城镇化进程中地方政府与失地农民之间的博弈分析

李威莉

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

中国的城镇化建设已经走过70 多年的进程，取得了不错的成果。城镇化的发展对全面建成小康社会、构建社会主义和谐社会有着不可忽视的作用。实践证明，中国的城镇化道路是不同于其他国家、具有中国特色的城镇化发展道路。但是，中国的城镇化在发展过程中也受到了诸多因素的影响，如土地资源、户籍体制、行政制度等，其中地方政府与失地农民之间的博弈关系是不容忽视的。本研究从管理视角出发，结合博弈论分析地方政府与失地农民之间存在的矛盾冲突，即二者存在追求自身利益最大化的倾向，在此基础上探索解决二者利益矛盾的实现路径。

1 现有研究

1.1 关于城镇化的研究

城市在中国古代社会就开始出现，刚开始城市并不是一个词语，而是由“城”与“市”组合的结果。中国最早出现的城市萌芽是距今4 000～5 000 年的龙山文化时期，生产力有进一步的发展，氏族社会走向解体，部落之间的战争也日趋激烈，这时出现了城市的萌芽——城堡。但是，城镇化的出现是伴随着西方国家的工业革命开始的，城镇化最早出现在1867 年西班牙工程师Serda 的《城市化基本原理》一书中［1］。城镇化的概念引入中国是在20 世纪70 年代末期，城镇化的发展经历了长期的、复杂的、动态的过程。

中国城镇化的发展从时间序列上来看，大体上经历了3 个阶段，并且取得不错的成绩［2］。1949—1978 年，中国的城镇化水平较低，发展速度缓慢。在这一阶段，中国并未找到一条适合本国国情的城镇化道路，导致这一阶段的城镇化水平仅上升了7个百分点［2］。20 世纪70 年代末至21 世纪初，经济发展方式转变为以经济建设为中心，加大城镇化建设，并且开发了一大批沿海城市，加速了中国城镇化水平。在这一阶段，城镇化水平提高了约20 个百分点［3］。21 世纪以来，城镇化水平仍然在逐步提升。“十三五”期间，由于中国户籍体制改革的顺利开展，1 亿农民的落户问题得到解决，顺利实现市民化的转变，2019 年，中国的城镇化水平已突破60%。

1.2 关于失地农民的研究

从中华人民共和国成立至今，中国失地农民问题经历了从无到有的发展阶段。1949—1978 年，国家实行集体化经营模式对土地进行管理，实行农民阶级土地所有制，土地的生产和利用方式受到农民的爱戴和拥护，此时并没有失地农民问题出现［4］。改革开放之后，随着城镇化建设的加快，出现了2 次大规模的政府用地行为，此时地方政府与失地农民之间虽有小问题，但并未出现大量的失地农民。21世纪之后，由于经济的飞速发展、工业扩张及城镇基础设施服务的需要，促使城镇化建设不断向城市周边扩散，国家依法征收农业用地，导致城市周边的农业用地开始减少，农业用地逐渐转变为非农建设用地［5］。在此之后，农民赖以维持生存的土地部分或全部转变为非农建设用地，导致农民稳定收入的减少，失地农民数量激增。此后，失地农民的问题开始广泛地受到学者及社会的关注和研究，关于失地农民问题的研究也逐步开始走向深化，其中研究地方政府与失地农民之间的利益冲突关系是解决失地农民问题至关重要的一步。

一系列失地农民问题的解决跟地方政府的政策制定和实施是分不开的。为维护社会的和谐稳定，最重要的就是处理好地方政府与失地农民之间的关系。地方政府与失地农民之间因为存在利益分歧，导致二者之间难以达到利益均衡［6，7］。因此，从博弈论的角度来分析二者之间存在的问题，探寻出二者之间存在的利益矛盾，从而为实现利益均衡找到解决方向。

2 博弈论分析地方政府与失地农民之间的关系

农民失去土地的程度和城市面积扩张的大小、经济发展的需求总量密切相关，需要进一步考察土地面积和城镇化之间的关系。城镇化进程需要大量的城市空间来承担城市发展所产生的社会经济活动，主要表现为人口增长、城市空间扩张以及土地利用方式转变。因此，在城镇化过程中，土地利用方式的转变是十分重要的。在土地利用方式转变过程中，涉及地方政府与失地农民的利益博弈分析。

2.1 地方政府与失地农民关于土地的博弈分析

近代关于博弈论的研究，起源于策梅洛、波莱尔和冯·诺依曼。1928 年，冯·诺依曼证明了博弈论的基本原理，从而宣告了博弈论的正式诞生。1944年，冯·诺依曼和摩根斯坦共著的划时代巨著《博弈论与经济行为》，将二人博弈推广到n 人博弈结构，并将博弈论系统地应用于经济领域，从而奠定了这一学科的基础和理论体系［8］。自此，博弈论开始运用于生物、政治学以及经济学等。1950—1951 年，约翰·福布斯·纳什利用不动点定理证明了均衡点的存在，为博弈论的一般化奠定了坚实的基础［9］。

博弈论通常分为合作博弈和非合作博弈，二者的区别在于参与人的行为相互作用时，参与人之间能否达成具有约束力的协议。在地方政府与失地农民之间，二者都存在追求自身利益最大化的倾向，双方之间不存在具有约束力的协议，即二者之间呈非合作博弈。表1 是博弈分类及对应的均衡概念，非合作博弈按参与人策略、支付函数等不同，分为静态博弈、动态博弈、完全信息博弈和不完全信息博弈。根据表1 的划分方法，由于地方政府与失地农民之间存在信息的非对称性以及行动顺序先后之分，因此，二者之间的关系为不完全信息动态博弈，二者要达到的均衡是精炼贝叶斯纳什均衡。

表1 博弈分类以及对应的均衡概念

2.2 关于地方政府与失地农民之间的模型构建

关于土地使用，出于经济利益的驱使，地方政府与失地农民之间为了自身利益的最大化做出努力，双方存在讨价还价的过程（图1）。失地农民在地方政府做出行动之后才采取行动，显然失地农民是否配合在于地方政府能否满足他们的利益诉求，如果不一致，则失地农民不会迎合地方政府的政策。假设地方政府通过政策，扩大城市建设用地，缩小农业用地，失地农民可以选择接受或者拒绝。在接受情况下，二者之间的博弈结束。

图1 地方政府与失地农民之间的讨价还价过程

地方政府与失地农民之间的讨价还价过程，关键在于城市建设用地是否会侵占农业用地。为达到精炼贝叶斯纳什均衡，假设地方政府（LOC）的策略集合为LG=｛扩大城市建设用地、缩小城市建设用地｝，失地农民（PEA）的策略集合为LP=｛扩大城市建设用地、扩大城市建设用地｝，｛扩大城市建设用地、缩小城市建设用地｝，｛缩小城市建设用地、缩小城市建设用地｝，｛缩小城市建设用地、扩大城市建设用地｝（缩小城市建设用地包含维持现有城市建设用地不变的情况）。

图2 是地方政府与失地农民之间土地利用方式的博弈树分析，表2 是地方政府与失地农民之间土地利用方式的博弈矩阵。由图2 和表2 可知，在土地利用方式的策略选择上，地方政府与失地农民有先后之分，地方政府先做出策略选择行为，失地农民以此为基础再做出策略选择行为，因此，针对不同的策略选择行为进行分析，得出的8 个结果显示，有的达到均衡状态，有的达到最优化的精炼贝叶斯纳什均衡。

结果1：失地农民会按照扩大城市建设用地的要求，完全服从于地方政府的安排，土地利用方式完全听从地方政府的政策导向，从理论上而言达到了均衡，但从实际上而言，这不是实现失地农民利益的最优选择，并不属于真正意义上的精炼贝叶斯纳什均衡。

结果2：地方政府选择扩大或缩小城市建设用地之后，失地农民和地方政府的选择是一致的，可能会出现精炼贝叶斯纳什均衡。

结果3 和结果4：地方政府与失地农民之间的倾向是完全不一致的，甚至会出现激烈的对抗行为，不会出现均衡状态。

结果5：地方政府选择缩小城市建设用地，失地农民选择扩大城市建设用地，农民的选择显然会导致自己失去土地，与现实相背。

结果6：地方政府与失地农民的选择是一致的，也会出现精炼贝叶斯纳什均衡。

结果7：地方政府与失地农民选择消极的方式对待土地，造成损失状态的发生。

结果8：地方政府与失地农民的选择趋于一致，可以达到精炼贝叶斯纳什均衡。

从上述结果来看，当地方政府与失地农民之间的目标不一致时，地方政府要付出一定的改革成本，失地农民也要付出一定的外部成本。在二者之间有矛盾的情况下，必然无法实现双方利益的最大化，经过地方政府与失地农民之间的多次协商，使得双方之间利益都达到均衡，才能实现社会福利最大化。因此，地方政府与失地农民之间目标的不一致性以及缺乏必要的制度保障是导致无法实现利益均衡的重要原因。

图2 地方政府与失地农民之间土地利用方式的博弈树分析

表2 地方政府与失地农民之间土地利用方式的博弈矩阵

3 实现利益均衡的路径分析

由上述分析可以看出，地方政府与失地农民之间关于土地利用方式存在利益博弈。在各种博弈方式中，存在很多社会福利损失的现象，为缓解二者之间的矛盾，增进社会利益，可以从目标和制度保障2个方面来解决，从而实现社会福利的最大化。

3.1 目标的一致性

为实现目标的一致性，应当使地方政府与失地农民之间的利益达到均衡状态。在土地利用方式的转变过程中，无论是地方政府对土地的规划、设计或用途管制，政策的背后都隐藏着隐形的目标［10］。失地农民利用土地进行生产是为了维持基本的生活需要，地方政府扩大城市建设用地是为了实现当地GDP 的快速增长。在这种情况下，地方政府与失地农民之间存在利益关系不均衡的博弈。当代政府治理的方式已由传统的政府单一型模式转变为政府、公民、社会组织等共同参与的治理模式，在该种治理模式的影响下，地方政府坚持以人为本和服务社会的基本价值取向，以实现公共利益的最大化。失地农民在遵守法律规范的情况下，正确行使自己的权利，履行自己应尽的义务，从而保障自身利益得到有效维护和保障。通过双方之间的合作在实现社会公共利益最大化的同时，使失地农民的未来得到长期可持续的发展。

3.2 制度保障的建立

当地方政府与失地农民的目标都是为获得长期可持续的发展时，发展就成为解决失地农民问题的关键。失地农民的发展不同于一般的农民工就业问题，也不是一般意义上的直接给予农民补助，而是应该有相应的制度创新和制度保障作为依托，对失地农民的未来给予相应的权益和保障。首先，制定适合当前中国特色社会主义市场体制的补偿机制。目前的补偿机制存在安置标准偏低、随意性大、征收补偿款不合理、支付不到位等问题，使得农民在失去土地之后，生活水平并没有提高，反而失去了生活的依托。适度提高补偿标准和推动失地农民参与到补偿机制的确定中，有利于增加地方政府与失地农民之间的均衡状态。其次，建立地方政府与失地农民之间的长效保障机制。保障机制应当包括维护失地农民的生活保障和未来发展2 个方面。一方面，应当建立统筹城乡发展保障体系，目前理论界的统一观点是把失地农民纳入到城市的3 条保障线救助范围内。另一方面，应当建立失地农民的就业保障体系，解决失地农民的就业问题。按照“政府补贴一部分，集体承担一部分，个人负担一部分”的原则，对失地农民进行就业培训，切实推进失地农民的社会保障体系建设，促进城乡均衡发展。

4 小结及展望

在城镇化进程中，地方政府与失地农民之间的利益博弈存在不均衡性，但是这种不均衡性是可以解决的。李克强总理曾提出，推进新型城镇化和农业现代化，促进城乡区域协调发展，缩小城乡区域差距，既是调整经济结构的重点，也是释放发展潜力的关键。因此，在未来的发展过程中，改革城乡之间的分割状态，建立统一的市场体系、劳动体系、保障体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用也成为关键。总之，在解决地方政府与失地农民之间不均衡问题的过程中，可以进一步推动中国的城镇化进程，这种城镇化是需要政府、社会以及人民各方面的力量共同推动的。