南京市城中村建租赁住房的演化博弈研究

陈添巧

摘要：利用城中村土地建设租赁住房的目的是缓解城市住房供需矛盾，根本原因是城市土地稀缺性和地方经济发展需求之间的冲突。通过演化博弈分析，发现地方政府在城中村改造中行为模式的选择取决于改造行为需要付出的額外成本和所承受的合法性风险。村民的理性和满意度取决于城中村改造程序的合法性及投资回报。双方策略权衡的结果常表现为地方政府收敛于“建设租赁住房”策略，而村民为了防止地方政府的策略发生变化，倾向于采取维护自身利益的拒绝策略。通过对地方政府和村民初始状态的调整可以使其向均衡收敛演变，实现共赢的局面。因此，基于提高居民投资回报和规范城中村建设租赁住房行为的基本思路，提出了完善建设租赁住房相关的法律和程序，构建全过程的协商和参与机制，建立内外部互动的监督机制等政策建议。

关键词：城中村改造;集体建设用地;租赁住房;演化博弈

中图分类号：F320.2         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）01-0120-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.01.029           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Study on the Evolutionary Game of Building Rental Housing

in the Urban Village of Nanjing City

CHEN Tian-qiao

（School of Public Management，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： The direct reason caused by urban village land rental housing construction behavior is to ease the housing supply and demand， the implementation of the "purchase simultaneously" housing system， the economical and intensive utilization of land and the urgent need to interact and balance. The root cause is the conflict between urban land scarcity and local economic development needs. Through the evolutionary game analysis， it is found that the choice of the mode of urban renewal in local governments depends on the additional cost and the legitimacy risk of the modification. The rationality and satisfaction of the villagers depend on the legitimacy and investment return of the village reconstruction program. The result of bilateral strategic trade off often shows that the local government converges to the strategy of building rental housing， and the villagers tend to adopt a refusal strategy to protect their interests in order to prevent changes in local government strategies. Through the adjustment of the initial state of local governments and villagers， they can converge and evolve towards equilibrium and achieve a win-win situation. Therefore， based on the basic idea of improving the return on investment of residents and regulating the construction of rental housing in the villages， the improvement of the laws and procedures related to the construction of rental housing are proposed， the negotiation and participation mechanism in the whole process are structured， the supervision mechanism of internal and external interaction are established.

Key words： urban villager transformation; collective construction land; rental housing; evolutionary game

“城中村”是中国在城乡二元管理体制下出现的城市化副产品，城中村土地所有权仍然保留农民集体所有。随着城市土地资源经济供给稀缺性和资本利用增值效应的日益彰显，城中村土地成为有效推动城市建设发展的重要后备资源。南京市于2008年、2012年进行了两轮城中村危房改造，拆迁量达1 300万m²。2016年5月南京市房管局计划于5年内完成197个城中村改造。目前，城中村土地改造有两种方式，一种是通过政府实施征收拆迁，转变为国有土地，对城中村土地进行转型（下文简称“城中村征地拆迁行为”）。另一种是正处于初创阶段的新模式，即在符合城乡规划背景下，村民集体自愿利用集体建设用地进行试点，面向市场建设租赁住房（下文简称“城中村建租赁住房行为”）。为缓解城市住房供需压力，进一步推行住房“租购并举”，打破政府作为住房惟一提供者的局面，实现房地产领域健康稳定发展。2017年8月，国家根据地方自愿，设立了第一批包括北京、上海、南京等13个试点城市，用集体建设用地建设租赁住房。大量拥有集体资产所有权的城中村，其土地成为城市试点建设租赁住房的重要来源。2018年1月25日，国土资源部发布了关于南京、杭州、武汉等11个城市用集体建设用地建设租赁住房的试点方案意见函，原则上同意了这11个试点城市的实施方案。《南京市利用集體建设用地建设租赁住房试点实施方案》（下文简称《方案》），规定须征得拥有土地所有权的农民集体2/3以上成员或代表的同意方可设立为试点区域，并鼓励农民集体经济组织确保占有50%以上份额的前提下，采用入股、联营等多种合作方式自主建设。这一实践对破解城乡土地二元结构限制有着重要意义。2018年2月6日，南京市进行了5幅地块纯租赁土地拍卖，均按照底价成交，出让面积达167 869 m²。《方案》提出2020年底，南京市将建设租赁住房30万m2的目标。利用城中村土地建设租赁住房行为带来的优势有其存在的合理性和必然性，但城中村改造行为下若地方政府、村集体未能遵循正当的法律程序，并且村民由于缺乏监督村集体行为的直接渠道和途径，在自身利益受到侵犯的情况下容易对现行的集体土地建设制度产生不满情绪，给社会稳定埋下安全隐患[1]。根据2010年国务院发展研究中心对184起上访事件的分析结果显示，普通农民是上访主体，其中114起上访主要反映农民负担和土地问题，占上访总数的61.9%。

学术界目前的理论焦点大多集中于城中村土地房屋征收拆迁补偿安置行为下的补偿标准及补偿安置制度的探讨和完善，几乎鲜有文献涉及利用城中村集体土地建租赁住房程序所引发利益冲突的思考。刘祥琪等[2]通过对农民征地满意度的实证分析提出程序公正先于货币补偿这一观点，为后来学者对征地程序的进一步研究奠定了基础。李增刚[3]通过土地价格和土地征收标准的对比研究也得出了相似的结论：征地问题是程序问题而不是标准问题，对于征地程序和标准的完善是中国土地征收补偿制度完善的方向。伍振军[4]以北京市为例，对利用集体土地建租赁住房存在法律欠缺、投资风险、收益分配等方面存在的困境进行了分析，并以此提出了相关政策建议。习剑平等[5]从现代行政法的角度提出要以正当程序整合利益冲突形态，保障农民的程序性权利。城中村征地拆迁行为和城中村建租赁住房行为的主要矛盾在于城中村改造的程序性问题，因此本研究通过建构“城中村征地拆迁”和“城中村建租赁住房”这两个程序维度的演化博弈模型，找出主要相关利益者可能产生的行为机制和稳定的演化均衡策略，从而通过完善程序立法和协商、监督等机制，在一定程度上预见并消除由城中村改造引起的潜在的社会隐患。

1  城中村建租赁住房的利益关系分析

城中村改造行为表面上是地方政府对城中村进行治理而实则为集体建设用地被充分利用的一个过程，相关利益者通过在城中村改造过程中的博弈会对各方得益产生不同程度的影响[6]。如图1所示，相关利益者主要围绕地方政府和城中村村民这两者间的关系而展开，因此首先需要厘清这两个主体和其他利益相关者之间的关系。

1.1  地方政府和其他利益相关者

1.1.1  地方政府和村集体  在南京市城市化建设不断推进和城中村改造成本的动态演化过程中，多重驱动力促使政府利用城中村土地建租赁住房。“城中村建租赁住房”成为政府减少征地成本、推行“租购并举”住房政策的重要手段。近几年由于土地征用指标有限，各级地方政府部门相继进行城中村建租赁房试点建设。一方面，可以解决城中村环境脏乱、基础设施配备不足、治安形势严峻等社会问题;另一方面，《方案》中提到政府鼓励村集体自主建设运营，降低征地成本，增加城市低成本房屋供应量，缓解城市住房紧张现状。在城中村建租赁住房行为中村集体居于主动主导地位，其行为的出发点在于是否对政府利用集体建设用地建设租赁住房方案感到满意，如果满意，则选择接受方案，如果不满意，则拒绝该方案。但实际生活中，政府凭借其专职地位的优势和信息地位的偏见会提出符合自身利益最大化的城中村改造行为方式和程序，村集体作为土地权益和村民利益的代表，首先，要配合地方政府城中村改造工作的顺利进行;其次，虽然试点地区选择采取自愿原则，但仅需2/3以上村民或代表（并非全体村民）的赞成，村集体害怕村民的个人理性可能会导致集体非理性局面出现;另外，出于集体利益最大化的考虑，村集体可能会选择违背村民意愿的行为机制。

1.1.2  地方政府和村民  城中村改造作为城市化发展的一把利器，一方面开启了城市建设的新面貌，另一方面在改造过程中不可避免会触及到村民的利益。在常规的城中村土地征收过程中，政府往往采取对村民补偿的行为策略将城中村集体土地转变为国有土地以维护征收程序的合法性，而近年来利用城中村建租赁住房的政策为政府的城中村改造和村民补偿提供了一条新思路。这种利用集体土地建租赁住房表面上将政府城中村改造的主导权出让给村民，村民根据自愿配合交出土地，村集体自主建设运营，但实际上相较于常规的城中村土地征收中获得高额拆迁款，这种建租赁住房行为村民资金投入大、回收期较长，需要承担一定的经济风险。若村民利益遭受了损失，加上协商机制缺乏，村民只能采取不配合甚至反抗的行为模式，同时政府不仅需要承担城中村改造规划受阻的行为后果，还需要付出一定的维稳成本来平息纠纷。此时政府很有可能不会选择利用城中村建租赁住房，更倾向于选择常规城中村土地征收来避免前者带来的额外成本。

1.2  村民和其他利益相关者

1.2.1  村民和村集体  村民和村集体实际上就是委托人和代理人的关系。双方都是效用最大化者，由于村集体的行为选择既受到村民意见的影响，也取决于利用城中村土地建租赁住房的行为和方案，再加上村集体相对于村民来说占有信息优势，并且可能会因为缺乏监督而采取与村民意愿相违背的行动。在这种情况下，村集体失去村民的信任后，村民在判断是否进行利用城中村土地建租赁住房试点时失去集体优势，最终村民可能会在权衡利弊以后选择妥协于村集体的行为。

1.2.2  村民和承租方  城中村租赁住房的承租方大多是城市中的低收入者、户籍为农村户口的流动人口或者是地域上的外来人口，承租方几乎有着共同的特点——未达到购房基本条件，租赁住房为其提供了廉价的居住场所。《方案》中提到建设租赁住房确保村集体自愿实施、自主运营，鼓励多方合作，但集体经济组织须占50%以上份额;另外，房产局和物价局负责规范租金及租期，与租赁市场接轨。租赁方不得以租代售，承租方不得转租。由于租赁住房未经批准禁止转让、抵押，表明建设租赁住房的投资大部分依靠村组织及村民自筹，并且资本回收期较长，存在风险。此时，村民与村集体利益一致，相互“捆绑”。承租方和村民、村集体在获得房屋租赁权方面达成了利益和目标的共识，但在租赁交易价格确定上产生了利益冲突和目标分化。承租方的行为出发点在于以較低的价格获得住房，村民和村集体行为的出发点在于以尽可能高的价格出让住房，但是双方由于害怕对方放弃交易最后都会做出趋于合作博弈稳态值的出价选择。

2  城中村建租赁住房行为的演化博弈分析

2.1  城中村改造行为的博弈模型构建

以上提到城中村改造过程中的利益关系都建立在地方政府和村民的利益关系之上，所以下面主要探讨这二者之间的动态演变趋势和稳定的演化均衡策略。

博弈方a：地方政府

博弈方b：村民

村民会采取接受和拒绝两种态度面对地方政府的常规征收和建租赁住房两种方式，若地方政府采取的改造方式仅代表2/3以上的村民，那么少数村民将会采取不配合甚至反抗的方式加以应对。所以此时两个博弈方会根据对方的行为机制做出相应的反应，因此是一个典型的动态博弈过程。其中博弈双方具有完全理性，能够做出自身利益最大化的选择，符合理性经济人的假设，但在实际的行为模式中，往往是介于完全理性和非理性之间，是具有“有限理性”的行为主体。

对于地方政府而言，其策略为“征地拆迁”或者“建租赁住房”，假设采取“征地拆迁”的比例为x=  x（t），则采取“建租赁住房”策略的比例为1-x=1-   x（t）;而村民在面对土地利益缺失的情况下，其策略为“拒绝”或“接受”，选择“拒绝”的比例为y=y（t），选择“接受”的比例则为1-y=1-y（t）。两个群体的博弈矩阵如表1所示。

在表1中的矩阵中，若地方政府保持“建租赁住房”的行为策略，村民表示接受这种城中村改造方式的情况下，地方政府的收益保持不变，用S表示，村民的收益也维持现状，用W表示。若村民认为“建租赁住房”行为缺乏程序的合法性或者资金投入过大，回收期长，会承担经济风险，面对上述情况，选择拒绝这样的改造方式时，地方政府为了达到城中村改造目的而选择做出部分利益上的妥协，对城中村建租赁住房给予一定的资助或优惠，这时村民必然可以争取到部分的额外收益，在付出拒绝成本C1的同时，增加了额外收益Ⅰ，而地方政府必然因此遭受相应损失，所以此时地方政府的收益为S-I，村民的收益为W+I-C1。若地方政府改变，在选择“征地拆迁”行为策略的情况下村民选择拒绝，那此时双方都要付出放弃策略拒绝的成本，分别为C₂和C₃，因此，此时地方政府的收益为S-C₂，村民的收益为W-C₃。若地方政府采取“征地拆迁”的保守策略，并预感到村民可能会在自己保持原有策略的情况下先发制人，即保证其征收程序和过程上的合法性，免于承担维稳等额外成本，先发制人的付出成本为C₄，而村民处于弱势地位为防止得益损失的进一步扩大不得不选择接受和妥协，此时地方政府的收益为S-C₄，村民的收益仍为W。

2.2  城中村行为的博弈模型分析

2.2.1  地方政府和村民的策略演变趋势

1）地方政府策略的演变趋势。地方政府选择征地拆迁、建租赁住房策略的收益分别为：

2）村民策略的演变趋势。村民选择拒绝和接受态度的收益分别为：

2.3  演化博弈的结论

地方政府和村民演化稳定均衡策略主要受到村民的满意度和地方政府所承受可行性及合法性风险的影响。地方政府能否采取程序恰当的城中村改造行为主要取决于城中村改造行为需要付出的成本，村民的理性和满意度主要取决于政府城中村改造程序的合法性及投资回报。具有有限理性的两个博弈方通过长期的动态博弈，会使得类似博弈在大部分情况下最终收敛为地方政府采用“建设租赁住房”策略，而村民为了防止经济利益受到损失，倾向于采取维护自身利益的拒绝策略。通过对初始状态的调整可以使博弈系统向均衡收敛演变，如通过建立城中村改造前的协商机制可以使地方政府和村民实现共赢的局面。

3  南京市城中村建租赁住房政策建议

3.1  完善建设租赁住房的程序立法

从南京市城中村改造近20年的变迁来看，南京市的城中村改造政策遵循着维护村民利益、关注村民生计，合理规划、稳步推进的原则。尤其是在2004年和2011年征地安置政策的两次突破性改革后，土地补偿的标准体现出综合化考量趋势，通过借鉴其他地区土地补偿标准制定的经验和实践，结合南京市本地区的实际情况，在补偿标准中加入了对农民的住房补偿及社会保障费用。合法征地程序作为土地征收的前提条件，2017年《土地管理法（修订案）》草案修改中重点提及更改集体建设用地入市的相关条例，删除《土地管理法》中第43、63条规定，增加了关于“建立城乡统一土地市场”内容。2018年1月南京市贯彻落实国务院、国土资源部关于集体土地建租赁住房等文件精神，结合实际制定了《南京市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》，致力于盘活低效用地，集约土地，破解城乡土地二元结构限制。从某种意义上来说，《方案》成为目前南京市实施集体建设用地建租赁住房的指导性文件。美国行政法学的通说认为，正当程序至少应包含三个方面的内容：一是合理的通知;二是行政相对人有提出证据和陈述的机会;三是应由中立的裁决者对行政机关与相对人之间的纠纷作出裁决[7]。但是现有的制度和法律中，各地方政府对于集体建设用地建租赁住房的程序立法还不够重视，尤其是在大部分试点方案中提到“集体建设用地不必通过政府征地和流转直接建租赁住房”这一条与现行的法律内容相违背，因此，在解决城中村建租赁住房所引起的历史遗留问题中，程序的立法完善应优先于城中村改造方案的制定。

3.2  构建全过程的协商和参与机制

在所有程序中，协商产生的是彼此之间的同意或者大家共同的合意[8]。由此可知，能够建立保障村民知情权和参与权的协商制度对村民满意度有着重要影响。利用城中村土地建租赁住房过程中，应避免在“重发展、轻人民”的发展理念主导下，忽视村民合法权益和需求，使村民被隔离于建设改造过程之外。如今协商、参与理念和实践在公共行政管理领域兴起，引发了行政法运作模式的改变，促使公共行政由“命令行政”向“协商性行政”的现代转型[9]。因此，通过达成对城中村土地建租赁住房行为的认同进而建立各利益相关者认知及行为相互适应的协商制度成为了一种切实之法。首先，信息公开是协商制度建立的前提和基础，信息公开不能停留于租赁住房建设方案的告知阶段，应贯穿于建设的整个过程，包括审批试点土地的调查现状和评估结果、建设用地使用权和房屋所有权登记情况以及竣工后运营和利益分配的实施方案等相关的信息公开。其次，应构建村民代表委员会与城中村集体经济组织双轨决策机制，为村民的利益表达提供平台保障，同时能够防止村集体采取违背村民意愿的行为[10]。协商制度的效能还取决于村民的参与能力，因此为村民提供专家问询有利于增强村民的权利意识，提高博弈协商和谈判能力，同时还能了解村民最真实的想法，有利于现有集体建设用地建租赁住房制度以民众的需求为核心进行改进和发展。

3.3  建立内外部互动的监督机制

加强对城中村土地建租赁住房行为的监管，坚守政策底线，严防借机违法用地。对城中村建租赁住房行为实施监督的困难有两点。一是政府和村集体的结构性分割。政府及国土部门除了要实现经济增长，还需进行土地用途管制，同时维护村民利益和社会稳定。村集体作为公共管理者，更加注重招商引资和增加财政收入，两个主体的结构性分割，导致村集体利用职权和“反监控法则”逃避上级的监督。二是外部监督动力不足。外部监督主要是指社会公众，但社会公众监督的渠道缺失和利益表达机制不健全直接导致了村民的监督权形同虚设。除此以外，信访制度、举报制度、申诉制度和政务公开制度的发展和完善也直接影响到社会公众的监督能力与质量。可以从以下3点来规制城中村土地建租赁住房行为。一是建立村集体违反城中村改造追责制度。村集体的权责是由村民所赋予的，因此在享受权利的同时承担着保障和增加村民利益的责任，当村集体没有切实落实好对村民的安置和补偿责任，甚至其行为损害了村民的合法权益时，需要强有力的追责制度对相关责任部门和问题部门进行责任界定和追究。二是改革政府官员的考核制度。如果仅仅以城中村改造成果来衡量地方政府及其官员的绩效，可能会产生违反法律及程序的行为。因此，在衡量和考核政府官员城中村改造行为的绩效评价时，不仅要关注改造成果，还必须考虑改造过程是否符合程序以及是否妥善处理好各方利益。三是建立动态的内外监督机制。由于城中村改造权力制度化或非制度化的分散在政府的各个部门和各个层次上，建立事前、事中和事后全过程的监督机制则显得十分必要，在此基础上，打造一个监督信息互通平台，可以使内外部监督相互补充，进而为对抗城中村改造的不法行为形成一致的合力。

4  结论

利用城中村土地建设租赁住房行为是中国城乡发展阶段中的必然产物。在正确的政策宣传引导下，发展有序规范的租赁房市场，南京市实施建设租赁住房试点工作对全国形成可复制、可推广的实践经验有着重要意义。通过构建城中村改造行为的博弈演化模型，发现演化博弈的均衡策略主要受到村民的满意度和地方政府所承受的合法性风险的影响，而这种合法性风险主要来自于城中村改造程序的合法性，为了维护城中村建租赁住房行为程序的正当性，提出以完善建设租赁住房的程序立法为起点，构建全过程的协商和参与机制，辅助以规制城中村改造行为的监督机制，从过程到结果保障租赁住房建设程序的理性合法。

参考文献：

[1] 郑沃林，郑荣宝，李  爽，等.中国村镇建设用地低效现象的经济学观察——基于广州市天河区和白云区城中村的实证分析[J].湖北农业科学，2017，56（1）：191-195.

[2] 刘祥琪，陈  钊，赵  阳.程序公正先于货币补偿：农民征地满意度的决定[J].管理世界，2012（2）：44-51，187-188.

[3] 李增刚.前提、标准和程序：中国土地征收补偿制度完善的方向[J].学术月刊，2015，47（1）：24-30.

[4] 伍振军.集体建设用地建租赁房的困境与对策——基于北京市的探索实践[J].中国土地，2017（10）：8-10.

[5] 习剑平，刘  根.以正当程序整合农村土地征收中的利益关系[J].学术交流，2014（12）：53-58.

[6] 杰瑞·L，馬  肖.行政国的正当程序[M].北京：高等教育出版社，2005.

[7] 王  涵，杨红倩.基于利益相关者视角的农村征地拆迁矛盾化解研究[J].湖北农业科学，2017，56（19）：3768-3772.

[8] 夏  臻，旭  日，焦传宇.关于农地征收中农民知情权法律保护的思考[J].湖北农业科学，2014，53（15）：3711-3715.

[9] 胡大伟.水库移民征地补偿协商机制构建研究——基于合意治理的思考[J].中国土地科学，2013，27（4）：15-21.

[10] 司  柳.城中村善治中街道办事处责任探讨[J].湖北农业科学，2017，56（4）：793-796.