跨省域补充耕地国家统筹制度的挑战与应对

时间：2024-05-23

宦吉娥刘东豪

摘要：为了维护粮食安全，国家提出“坚守18亿亩耕地红线”。然而中国的耕地资源结构性短缺问题仍十分严峻。一方面，经济发达的省份需大量建设用地，耕地后备资源不足，区域内耕地占补平衡难以实现;另一方面，中西部省份后备耕地资源相对充足，却又不能发挥最大经济效益。跨省域耕地占补平衡政策的出台是应对这一结构性短缺的重要举措。通过分析政策背景、功能期待与实施现状，了解到制度的运行可能面临挑战，如缺乏明晰的法律依据，中央政府监管信息成本高昂，区域间发展不均衡的强化与固化以及“资源诅咒”的危机等。可以考虑通过补足法律法规并利用合同工具治理;激发地方政府自主性，利用信息平台;强化农用地管制，有序开发国土空间;健全生态补偿机制等措施加以应对。

关键词：跨省域补充耕地;耕地占补平衡;耕地资源;国家统筹制度

中图分类号：F301 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）10-0154-005

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.10.036 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： In order to maintain food security， the state proposes to "stick to the red line of 1.8 billion mu of cultivated land." However， the structural shortage of cultivated land resources in China is still very serious. On the one hand， economically developed provinces need a large amount of construction land， and there are insufficient reserves of cultivated land， and it is difficult to achieve a requistion-compensationg balance of cultivated land in the region; on the other hand， provinces in the central and western regions have relatively sufficient reserve arable land resources， but they cannot exert the maximum economic benefits. The introduction of a cross-province farmland requistion and compensation policy is an important measure to deal with this structural shortage. By analyzing the policy background， functional expectations and implementation status， it is understood that the operation of the system may face challenges， such as the lack of clear legal basis， the high cost of central government supervision information， the intensification and solidification of uneven development among regions and the crisis of “resource curse”. It can be considered by supplementing laws and regulations and using contract tools for governance; stimulating local government autonomy， using information platforms; strengthening agricultural land control， orderly development of land space; and establishing comprehensive ecological compensation mechanisms to deal with it.

Key words： cross-province supplementary cultivated land; balance of requist and compensated cultivated land; cultivated land resources; national overall planning system

《中共中央國务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）要求严格落实占补平衡制度，严守耕地红线，并提出了“探索补充耕地国家统筹”的要求，拉开了国家统筹耕地占补平衡的序幕。2017年12月，全国首例跨省域土地流转协议由四川省乐山市马边县与浙江省绍兴市越城区签约流转节余指标267 hm2（7 000亩），协议总金额50.4亿元[1]。这作为具体操作办法出台前的一个探索，为全国范围内耕地跨省域占补平衡工作作出了良好的示范。2018年3月国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》后，跨省域补充耕地的研究引起关注。梳理该制度的背景以及功能期待，探索该制度可能面临的挑战，以期更好地推进生态文明建设，落实党的十九大报告提出的确保国家粮食安全、保持耕地总量动态平衡的目标。

1 跨省域补充耕地国家统筹的政策解析、功能期待与实施现状

1.1 政策解析

1.1.1 跨省域补充耕地国家统筹的背景中国耕地后备资源区域分布不均[2]，主要集中在中部、东北及西部等地区，经济发达地区的耕地后备资源严重紧缺，很难在辖区范围内完成耕地占补平衡任务。因此，跨省域补充耕地国家统筹这一制度应运而生。

1.1.2 跨省域补充耕地国家统筹的内容随着中国经济社会的不断发展，土地管理制度改革稳步推进，耕地占补平衡政策也在逐步完善。可以按发展的时间阶段来划分耕地占补平衡政策的演变过程。

第一阶段（1998—2015年）。较早对耕地占补平衡进行规定的是1998年8月的《中华人民共和国土地管理法》。之后，围绕《中华人民共和国土地管理法》的要求陆续出台了一系列的政策文件，具体情况见表1。

由此可见，此阶段政策从出台到不断修订完善。从开始时的“占多少，垦多少”到“占优补优”转变;从耕地数量平衡到耕地数量、质量平衡转变;从实施台账管理，到利用一张图和监管平台，实行全程监管转变。

第二阶段（2016年至今）。第一阶段占补平衡政策的实施，使耕地资源得到了一定的保护，但是各地的耕地后备资源仍短缺，同时土地开发带来的一系列生态环境问题也越来越突出，耕地占补平衡政策的实施面临着严峻挑战。这一阶段的政策性文件主要通过各类创新手段来解决实施过程中遇到的挑战。将主要政策性文件梳理如表2。

相比较第一阶段而言，第二阶段的政策更重视全局，根据各地具体情况进行创新性调整，从而实现全方位的平衡[3]。同时，允许以补充耕地和提质改造现有耕地相结合（补改结合）的方式落实耕地的占补平衡。在2017年以前，中国只允许在省域范围内进行耕地的占补平衡。2017年中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定“不得跨省区市进行占补平衡”，国家开始考虑由国家来统筹。2018年3月国务院办公厅发布《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》确立了该项制度，从而赋予该制度效力。具体而言，跨省域补充耕地国家统筹的运作方式如图1所示。

图1中，甲省是占用耕地的，存在较大的建设用地需求。乙省是补充耕地的，存有大量耕地。每年的一季度，甲省需向国务院提供申请国家统筹的理由、规模、资金缴纳承诺等（箭头a）;乙省需向国务院提供承担补充耕地的理由、承担规模、补充耕地项目情况、资金安排使用等（箭头c）。甲省与乙省此时并无关联，二者由国家统筹（箭头e，规定尚不明确，存在制度空间）。国务院收到甲省申请后会将审查意见函复甲省将明确补充耕地国家统筹规模。甲省按规定用地，资金上缴中央（箭头b）。之后，中央政府会对乙省申请承担补充耕地任务的新增耕地进行实地核实，确认后资金由中央支付给乙省（箭头d）[4]。

1.2 跨省域补充耕地国家统筹的多重功能期待

1.2.1 对占用耕地的一方占用耕地的地区，一般经济增长较快但耕地后备资源匮乏。这些地区通过付费给其他地区的方式，让其他地区补足自己占用耕地的指标，开垦耕地，就可以使经济增长摆脱耕地资源紧张的问题。

1.2.2 对补充耕地的一方补充耕地的一方，一般经济增长较缓但存有大量耕地资源，可以发挥自己的资源特色。对于获得的补充耕地的资金款，在完成补充耕地的要求后，剩下的就可用于乡村振兴、脱贫攻坚，这也有助于改善农村生产生活条件。

1.2.3 对国家整体的功能期待第一，缓和用地矛盾，更大范围实现耕地总量动态平衡，保护国家粮食安全。跨省域补充耕地之所以要上升到国家层面，是为了进行更加有效地统筹管理。一方面，保住了18亿亩耕地红线，另一方面，也兼顾了经济发展。避免了补充耕地“东拼西凑”或重点建设项目落地难的窘境。第二，有利于国土空间主体功能区划落实，更好地划定生态保护红线。在跨省域补充耕地中，土地利用分区是通过协调各类土地利用结构，实现土地的集约化，从而落实国土空间主体功能区划。土地资源利用红线也是优化国土空间开发格局、促进土地资源有序利用与保护用地的要求。

1.3 跨省域补充耕地国家统筹实施现状

对于跨省域补充耕地国家统筹，实际实施的案例尚不多見，各省（市、自治区）仍在积极制定相关政策性文件。比如，2018年4月四川省发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》，文件在补充耕地国家统筹方面无明确规定。2018年8月浙江省发布《浙江省国土资源厅关于改进和落实耕地占补平衡的通知》，对于国家统筹的方面，提出要“合理使用国家统筹补充耕地指标”。2018年8月安徽省发布《中共安徽省委安徽省人民政府关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》，该文件指出要“积极争取国家统筹”。2018年10月，湖北省发布《省人民政府办公厅关于深化国土资源改革服务高质量发展的若干意见》，对于补充耕地国家统筹并无明确规定。2018年10月，新疆维吾尔族自治区发布《自治区跨省域补充耕地国家统筹管理实施办法》，规定由国土资源厅负责跨省域补充耕地国家统筹管理。其次，国土资源厅参照已经批准的补充耕地国家统筹规模，从已验收并在全国农村土地整治监测监管系统中入库的新增耕地中核销，并从相应地（州、市）补充耕地指标储备库中核减，以规范有序承担和落实跨省域补充耕地国家统筹任务。

2 跨省域补充耕地国家统筹可能面临的挑战

2.1 缺乏明晰的法律依据

“耕地占补平衡”只在《中华人民共和国土地管理法》中能找到法律依据，其余的各项规定均零散分布于各政策性文件之中，“跨省域补充耕地国家统筹”则更找不到明确法律依据。条文篇幅的限定必然造成占补平衡的规定过于原则性，缺乏可操作性。一方面的问题是在政策推行前各省份是否热衷于响应国家的政策号召。从实施情况可见，有关省份在2018年3月中央发文后出台了相关的文件，但鲜见公开报道国家统筹跨省域补充耕地的实例。各省份文件仍然以强调之前的“耕地占补平衡”实施规划为主，对于“跨省域补充耕地国家统筹”大部分省份未充分阐明具体配合的工作，这就凸显缺乏明确法律依据的弊端。另一方面，没有完善的法律法规体系做支撑，政策的推行过程中会缺乏约束力，在部分地区，受经济利益的驱使很难做到“占优补优”，“占优补劣”的情况时有发生。以河南省为例，该省已利用的土地占62%[5]。在其剩下的耕地资源中，可利用土地大部分位于山区与黄河沿岸，多是生态环境脆弱区域。并且，当前对补充耕地的验收主要考察土壤质地、田间道路及周边污染情况等指标，对新增耕地的后期使用问题等考虑不足。因此，河南省要做到“占优补优”，难度比较大，但是如何进行规范，则缺乏具体法律法规的约束。

2.2 中央政府监管信息成本高昂

根据《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》的规定，跨省域补充耕地，需要经国务院批准，方可在耕地后备资源充足省份落实补充耕地任务。也就是说，跨省域耕地指标的调配，需要依赖中央政府全局调控的作用，由国家分配指标，但是在采集直至分配指标的各环节中，均会带来信息成本。特别是当发生指标转出地与转入地信息不对称时，会造成区域之间指标供需结构性不平衡，信息成本高昂。另外，地方省份也可能依靠自己在信息方面的先天性优势规避中央的监管。

2.3 区域间发展不均衡的强化与固化

建设用地与耕地占补平衡的博弈，使得需求耕地的省份建设用地指标增加，补充耕地的省份建设用地指标相对减少。与此同时，需求耕地的省份获得了更多的招商引资机会，经济发展更快，这就更加拉大了需求耕地的省份与补充耕地省份的经济差距，进而拉大了双方在教育、基础设施建设、医疗等各方面的差距，从而不利于区域间均衡发展，进而使这一不均衡固化。

2.4 补充耕地的省份存在“资源诅咒”的危机

国内部分研究人员认为中国有“资源诅咒”的现象[6，7]。首先，跨省域补充耕地国家统筹的实行，难免出现某些省份过度开发耕地，而在短期内大规模改变土地利用方式势必会打破原有的生态平衡系统。其次，这些省份经济情况会得到改善，但是经济情况的改善具有即时性和短期性，因为耕地后备资源有限。在未来没有耕地可供开发时，地方财政这类收入就会停止增长，接下来就再无后备资源可开发，陷入“资源诅咒”。同时，资源开发的高利润会吸引大量的人力、财力聚集于此，导致其他产业从业人员数量的下降，从而影响到本地区其他产业的发展。

3 应对跨省域补充耕地国家统筹挑战的建议

3.1 补足法律法规并利用合同工具治理

针对跨省域补充耕地国家统筹政策缺乏法律法规依据的问题，应当推动该领域的立法工作。2019年修订的《土地管理法》明确了集体建设用地使用权入市制度，在一定程度上也有利于缓和跨省域补充耕地统筹的需求[8]。如果对耕地占补平衡制度作出明确规范，强调总量平衡，在此基础上，再颁布行政规章或者法律，则能够为该制度提供法规支持。

另外，针对部分地区“占优补劣”的做法，可以通过事前先签订合同的方式来进行约束与管制。具体说来，可以让补充耕地的省份在事前与自然资源部签订合同，在合同中约定好补充耕地的具体标准，明确自己的义务。一方面，补充耕地的省份有享用补偿资金的权利，另一方面，该省份也必须履行自己在合同中所承诺的义务，以此来保障补充耕地的数量和质量。

3.2 激发地方政府自主性，利用信息技术与报告义务降低成本

一直以来，政策上都要求“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”，因此地方政府应当承担起主要作用。虽然占用耕地省份有自己的任务标准，但是在完成规定的任务后，如果多一点主动性，多完成一些指标调剂外的任务，则更有利于改善耕地省份的经济状况。更重要的是，也减轻了中央政府的工作压力，使得中央政府背负较高信息成本的问题得到缓解。

省级自然资源厅的网站作为自然资源政务公开的主要渠道，要实现政务信息网上公开。积极推进不动产统一登记制度，完善已建立的统一登记信息平台，通过全国土地登记信息动态监管查询系统，使信息在较大范围内实现共享。通过卫星遥感技术，强化监测，掌握土地利用现状。以信息平台和科技手段减成本，以地方的信息报告和反馈义务强监管，从而降低中央政府的信息成本。

3.3 强化农用地管制，有序开发国土空间

对于国土空间开发的战略格局，《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发[2007]21号）出台了全国主体功能区规划，耕地占补平衡政策与土地开发权转移制度都以土地用途管制制度为基础。国发[2007]21号文件将国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类，在限制开发地区，要限制大型建设项目，限制不符合相关要求的产业进入该地区，划定“红线”，给予强力的保护。一方面要保护国家基本农田，划定“生态红线”，另一方面也要保住18亿亩耕地红线，划定“生存红线”也要保住18亿亩耕地红线，划定“生存红线”。

国家应积极应用动态遥感监测“一张图”[9]，为确保补充耕地能够长期利用、入库指标真实落实，需要实时在线获取信息，强化综合分析，实现对国土资源的动态监管，掌握全国土地开发利用状况。对补充耕地数量、水田面积、耕地质量进行全面监管[10] ，实行“一张图管地”。对于“占优补劣”等违规用地的省份要坚决查处。同时，对于积极履行自己职责的省份要给予相关的政策优惠以及干部考核上的激励，以此带动其他省份积极履行其承诺的义务。

3.4 建全生态补偿机制，更好发挥政府的职能

对补充耕地付费实质上是一种生态补偿。通过让资源受益者补償经济的方式，弥补因资源限制或低强度开发而带来的损失。同时，注意提高土地资源利用效率，将循环再利用的思路贯彻到耕地资源利用中，实现环境效益与经济效益双丰收[11]。在耕地资源开发过程中，要做好科学规划，避免在较短时间内过度开发，保障生态安全。

资源型省份要想摆脱“资源诅咒”，单凭市场调节是远远不够的，还需要政府发挥宏观统筹的职能[12]。毕竟受“资源诅咒”的影响，社会中的各类生产要素会加速汇聚于资源型产业，长此以往，会使得当地呈现产业结构单一的局面。需要政府介入，合理引导资源产业的转型，结合当地资源特色发展特色产业，利用好补充耕地获得的资金，形成新的致富机制，从根本上长远上改变当地的生态环境，改善生活。

参考文献：

[1] 刘建华.耕地占补平衡“跨省调剂”通道打开[J].小康.2018（4）：28-29.

[2] 董祚继.一定要把跨省域指标调剂这件事办好[N].中国国土资源报，2018-03-27（3）.

[3] 魏静，孙增慧.耕地质量评价成果应用[J].乡村科技，2019（3）：58-59.

[4] 自然资源部解读《关于实施跨省域补充耕地国家统筹有关问题》[J].国土资源，2018（8）：19-20.

[5] 赵执.《从占补平衡看耕地保护——以河南省为例》，中国土地[J]，2016（11）：7-9.

[6] 徐康宁，韩剑.中国区域经济的“资源诅咒”效应：地区差距的另一种解释[J].经济学家，2005（6）：96-102.

[7] 武芳梅.“资源的诅咒”与经济发展—基于山西省的典型分析[J].经济问题，2007（10）：24-27.

[8] 林耀奔，叶艳妹.基于政策工具视角的中国耕地占补平衡制度分析[J].农村经济，2019（5）：45-50.

[9] 王健，贾文涛，陈正，等.耕地占补平衡国家统筹资源补偿机制探讨[J].中国发展，2017（6）：29-35.

[10] 贾文涛.耕地占补平衡要“转方式、算大账”[N].中国自然资源报，2019-06-26（7）.

[11] 李新仓，阎其华.土地开发权转移框架下我国建设用地指标行政配置的法律规制[J].广东社会科学，2018（5）：229-236.