农村土地法律制度核心条款梳理

姜国珍，唐秋晨，黄柑童

（1.北部湾大学党委办公室，广西 钦州 535011；2.北部湾大学马克思主义学院，广西 钦州 535011；3.北部湾大学图书馆，广西 钦州 535011）

1 农村土地权属

农村土地权属最关键的问题是到底土地属于谁，农民是否拥有土地所有权。《宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。根据本条规定，城市土地所有权属于国家，农村和城市郊区土地的所有权无特殊情况下属于集体。宪法不允许非法买卖、转让土地，这是指土地的所有权。而土地的使用权只要法律允许是可以转让的，包括城市和农村的土地使用权。

一般情况下，农村土地的所有权属于集体，农民享有的是土地的使用权，包括承包的耕地、林地，集体分给的宅基地。既然没有所有权，所以当然不能对土地进行处分处置，不能对土地所有权进行转让、买卖，这是法律刚性要求。在《农村土地承包法》第四条规定得更加具体明确，即农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。因此，关于农村土地所有权的法律规定决定了农民对土地的使用必须限定在非所有权的范围。

2 农村土地权能

2.1 承包土地

探究土地权能是指在法律框架内，明确农民到底具体能够享有哪些土地权能及其相关条件。

农民有承包农村集体土地的资格，可以说是一种资格权。《农村土地承包法》第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。《农村土地承包法》第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。

《农村土地承包法》第十七条规定，承包方享有下列权利：依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；依法互换、转让土地承包经营权；依法流转土地经营权；承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；法律、行政法规规定的其他权利。《农村土地承包法》第三十六条规定，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。

法律赋予农民更充分的权能，适应承包地流转的内在需要和农村的实际耕种情况。《农村土地承包法》第九条规定，承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。

承包耕地承包期为30年再延长30年即60年，具有长期稳定性，促进农村长期稳定。《土地管理法》第十三条规定，家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。

《农村土地承包法》有3个专门条文充分保障农民承包经营权。分别是第十条规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。第二十七条规定，承包期内，发包方不得收回承包地。第四十四条规定，承包方流转土地经营权的，其与发包方的承包关系不变。

《农村土地承包法》第四十六条规定，经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权。

《农村土地承包法》第四十七条规定，承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。

《农村土地承包法》第十一条规定，农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。《农村土地承包法》第三十八条规定，土地经营权流转应当遵循以下原则：依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；流转期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力或者资质；在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

《农村土地承包法》第二十七条规定，国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。《农村土地承包法》第三十条规定，承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，可以获得合理补偿，但是应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。

《农村土地承包法》第三十四条规定，经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。

2.2 宅基地

宅基地是农民的享有的一种带有基本福利保障的土地权利。关于宅基地，只有少数几部法律法规作出了规定。法律层面初步限于农民享有和取得宅基地的相关规定，但对于如何流转缺乏制度安排，没有鼓励流转的立法意图。

《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《民法典》第三百六十四条规定，宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当依法重新分配宅基地。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条规定，依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。

《土地管理法》第六十二条规定，农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。

《土地管理法》第六十二条规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。乡（镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。

《民法典》第三百六十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。《民法典》第三百六十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。

2.3 农村集体经营性建设用地

《中华人民共和国土地管理法》关于农村集体经营性建设用地的核心条文是第六十三条和第六十四条。首先回答了能不能流转的问题。土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。

但是，法律规定了限制条件。第一，必须是土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地。第二，应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。第三，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。第四，集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。第五，流转使用参照国有建设用地执行。集体经营性建设用地的出租，集体经营性建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》又进行了细化，可操作性更强，核心条文有7个，分别是第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条。除了落实《土地管理法》要求之外，细化了一个重要要求，就是规划条件、产业准入和生态环境保护要求。首先，土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的，市、县人民政府自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出拟出让、出租的集体经营性建设用地的规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等。市、县人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求。其次，土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，并依照《土地管理法》第六十三条的规定，由本集体经济组织形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。第三，市、县人民政府认为该方案不符合规划条件或者产业准入和生态环境保护要求等的，应当在收到方案后五个工作日内提出修改意见。土地所有权人应当按照市、县人民政府的意见进行修改。第四，未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效。第五，书面合同报市、县人民政府自然资源主管部门备案。

3 农村土地制度改革的空间

农村土地集体所有已是共识并写入《宪法》和主要土地法律，并无改革空间。改革主要围绕用活农村土地权能增进农民收入让农民享受到土地带来的更大价值。

从以上土地法律梳理情况来看，有如下几个特点：一是承包地、宅基地、农村集体经营性建设用地在法律上都允许流转，研究和探讨的重点是如何流转，而不是能否流转的问题。二是承包地的流转已经比较成熟，出台的专门法律中有相应规定。改革主要集中在建立配套政策机制，使得承包地流转更加便利，更加规范，更加安全可靠。三是关于宅基地的流动性法律规定很少。显然，立法本来意图是保护农民住有所居的基本权利，本质是一种免费的福利，立法本意不鼓励农民流转宅基地。但是，对于宅基地的流转，法律上并没有否定。《土地管理法》第六十二条规定，农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。这条规定给出对宅基地几种流转之后的结果，虽然该种流转的结果是不再批准宅基地。但是另一个方面也肯定了宅基地是可以出卖、出租、赠与的，是可以流转的。因宅基地是建设用地，如果连片宅基地都可以通过引导退出，形成整片建设用地，加上产业项目进入，这可以构成改革的空间，能够实现增加农民收入的目的。四是关于农村集体经营性建设用地流转的法律规定比较完整。显然，法律允许农村集体经营性建设用地流转且相关程序参照国有建设用地进行。但是，实际情况来看，首先要有农村集体经营性建设用地，如果某个农村集体并没有经营性建设用地，那么根本谈不上流转，改革更是无从谈起。

随着学界研究和政府治理实践对农村土地制度改革都给予高度关注，国家多地改革试点也在深入推进，改革的利好必将推动增加农村农民收益。后续，盘活农村土地，增加农民财产性收入的改革措施和配套政策会越来越细化、规范。