 km。近年积极争取国家高标准农田建设资金有序在开展高标准农田建设。农田基础设施的建设对推进现代农业发展提供了一定保障，但对于全市220个行政村及广大自然村来说，机耕道路、排灌沟渠和高稳产农田建设远远滞后，对推进全市现代农业发展远远不足。尤其丘陵山区“宜机化”改造严重滞后，制约着农业生产机械化发展。

全市现有中型水库3座，小一型水库7座，小二型水库33座，大小坝塘210座。中型、小（一）型和小（二）型主要分布在马站、芒棒、北海、清水、中和、腾越、和顺、曲石、界头、五合、新华、蒲川、团田和滇滩等14个乡镇，为保障全市人畜饮水和基本农田灌溉提供了设施基础。在建向阳、放马场、马鹿塘小（一）及以下水库3座，申请在建中型水库1座，覆盖10多个乡镇（街道）。

农田水利等基础设施仍滞后，不能完全保障“旱能灌、涝能排”。腾冲“宜机化”改造严重滞后，丘陵山区占比87%，农机下田难、作业难比较突出，丘陵山区偏远的田块耕种劳动强度大，新时代年轻人不愿意种田，农民承包的田地只好种植树木，“避免撂荒”。

2 农作物种植情况

腾冲市主要农作物总播种面积199.49万亩。其中，粮食播种面积124.5万亩，经济作物种植面积74.99万亩。主要农作物种植面积：水稻44.4万亩，单产443 kg及以上，水稻年总产量19.67万t及以上；玉米38.7万亩，单产363 kg及以上，玉米年总产量14.04万t及以上；油菜常年种植32万亩，2022年扩种2.44万亩，155 kg/亩及以上，油菜籽年总产量5万t以上；大麦21万亩，年总产量5万t以上。其他农作物：马铃薯种植8.22万亩，2000 kg/亩及以上；蔬菜18万亩，茶叶15万亩，果园1.8万亩，花卉5.4万亩。

3 调研内容

3.1 总体财政支持情况

腾冲市结合每年农业机械化发展需求，汇总各乡镇（街道）农机购置补贴资金（量）需求，争取中央农机购置补贴资金。按下达中央农机购置补贴资金（量）结合乡镇（街道）上报数据进行因素再分配。实施过程中，动态掌握各乡镇（街道）完成进度和资金余缺情况，及时调度资金，2022年前每年年底前按时完成农机购置补贴工作任务，财政部门及时将农机购置补贴资金通过（一卡通）兑付到购机者账户。

3.2 主要做法

一是每年年初同农机销售企业签订《农机经销商承诺书》，确保农民群众购买到“放心”农机产品。二是年底前向各乡镇（街道）征集农机购置补贴资金需求量。三是按下达资金量进行再分配，并及时调集资金余缺。四是每年召开农机购置补贴启动会，并同各乡镇（街道）签订《农机购置补贴工作责任书》。五是撰写农机购置补贴工作总结，分析存在不足及今后工作计划，并上报上级有关部门。六是将所有购机者纸质材料分乡镇（街道）装订成册长期保存待查。七是成立补贴农机产品质量跟踪调查领导小组，对当年农机补贴产品质量跟踪调查，调查比例为15%及以上。八是跟踪调查结束，撰写《腾冲市农机补贴产品质量跟踪调查报告》，上报上级部门。农机购置补贴工作有序推进，不断满足广大农民群众购置先进农机积极性。截至2022年底，全市农业机械化率55.4%，为粮油生产安全夯实农机化动能支撑，实现“藏粮于地、藏粮于技”战略。

发展肉牛产业有效衔接乡村振兴，2021年开展玉米青贮全程机械化试验示范，抓好机具选型、玉米高产种植、机防、青贮等技术培训指导。试点乡镇玉米生产机耕率100%、机播率80%，机防率100%、机收率80%，对推进玉米生产全程机械化起到了促进作用，带动了广大农民群众购置农机具发展农业生产的积极性。如2021年中央下达腾冲市农机购置补贴资金466万元，实际完成512.838万元。

政策实施滞后，制约着农民群众发展农业生产的积极性。如市级玉米青贮补助政策至今未兑现。又如2022年中央下达我市农机购置补贴资金476万元，完成441.988万元。

3.3 经济收益

在调研中发现，如水稻生产，耕耙120元/亩、机械化育插秧220元/亩（包括营养土、农膜、农药和秧苗管理等），人工育插秧250元/亩或更多（不计农膜、农药和秧苗管理等费用）、种子90元/亩，机防36元/亩/3次（人工防治60元/亩）、机收120元/亩，化肥150元/亩、农药30元/亩，不计人工田间管理、搬运和晒干等费，水稻机械化生产成本766元，以腾冲市产量为443 kg/亩和2022年国家收购价2.8元/ kg计算亩产值为1240.4元，亩收益474.4元，若计入人工田间管理费，或不使用农机生产，除去农资生产成本，人工水稻生产“无收益可言”。年轻一代认为：“一亩田的收益远远赶不及进城务工2天的收入”。

近年来，国家高度重视粮油生产安全，如农机购置、种粮、农业保险防灾减灾救灾、农机用油等补贴方面给广大农民群众带来了利好政策。但是，农资市场化后，种子、化肥、农机用油价格不断上涨，如2022年大春生产时，售卖80多元/包的尿素一下涨到150多元/包，种子卖到50元/ kg或以上，柴油2021年前6元多/L，2021年后涨到8元多/L或9元多/L等，国家补贴远远跟不上农资上涨的幅度，农作物生产比较效益低，严重挫伤了老百姓粮油生产的积极性。

4 经验和成效

4.1 服务组织实力增强

在农机推广部门的指导下，2020年以来，广大农机手逐步自愿加入农机合作社或成立合作社，先后有下村、耀鑫、顺宏、丰懋农机合作社成立并壮大发展，如顺宏农机合作社2020年成立，由之初的10人增加到现在的60人，2022年社会化托管服务1.07万亩。耀鑫农机合作社网上购置水稻水直播机，加装在乘坐式插秧机上进行水稻水直播，猴桥实收最好590 kg/亩，农机服务由产前、产中、产后不断扩展，服务领域不断扩大，利于农业生产各环节节本增收。

4.2 托管农户收入增长

农业生产托管服务着力破解一家一户办不了、办不好或办了不划算的关键环节和薄弱领域问题，有效降低生产成本，提高农民收入。如耀鑫合作社开展0.1万亩水稻耕、种、防、收托管服务，节约成本200元/亩、增产60 kg/亩，涉及猴桥镇5个社区108户增收37.4万元，户均增收3462元。2022年托管百亩连片占40%以上，大大减少机具田间转移时间，提升田间作业效率30%以上，有利农忙抢收抢种；降低了油料消耗和机具田间转移磨损，降低托管服务成本10%及以上。

4.3 服务能力得到强化

一是实施了的项目，及时兑现补助资金，提高农民群众种粮积极性。二是培养招录农业技术专业人才，做到专人专岗。三是保障农技推广工作经费，更好下乡下村开展农技指导工作，让农业科技成果转化为乡村振兴的“动能”。四是给予农机研发推广经费，补齐“短板弱项”环节“无机可用”“无好机可用”问题，加快农业生产全程全面机械化发展。

在不改变土地承包经营权的情况下，我市探索出一条衔接小农户发展服务型适度规模经营的路子。截至2022年底，全市农业生产托管服务面积4.85万亩，较2019年末增273%，服务小农户0.68万户，比2019年末增0.5万户。

4.4 高标准农田建设取得进展

一是对于丘陵山区“宜机化”改造不能以高标准农田建设单价作为改造基准，建议加大丘陵山区“宜机化”改造成本核算，根据不同丘陵山区“宜机化”改造难易程度，以实际情况计算“宜机化”改造资金量。通过招投标进行成本控制。制定规范验收方案进行验收，确保“宜机化”改造质量。二是使用挖机挖高填低、推土机压实及找平、捡拾机捡拾石头、激光平地机平整田块，确保改造后的田间无暗坑塘、无直径5 cm以上石头和田间高低不平状况。三是原耕作层薄的田块，将耕作层厚的田块挖取部分田土回填，确保耕作层≧20 cm，改造后的田块大量增施厩肥、秸秆粉碎还田、玉米大豆带状复合种植等，逐步增加土壤中有机质，促进土壤中微生物含量增加，实现农作物生产稳产增产。

积极争取国家高标准农田建设资金建设高标准农田，累计建设52.58万亩，占64.43%。总结成功经验：一是各乡镇（街道）各村（社区）村民小组群众积极支持。二是改善农业生产交通条件，再不用肩扛背摩。三是排灌沟渠通达，粮油稳产有保障。四是希望进一步加大农田改造，实现机械化农业。

4.5 积累了农业科技创新、农技推广经验

主要做法：一是在农业技术推广过程中，种子管理站、农业技术推广中心、农机推广站、植保站、茶叶、烟草以及畜牧和渔业等单位相互协同配合召开现场会，把高产种子、先进种植技术、先进农机、低毒高效农药等先进技术推广到田间地头，或进村入户举办培训班。二是广大农技人员每年外出参观学习，提高农技素养，学用结合，更好指导区域农业生产。三是结合玉米绿色高产创建（大行距800 mm、小行距400 mm），根据区域农业生产农艺要求，研发生产旋耕垄墒机、旋耕垄墒施肥机、旋耕垄墒施肥播种喷药机，受到农业合作组织的青睐，旋耕垄墒施肥机应用于当地大豆玉米带状复合种植和油菜育苗垄墒移栽，示范推广效果好。以及万寿菊、烤烟垄墒机具。

4.6 支持粮食和油料产业发展

在工作中采取了以下措施：一是结合腾冲区域地貌气候特点，在南中北不同乡镇（街道）开展水稻机械化育插秧示范推广。二是指导支持合作组织购置植保无人驾驶航空器，实现“虫口夺粮”。三是指导合作组织、大米加工个体户积极购置谷物烘干设备。四是示范推广万亩油菜生产全程机械化。五是试验示范推广玉米生产全程机械化。六是马铃薯生产全程机械化。七是大麦生产全程机械化。八是研发生产旋耕垄墒施肥播种喷药机具，成功应用于玉米、大豆玉米带状复合种植、油菜等垄墒种植。农业生产耕、种、管、收、储、加工各环节实现“有机可用”。

4.7 推进财税金融政策协同支持粮食和油料生产

从事农业生产的合作组织或企业国家给予免税政策，农业生产企业贷款给予优惠政策等，促进了区域农业生产发展。

完善保障粮食和油料稳定安全供给的财政政策需要当地政府高度重视，出台相关政策法规给予保护，长期坚持，久久为功。农业发展需要补短板、挖潜力、增优势，满足有效需求和潜在需求，推进现代农业发展，提振农民种粮（油）信心。

5 存在的问题和面临的困难

5.1 专业化人才缺乏，农技推广滞后

如农机行业，全市现有农机专业学校毕业11人从事农机化工作，指导区域农机化又好又快发展任务艰巨。农业机械化及其自动化专业人才严重缺乏，新老交替困难，制约着农村“工业化”发展。且上级有关部门取消农机工程系列职称名目，导致现有农机专业技术人员“名不正、言不顺”开展农机新机具新技术引进试验示范推广培训，指导农民正确安全操作使用和维护保养农机具，制约着“农村工业化”发展。农业科技推广人员不被重视，职称晋升渠道“窄”。

5.2 财政增收困难，经费没保障

农业生产是“露天工厂”，一时半会不能见到成效。农业设施用地手续难办理，农机“存放难”、使用寿命“短”、粮油烘干、加工机具“无地可用”。如2021年以来，农业专项发展资金被整合，基层农技推广机构处于“有钱养兵、无钱打仗”的局面，用于技术学习、引进、推广的经费缺乏，事业经费明显不足。同时，公务用车不保障（有时没有油钱），制约着农技人员下乡开展技术培训指导等。一是专业人员越来越少，专业工作推进滞后。二是县（市）级财政配套推广经费取消，制约着农技推广及农村产业发展。三是基层农技推广单位人、财、物不保障，如原乡镇农机站、县级农机推广站办公场地被拍卖或划拨，老一代农机推广人员置办下的财产流失等。

5.3 项目实施后资金未及时兑现，群众配合农技推广积极性低

如2021年以来争取到的国家农业生产发展专项资金，政府为保工资、保运转等，将其整合，致使未能及时兑现给广大农民群众，在同农民群众对接农技项目试验示范推广时，广大农民群众积极性不高、不情愿配合。

5.4 高标准农田建设的机械化保障不足

一是高标准农田建设资金（1500元/亩）标准在丘陵山区进行“高标准农田建设”，资金远远不够，只能进行机耕道路和排灌沟渠修建，农田根本改造不了。二是建设后农机下田难问题没有解决，如微耕机下田得几个人抬着下田。三是建设后农机作业难，田间大的石头填埋田间，农具作业损坏率增加，如旋耕刀、收割机割台刀片被打断；田块高低不平，机具插秧困难；田块未压实及找平，有坑塘陷积。四是增收难，耕作层变薄，活土层减少，土壤中有机质、微生物含量减少，农作物生长的必要养分不足，农作物产量下降。

5.5 项目带动作用有待增强

一是项目实施后，补助资金滞后兑现，农民参与积极性不高。二是农业专业人员占比大幅度下降，非专业人员通过事业单位考试招录进入或大学生村官转入，缺乏专业知识，难以做到专人专岗、人岗相适；还存在科技人员专业技术水平不高、年轻科技工作者被抽调到其他岗位工作；部分农技人员承担了大量乡镇政务工作，以及非农技服务的事务性工作，制约或跟不上农业规模化、集约化、信息化发展需要的速度。三是农技工作经费和公务用车（无油）不保障，不能满足农技人员下乡下村开展农技指导工作。四是农机研发推广无专项经费，“短板弱项”环节产学研推用联动不紧密，推进区域农机化发展任重道远。

5.6 农业机械化保障经费

一是农机化推广过程中，租赁机具、引进机具费用高。二是农机化推广经费不足，制约着农机化新农机具新技术推广应用。个体、合作组织申请贷款难，不能以农机作抵押申请贷款。

6 意见建议

完善保障粮食和油料稳定安全供给的财政政策需要当地政府高度重视，出台相关政策法规给予保护，长期坚持，久久为功。农业发展需要补短板、挖潜力、增优势，满足有效需求和潜在需求，推进现代农业发展，提振农民种粮（油）信心。一是建议各级政府出台有关扶持政策后，责成有关部门跟进实施（即“扶上马，送一程”），把每一项农业工作落细落实，“不见成效不收兵”。一个产业一个产业地抓，一年主抓一个主要产业，统筹兼顾，久久为功，不断推进县域经济又好又快发展。二是建议各级政府部门出台有关政策，保护科技人才或疏通人才晋升渠道，切实发挥好人才引领科技发展的作用。三是加快乡村规划，整合乡村公共土地资源并合理规划设施农用地，建议各级政府出台推进设施农用地相关政策文件、财政配套补助政策及其他支持计划。四是建议给予个体、合作组织发展农业生产贷款支持，有效衔接小农户发展社会化服务。

6.1 加强队伍建设

加大专业人才培养与招录，上级有关部门恢复农机工程系列职称名目及晋升考核激励机制。农业生产靠科技，农业科技实施靠农机。农技人员若不长年累月在乡下跑、深入田间地头，经常指导帮助农民干农活，农业科技只是在书本上，不是在广袤的田间地头。若农技人员脸色不黧黑，双手不粗糙，又如何解决“科技最后一公里”呢？

6.2 增加经费保障

保障基层农技推广单位人、财、物“安全”，以***新时代中国特色社会主义思想为指导推动中国式现代化发展。“农为根，民为本”。一日三餐，吃饭为“大”。财政增收再困难，建议保障粮油安全生产经费，夯实粮油稳定安全战略。从事农业生产的合作组织或企业国家给予免税政策，农业生产企业贷款给予优惠政策等，促进了区域农业生产发展。

6.3 农技推广要有的放矢

农技推广靠“讲给农民听、做给农民看、带着农民干”，农民群众“心中有本账”，建议说了的“话”、做了的事及时兑现“承诺”，莫要伤了农民群众的“心”。通过基层农技推广，科技兴农惠及千家万户，共谱乡村振兴“新画卷”。一是农业生产靠科技，农业科技实施靠农机，建议增大农机研发推广经费，着力破解区域农机化短板环节弱项环节“无机可用”“无好机可用”难题。二是增大农机新机具新技术引进推广，实现“藏粮于地”“藏粮于技”。三是加大农业机械化及其自动化专业人才培养与招录，推进乡村“工业化”发展。