整体性治理视角下农村敬老院转型发展研究——以江苏省启东市为例

戴玲艳

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

农村敬老院作为农村老年群体集中供养的重要载体，其治理质量在中国养老事业发展过程中发挥着重要作用。新时代背景下，农村养老工作的主要矛盾也转变为老年群体日益增长的养老服务需求同当前农村养老服务供给不平衡、不充分之间的矛盾。党和国家高度重视农村养老问题，对农村敬老院的改革发展提出新要求，出台多项政策文件，以推动农村养老事业的协调发展［1］。2019 年5 月，民政部等多部委共同颁布《关于做好2019 年养老院服务质量建设专项行动工作的通知》，指出要制定农村敬老院改造提升工程实施方案，加大设施设备的资金投入力度，提升农村敬老院的兜底保障能力；同年8 月制定《关于实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程的意见》；9 月发布《关于进一步加强特困人员供养服务设施（敬老院）管理有关工作的通知》，明确规定敬老院改造提升标准、资金保障渠道以及考核评估等具体内容，为农村敬老院的转型发展提供了政策指引。但目前有些农村敬老院管理主体权责不明、运营管理滞后、资金渠道来源狭窄、护理人员短缺、服务质量不高，呈碎片化发展趋势。本研究从整体性治理视角出发，以江苏省启东市为例，分析中国农村敬老院转型发展过程中面临的碎片化问题，并探索转型发展的对策建议。

1 整体性治理与农村敬老院的契合性

1.1 整体性治理阐述

整体性治理是在新公共管理衰微、信息技术发展的基础上建立的全新的治理理论。安德鲁·邓西尔于1990 年首次提出这一概念，随后佩里·希克斯对其进行系统论证，并上升为理论体系。整体性治理强调整体性运作，主张管理从分散到集中、部分到整体、碎片到整合［2］，以功能整合为支撑、问题解决为导向、公众需求为核心［3］，有效地协调和整合治理主体、治理层级、治理功能以及公私部门之间的关系，利用信息技术解决政府变革过程中的碎片化问题，实现治理目标与治理手段的一致性，为公众提供无缝隙、整体性的服务［4］。整体性治理注重政府、市场和社会三者之间对社会公共事务的相互认同、信任与合作，以实现公共利益最大化为目标。

1.2 整体性治理与农村敬老院的契合性分析

协调、整合与信任是整体性治理的核心要点，其关键理论内核在于克服部门主义、各自为政现象，解决治理过程中的碎片化问题，注重职能权责的整合，强调多元主体的参与，满足公众多样化的需求［5］。农村敬老院是缓解农村养老压力的重要途径，需要不断顺应养老发展新形势，改革创新，满足多样化的养老服务需求。

从治理结构层面来看，结构整合是整体性治理的重要方面，要求政府实现纵向层级和横向部门之间的高度整合，使之相互联系、相互协作，构建结构合理、制度优化、服务高效的组织结构。当前农村敬老院管理体制机制不畅、管理方式松散，乡镇政府作为直接管理部门未能完全履行主体职能，而民政部门对具体工作难以监管，必须坚持整体性治理的结构要求，完善农村敬老院管理体制，明确管理主体权责，有效解决碎片化问题。

从治理理念层面来看，整体性治理的中心理念是以公众需求为导向，提供更好的公共物品和服务，解决民生问题。而农村敬老院是保障农村老年群体基本生活的基层养老服务机构，能够满足广大农村老年群体多样化、多层次的养老服务需求［6］。二者的治理理念一致，农村敬老院的建设必须坚持整体性治理理念，切实解决农村养老问题，提高老年群体的生活质量，应对农村人口老龄化挑战。

从治理主体层面来看，整体性治理除了强调治理层级与治理功能的整合外，还主张公私部门的整合与协调，在发挥政府主导作用的同时，建立多元合作伙伴关系。农村敬老院的转型发展应按照整体性治理主体多元化的要求，鼓励社会力量参与养老服务供给和管理运营，以提升服务质量和效率，推动农村敬老院向区域性养老服务中心转型。

因此，从整体性治理视角出发，分析农村敬老院的建设现状并探索其转型发展路径具有重要的理论和现实意义。

2 整体性治理视角下农村敬老院转型发展实践分析

本研究选取江苏省启东市农村敬老院为实证案例。启东市是江苏省最早步入人口老龄化社会的地区，按照第六次全国人口普查统计数据显示，启东市60 岁以上的老年人口24.56 万人，占总人口的21.9%。根据联合国确定的标准，65 岁以上的老年人口达到14% 或60 岁以上的老年人口达到20%称为深度老龄化社会。按照这一标准，启东市于2010 年就已进入深度老龄化社会。截至2018 年年底，启东市60 岁以上的老年人口34.50 万人，占总人口的31.07%，人口期望寿命高达82.74 岁，人口老龄化形势日益严峻。随着城镇化的高速推进，大量农村青壮年流入城市，农村人口老龄化问题更加突出。积极应对农村人口老龄化、解决农村老年群体的养老困境、重视农村敬老院的治理和发展成为当前关注的焦点。

2.1 创新管理体制，落实管理主体权责

启东市原有的农村敬老院为“一乡一院”，乡镇政府无暇管理，民政部门难于管理，管理主体责任难落实。为解决这些问题，2007 年启东市政府创新敬老院管理体制，实行市级统筹，对全市24 所农村敬老院进行撤销整合，集中配置有效养老服务资源，统一规划建设8 所中心敬老院，推进农村敬老院向区域性养老服务中心转型。同时，启东市民政局专门成立敬老院综合管理中心，将各中心敬老院的人事、财务等管理权限，从乡镇政府集中到市民政局，由市民政局统一负责中心敬老院的日常制度管理、人员管理、财务管理、院务管理、医疗护理服务等。以财务管理为例，敬老院综合管理中心在市财政局开设专户，设专职会计，对8 所中心敬老院实行分户独立记账、集中统筹核算。中心敬老院接收老年群体所获得的经营性收入直接转入敬老院综合管理中心的财政账户。中心敬老院有5 万元/月的备用金，若需额外经费，必须向敬老院综合管理中心申请，再通过公共账户转账。而各中心敬老院所需的年度经费预算，包括供养经费、设施设备购置和维护经费以及管理经费，必须先整理提交给敬老院综合管理中心，由敬老院综合管理中心统一编报、市财政局统筹落实、市民政局统一管控。

2.2 建立标准化制度管理体系，提高养老服务水平

启东市2012 年出台《启东市中心敬老院管理办法》，2013 年制定《启东市中心敬老院目标责任制度日常考核细则》，2018 年初制定《启东市养老服务标准汇编手册》，2019 年5 月重新修订发布《启东市中心敬老院管理实施细则》，形成统一规章、统一管理、统一服务标准，有效地保障了农村敬老院的服务质量。

在日常制度管理方面，由敬老院综合管理中心统一核定标准，各中心敬老院按照管理标准和规范，再制定完善院内的各项规章制度、岗位责任制和考核办法。日常制度管理的标准化、流程化、规范化，便于强化对中心敬老院的统一管理，提升中心敬老院的整体服务质量。

在人员管理方面，从人员结构、人员招聘、人员待遇、人员培训到人员考核都有统一规范的标准。8所中心敬老院的工作人员统一招聘，并实行试用期制度，试用期满后由敬老院综合管理中心组织考核，通过考核录用的工作人员统一进行专门的入职培训。针对护理人员，市民政局每年会统一组织开展相应的初级、中级、高级培训，中心敬老院也会定期开展护理及安全知识培训，不断提高护理人员的专业护理能力和标准化服务水平。此外，设立统一的人员考核指标，市民政局负责各中心敬老院院长的年度考核和日常管理情况检查，各中心敬老院院长负责院内工作人员每月的绩效考核，从而确保整体服务质量和水平。

在收费方面，8 所中心敬老院实行统一的收费标准，即自理老人1 320 元/月，半失能老人根据服务内容1 500～1 700 元/月，失能、失智老人2 000～2 500 元/月。

2.3 构建信息管理系统，加强集中管理

2016 年，为加强对8 所中心敬老院仓库的实时监督管理，市民政局公开招标采购仓储管理软件，建设仓库管理系统，并制定具体的采购、验收和出入库制度，推行统一菜谱、统一配送、统一核算机制。各中心敬老院将每周食谱上墙公示，同时制定膳食服务监督制度。2019 年，为完善整个信息管理系统、加强对各中心敬老院的高效集中监管和治理，市民政局在原仓库管理系统的基础上，新增人员信息管理模块，其中包括护理人员的基本情况如性别、年龄、学历以及老年群体的基本情况如年龄、自理能力、服务内容、服务收费标准、供养金水平等。

3 农村敬老院转型发展面临的碎片化问题

3.1 管理主体权责碎片化

现阶段，中国农村敬老院转型发展面临的关键问题之一是管理主体权责碎片化，出现管理条块分割与运营线条分割等问题。

3.1.1 管理条块分割 绝大部分农村敬老院的财政、人事权限由乡镇政府管理，乡镇政府负责农村敬老院的人事任命、员工工资发放、基础设施建设维护等工作，而民政部门主要负责拨付资金以及供养经费。由于人事权与财政权的缺失，民政部门对农村敬老院的经费使用、养老服务质量、护理人员专业化程度等情况难以监管。乡镇政府因忙于地方经济发展、社会治理等各项事务，对农村敬老院缺乏专业高效的管理，农村敬老院发展面临困境［7］。

3.1.2 运营条线分割 农村敬老院在运营过程中同时涉及消防、市场监督管理、卫生健康、民政等多个部门的管理，且各部门之间监管程序繁杂、条线分割执法、多头领导治理，导致管理资源浪费，治理成本提高，并且在部门职能交叉的地方容易引发冲突。此外，由于各部门之间尚未形成统一的管理制度和标准，在对农村敬老院的执法过程中，内部管理不协调，配合不默契，发展目标不一致，使农村敬老院的转型发展受到多重因素制约。

3.2 养老服务供给碎片化

整体性治理以解决人民群众的生活问题为核心，旨在提供满足社会公众需求的无缝隙而非碎片化的公共服务，但当前农村敬老院提供的养老服务内容单一，专业化水平低。

3.2.1 养老服务内容单一 农村敬老院最初是为保障鳏寡孤独者的基本生活而建立的，绝大部分农村敬老院就只注重养的功能，缺乏必要的精神慰藉服务［8］。同时，由于医疗卫生资源的缺乏，农村敬老院也无法提供医疗护理、紧急救援等专业医疗服务，但对高龄老人尤其是失能、失智老人而言，更需要专业的医疗照护［9］。

3.2.2 专业化水平低 农村敬老院的护理人员多为农村剩余劳动力，只能为老人提供基础性的生活照料。即使大部分护理人员都参加过职业培训，并获得相应证书，但培训内容仅限于生活照料、护理安全等技能操作层面，对老人精神慰藉、心理疏导、保健康复和医疗照料等专业护理技能仍然缺乏系统培训。

3.3 资金来源渠道碎片化

稳定的资金供给对农村敬老院持续有效的运行至关重要。虽然2009 年中国已规定把敬老院列入民生工程，大力支持农村敬老院的发展，但绝大部分农村敬老院资金来源渠道碎片化，运行管理经费欠缺，自身“造血”功能不足。

3.3.1 运行管理经费欠缺 农村敬老院作为非营利、福利性的社会机构，日常运行管理经费主要靠地方政府、民政局和街道的拨款。但政府财力有限，社会力量参与不足，农村敬老院后续运行管理经费欠缺，难以为老年群体提供多样化、高质量的养老服务。

3.3.2 自身“造血”功能不足 农村敬老院的生产经营用地是由政府直接划拨的，用地面积有限。农村敬老院院办经济的“造血”功能不足，发展难以达到一定规模。因此，以副补院、以院补院的“造血”功能不能发挥应有作用，无法有效弥补农村敬老院供养经费不足的缺陷。

4 整体性治理视角下农村敬老院转型发展路径

4.1 构建协调机制，明确管理主体权责

建立科学有效的协调机制是整体性治理的重要环节。协调强调行为与目标的一致性，指机构或部门之间加强合作与交流，减少无序竞争。为克服乡镇政府和民政部门在管理上权责不清、互相推诿的现象，应打破“一乡一院”的旧格局，改革农村敬老院管理体制，实行管理层级扁平化，由民政部门直管、统一部署。一方面，按照“科学规划、合理布局、因地制宜”的原则，将全市所有敬老院整合撤并成立中心敬老院，同时加强民政与人社、医保、卫生、安监、文化等多部门之间的协作，着力体制机制改革，使农村敬老院集养、医、学、乐等综合服务于一体。另一方面，明确农村敬老院的法人地位，将农村敬老院的人事权、财政权从乡镇政府统归市民政局，同时市民政局下设敬老院综合管理中心，统一负责管理护理人员的招聘、供养对象的吃穿住行医、设施建设改造和管理经费预算，推动农村敬老院逐步转型成为区域性养老服务中心。此外，建立健全农村敬老院各项管理制度和规范标准，推进专业化、标准化、规范化建设，全面提升农村敬老院的管理服务水平，在补齐农村养老服务短板中发挥重要支撑作用。

4.2 健全整合机制，提高养老服务质量

整合是整体性治理中的核心概念。新时代，农村敬老院要实现从提供基础服务的养老机构向社会化、专业化、规模化的区域性养老服务中心转型，必须有效整合、配置养老服务资源，提升养老服务质量。一方面，农村敬老院的发展大都有小而全的特点，为避免出现低水平重复建设、床位空置率高以及同质化现象，各地政府应加大资源整合力度，对农村敬老院的建设、规划进行相应调整。如老人数量少的几个临近乡镇，可以按照建设规模、实际入住率、区位优势，合建一所敬老院，集中供养老人，共享农村医疗卫生、服务等资源。另一方面，强化人才队伍建设，提高专业护理水平。各地政府要制定统一的养老服务人才引进政策，提高护理人员的整体工资待遇标准，完善人才保障机制，吸引老年医学、护理学、老年社工、营养学等方面的人才加入，推动农村敬老院高质量发展。此外，农村敬老院可以和相关专业护理院校建立长期合作关系，充分利用专业教育资源，定期安排院内护理人员参与培训，进一步提高护理人员的专业技能。

4.3 建立信任机制，鼓励多元主体参与

信任是实现合作治理的前提，治理主体之间信任机制的建立是相互协作、实现农村敬老院转型发展的价值保障。整体性治理强调实现公私部门之间的合作，因此，推动农村养老事业的发展必须建立政府、社会、农村敬老院彼此之间的信任、理解与认同。

农村敬老院的发展需要大量的资金支持，但完全依赖财政支持是不现实的，应充分发挥社会主体的作用，拓宽投融资渠道，逐步形成投资主体多元化的格局。一方面，在扩大农村敬老院集中供养规模和改善住房、洗浴、健身、医疗等基础设施方面，各地政府要加大对农村敬老院基础设施建设的资金扶持力度。另一方面，鼓励社会资本参与运营管理，提高农村敬老院的管理服务水平。政府通过购买服务、公建民营等方式培育社会力量，鼓励社会资本运用自身优势探索农村敬老院的新发展模式［10］。加强“爱老、孝老、敬老”文化的宣传力度，树立慈善典型，激发人们的社会责任感。各地政府要落实各项税收优惠减免政策，引导企业为农村敬老院运转募集资金，提供物质支持。此外，农村敬老院也可以因地制宜，积极发展院办经济，多渠道增加创收来源。民政部门要为农村敬老院提供技术和资金支持，创造有利发展条件，同时农村敬老院也要鼓励有能力的健康老人参与院办经济，按劳发放工资，提高老人再生产的积极性。