宅基地闲置成因及解决路径探究

华心如

摘要：农村宅基地是农村居民生活的空间，也是农民的生活保障。随着中国城镇化和工业化进程加速，大量农村富余劳动力涌入城镇等原因，部分农村出现房屋闲置、宅基地“空心化”“一户多宅”等不良现象，农村土地浪费严重，土地得不到充分合理的利用。主要分析了农村宅基地出现闲置的成因，并提出了针对性的解决途径，旨在为实现农村社会稳定和长远发展提供参考。

关键词：宅基地闲置；现状；成因；宅基地有偿退出

中图分类号：F301.11 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）19-0035-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.007 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

On the Causes of Homestead's Idle and the Way to Solve

HUA Xin-ru

（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： Rural residential land is a space for rural residents to live in， and it is also a guarantee for the lives of farmers. As the process of urbanization and industrialization in our country accelerates and large numbers of rural surplus labor force flood into towns and cities， some rural areas have seen unfavorable phenomena such as idle houses， hollowed-out homesteads， and one-family multi-family homes. The waste of rural land is serious. Not fully and reasonably used. This paper analyzes the reasons for the idleness of rural housing sites and proposes targeted solutions to provide reference for the realization of social stability and long-term development in rural areas.

Key words： homestead idle； status； cause； homestead paid exit随着中国工业化和城镇化加快，城市扩张占用了大量土地，人地矛盾越来越尖锐。而在中国大部分农村地区，却依然存在着大量农用地空置、利用率低的现象，农户宅基地也存在着一户多宅，住宅空心化等问题，这种大量闲置的农村宅基地和房屋危害了中国土地合理利用，对粮食安全的实现、农村社会稳定、农村土地的充分利用产生不良影响，严重阻碍了地区间的协调发展。因此，政府和学术界关注的热点问题之一就是寻求解决宅基地闲置办法。

1 有关闲置宅基地相关概念的界定

1.1 宅基地概念

明确宅基地的概念，不仅有利于宅基地产权管理，而且利于宅基地的合理及充分利用。现行不论是法律或学术界，对宅基地的概念都比较模糊，没有统一的划定。有学者认为农村宅基地是指已经建造完成建筑物或者构筑物，或者决定在将来用于建设房屋的土地，其中有曾经已建房屋但其上已无覆盖物而不能居住的土地、建过房屋且其上有可住所的土地，以及意图用来建造住宅的土地三种类型[1]。还有观点以为，农村村民用于建设住宅以及建设与日常居住相关的建筑物、配套服务设施的用地，才是所谓的宅基地，即住宅用地和相关的配套设施用地[2]。杨杰[3]则认为，在农村建设用地上建设了个人住宅的土地为宅基地，这种个人住宅是由居民自发建造的，以供自身和家人居住的房屋，而不是由房产开发商建造的房屋。还有观点认为，农村宅基地不单涉及土地政治制度，而且还涉及民事财产权利的法律制度，是农村人民基本财产权利，它包含了农村居民的社会经济权利、居住权利等。在《中华人民共和国国家标准土地基本术语》（GB17 19231-2003）中，宅基地使用权的概念界定是：“经依法审批，由農村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限的集体土地建设用地使用权”。

根据不同学者的意见以及国标总结，农村宅基地的特征可以归纳如下：农村集体经济组织为宅基地的所有者，集体组织里的成员是宅基地的使用者，建造住宅及其他相关附着物为其利用方向，其实际内涵是集体土地建设用地，可以无限期使用。其中相关附属建筑物有院落、晒谷场、厕所、杂物间等。

1.2 闲置宅基地概念

有学者以为，农村宅基地是存在于农村内的，不管其上有无建筑物，因多方面的原因而无法发挥其功用特性的宅基地，包括长时间无人居住或者使用的闲置，以及单户的宅基地占地面积超过个人标准的闲置。有学者将宅基地闲置分为应狭义的闲置和广义的闲置。狭义的宅基地闲置指宅基地空置，未投入使用。广义的宅基地闲置包括宅基地废弃，以及因为地上建筑物或者构筑物的闲置而造成宅基地的闲置[4]。

2 宅基地闲置现状

为了达到新型城镇化和新农村发展对土地的需要，统筹城乡用地发展，明了中国农村宅基地利用现状以及闲置现状，分析其形成机制，根据不同的形成机制给出相应的管理和整治方法，可以缓解人地冲突，促进土地的节约集约利用，优化居民点用地格局，提升农村土地利用效率。

关于宅基地闲置的比例，有学者认为闲置和荒废的宅基地占村宅基地总量比例为19%左右，也有学者指出闲置比例在13%左右，截至目前，全国还没有官方的准确数据，基本上都是各位学者在自己所调研的区域作出的地方性推测。

3 成因分析

3.1 经济成因

3.1.1 人口的农转非 自计划经济以来，中国把公民分为非农户口和农业户口，农转非指的是农业户口转变为非农业户口。农转非户口的人群不仅在城市拥有属于名下的住房，而且同期又在农村留存着个人的宅基地，但却长时间不利用其宅基地。农村集体组织或村委会无权将其宅基地使用权收回，因为他们取得宅基使用权的途径合法，而未自愿退出宅基地使用权，这就造成了很多宅基地一直闲置的尴尬局面。

3.1.2 进成务工 现今大部分農村青壮劳动力外出务工，只留下老人和儿童在农村老家，甚至举家迁移至城镇。此中包含两类情形，一类是准城镇化人口，虽然他们的户口还在农村老家，但同时他们在城镇拥有住宅并且常年在城镇生活工作学习，所以就造成了农村的宅基地长时间闲置的状况。第二类是农村季节性的外出务工居民，这群进城打工的人们在农忙或者过节时返回农村老家，进行农作耕作或者收割等，如此农村宅基地便形成了“季节性”的闲置状况。

3.2 农村居民自身资源禀赋

3.2.1 传统思想观念的影响 中国农民大多土地情节很深，在实际生活中，许多农民认为宅基地是祖传的，而非集体的，尽管有法律明文规定农村宅基地属于集体所有，但是在居民中普遍存在私有观念。这就形成了一种内在驱动力，居民占有宅基地的有更大的动机，造成了宅基地处处开花，很难盘活闲置用地的情况。

3.2.2 传统的建房习惯 其一，一户家庭中，兄弟姐妹由于各自成家或者纠纷等原因，一个大家庭的分家分户使得新家庭对宅基地的需求增加。中国法律规定，新结婚的家庭成员可以依法申请一户新的宅基地使用，其实这在无形中也造成“一户多宅”。

其二，一户宅基地使用面积过大，土地利用效率低，集约化程度不高。浙江省土地整理中心对海宁和平湖两市的宅基地使用状况调查结果显示，乡村住宅区域一般为20～50户形成一个村落，约占20%～50%，6～9户形成村落的占比10%～40%，2户以下的村民形成村落也占15%～20%。据统计，嘉善县每户宅基地占地面积约为537 m2，每人宅基地占用面积为157 m2，一户居民平均住宅占地面积为196 m2[5]。

其三，现代的公共交通方式和交通工具发达，农民沿袭了几十年的造房习惯逐渐被社会和城镇更合理、舒适的建筑方式所浸染。从传统随河而建、靠山而建的格局改为挨路而建，这一变化在2004年农村建立村村通期间体现的特别明显，很多村民纷纷考虑将新家建造在公路旁边。农村居民为了追求生产生活方便舒适或者其他原因，放弃原来地理位置向地理格局好、服务和配套设置齐全的区域转移，据有关数据得出，有60.6%的居民建房选址首要考虑以上因素，如此便导致了老宅基地荒废的状况。

其四，受中国传统观念、落叶归根的影响，在城镇居住的农村人民不愿意放弃在老家的宅基地，这给宅基地退出机制造成了一定程度上的阻碍。

其五，部分地方的村民在建屋选址时要考虑的是风水。村民都不愿意把一辈子的住房建在风水不佳的宅基地。所以这些地方要么常年无人愿意建房，要么已建好的房子长时间空置下来[6]，造成了部分宅基地闲置。据有关调查结果显示，由于风水造成的宅基地闲置占比2.9%。

3.3 宅基地管理方式落后、制度缺失

宅基地主要是由基层的乡政府和村集体实现直接管理，而这其中部分管理人员本身就缺乏节约集约用地意识，无法对宅基地实行有效的管理。闲置的局面，根本原因是农村土地产权权利主体和功能模糊，土地管理体制、方针、政策等协调机制不完善， 影响了闲置宅基地的合理流转。

3.3.1 村镇规划管理滞后 对农村居民建房产生直接作用的是村庄规划，而在中国一些地方，由于长期没有村镇规划或者规划滞后、不科学、不完善，规划执行不力等[7]，选定住宅地址时过于随便，致使一个村落的各户宅基地分布零星、布局不合理、居住环境不理想、住宅和用地结构设计不合理等问题。

3.3.2 当前的农地制度 闲置的原因从国家宏观的角度来看，是由供给和需求两方面共同推动所导致的。中国一直实行社会主义土地公有制，法律规定，农村集体经济组织享有农村土地的所有权， 农村居民则享有宅基地的使用权。为了维护社会公平，必须按照一户家庭的人口数目而平均分配宅基地使用的面积。根据《土地管理法》，宅基地的审批权限上收至县级以上人民政府。2007年实施的物权法第152条指出，宅基地的使用权人对其宅基地享有占有和使用的权益，可以在宅基地上建造房屋和其他相关设施。政府土地资源管理部门对宅基地实行审批制度与农村集体经济组织内部划拨分配相互协调配合来实施管理，沿袭了计划经济的做法。

从农村建设用地的供给方面来看，土地虽名义上属集体组织和全体组织成员所有， 但在日常生活中，划拨和分配宅基地的是村镇的少数领导，他们才是集体土地所有权的直接把控者。农民要获得基本宅基地，不需要支付费用，但在某些地区，若居民想多获得宅基地，需要支付一定的费用，地方乡村为了筹集资金，划拨宅基地成为他们获取资金的重要方法之一。

3.3.3 农村宅基地产权不明晰 依据现行法规，农村宅基地的所有权归属于该农村集体，宅基地的使用权为农村居民个人所有，村民依法享有地上建筑物所有权。由于建筑物和土地的不可分性，即使个人离开该集体，本应由集体收回的宅基地却无法收回。除此之外，一部分农转非人口在城镇购买住房后，因各种原因不愿意退出在农村老家宅基地，或者将宅基地流转给其他人。

宅基地退出政策刚刚试点，还需长时间跟进探索。宅基地有偿退出制度的逐步实行可以促进宅基地集约利用和城镇化，减少乡村建设用地。

3.3.4 农村宅基地制度缺失，流转难 由于宅基地只需无偿申请，农村居民较容易获得宅基地使用权，也倾向于去获取更大面积的宅基地。目前的法律和政策规定，农村宅基地不能自由流转，而且因农村地理条件劣势，交通、繁华度等原因，废弃的农宅只能任其荒废闲置。当前宅基地不能流转，不但不利于社会公平，限制了农民的财产权，还会最终致使宅基地的粗放使用和各种资源浪费。

但实际情况中，宅基地隐形流转市场普遍，尤其是在城乡结合区域交易发达，小产权房就是这个隐形流转市场的产物。宅基地合理流转可以改善农村土地资源粗放利用，也可以适当缩小城乡居民收入差异。

对于是否允许宅基地流转，学者持不同的观点，在笔者看来，合理流转难在合理界定。

支持农村宅基地流转的专家以为，农民可以借助宅基地的自由买卖增加财富收益，享受同城镇居民平等发展权和受益权，而且指出农民社会保障不仅仅靠土地，应该通过完备相关保障体制来实现，宅基地使用权的合理合法交易并不代表农民就失去了社会保障，相反地，政府要加快完善农村社会保障体系，增加对农村居民社会保障的投入[8]。反对宅基地流转的学者认为，宅基地作为农民最基本的社会保障，宅基地限制自由流转趋势一旦成风，在利益的驱使下，农用地将会大量流失，间接剥夺了农民的权利，最终会导致严重的社会问题[9]。金小月[10]认为应该将遏制土地投机作为条件，把握好农村建设用地流转的尺度。

3.3.5 农地管理法规缺失，监管不力 根据《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中央[97]17号文件）规定：“农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地要依法归集体所有。”1998年颁布的《土地管理法》首次以立法的形式确立了中国农村居民一户一宅，面积法定的基本规范。如今虽然有“一户一宅”的相关政策规定，但在空置住房这块领域的相关政策几乎空白。在实际操作中，由于执法不力，管制不严，对一些违章用地过于纵容、惩罚不够，对违法建筑只罚不拆，最后不了了之。在处理农村建设用地使用的违规问题起着不良的示范作用。按照法律规定，对超出标准面积的宅基地拆除其超出部分或者按照超出标准面积进行收费，在实际生活中难以进行，收费和执法如何进行值得商榷。

3.4 闲置宅基地再次利用缺乏激励措施

对宅基地再次利用所取得的经济效益能否大于所投入的资本是投资者比较关注的。为达到更高的生活标准，农村居民才会建新房，若他们重新对老房子进行整修的钱大于他们再次选取新的宅基地建房的开支，这样收益小于投入，拥有闲置宅基地的农户自然不会将闲置的宅基地再次投入使用。

4 解决路径

4.1 完善农村宅基地制度

现行农村宅基地制度不够完善，导致宅基地退出有很多未知性，特别是对于依靠农业生产为主的农户。因此在进行宅基地退出时，应根据不同生计类型的农户采取不同退出制度，保证不同生计类型的农户都能获得最大利益，同时也应规范宅基地退出机制，对退出过程中涉及到的补偿标准等细节进行明文规定，让农民们放心退出宅基地。

4.2 促进农村劳动力由农业向非农产业转移

据有关数据显示，农民的农业收入占全年总收入的比重越大，越不愿意退出其宅基地，因此政府应积极鼓励农民自行创业，或就近增加非农就业机会。农民的非农收入一旦增加，对宅基地的依赖性就会降低。通过提高农业机械化程度、农业社会化服务标准、农业生产者专业素质，促进土地流转，提供优质的就业机会，使农村劳动力向非农产业转移，扩大农业土地经营规模。实现农业经营者和非农业经营者的收入都相应增加，使只依赖农业生产的农户减少。这对进一步退出宅基地具有很大的促进作用。

4.3 实行宅基地有偿退出机制

退出宅基地缺乏有效经济驱动力，实行有偿退出，根据退出宅基地的面积大小进行补助，将会在一定程度上刺激农户退出闲置的宅基地。一些农村居民不愿退出宅基地的原因就在于收入较少，退出宅基地意味着可能丧失潜在收益，存在一定的风险，同时一些在城镇没有住房的农户，他们可能无法承担房租或房价的压力。因此对自愿退出宅基地的农户给予合理的补偿，提高农户退出宅基地的积极性和主动性，能加快农村闲置宅基地退出进程。

4.4 建立健康有序的农村宅基地流转市场

完全限制宅基地的流转，违背人民意志，有失社会公平。综合各方面因素考量，国家应尽快建立农村宅基地流转市场，鼓励农民宅基地的合理流转，补充作为社会主义市场体系的一个分支。笔者认为，农村居民在建立合理的宅基地流转市场过程中，为了防止宅基地过度流转，造成不良后果，可以让想流转的居民提供他们在城镇住房的房产证明，已证明他们在失去宅基地后，还有房可住。综上，流转条件为：一要在符合现有的法律法规前提下，逐步开展宅基地流转试点，调整宅基地的产权设置，制定宅基地使用权有限流转制度。二要遵循用途管制原则，严格控制宅基地作他用，防止土地投机活动的产生。三要探索农户、宅基地使用者、政府之间的合理收益分配，保障农民利益和强化基层政府的主导作用[11]。四要鼓励宅基地流转，切实保护所有者和使用者的权益。五要注意实行严格的“一户一宅”制度，农民转让了宅基地使用权的，严禁再申请新的宅基地，以避免取得二次流转收益以及旧宅换新，造成社会问题。

4.5 完善农村居民的社会保障体系

中国的社会保障体系仍存在很多问题，尤其是农村居民，他们的主要社会保障就是他们的土地，中国的社保体系还不够完善，很多农户在选择是否退出宅基地时，往往会考虑退出后的风险，对于他们来说，基本的社会保障是必要的。政府应继续完善社会保障体系，对于农民退出宅基地后基本的住房问题，政府要积极对其给予补助，减少住房压力，必要时，还可为一些农民提供就业机会，让农民在城镇的生活得以延续，引导他们积极退出闲置的宅基地。

4.6 合理引导，编制乡村用地规划

编制合理的乡镇村用地规划，加快新农村建设，在综合考虑当地居民的生产和生活习惯的前提下，改善居住水平，提高生活质量，统筹安排农村宅基地的用地结构和用地布局。对农户实施积极引导，逐渐消除一些不良的封建迷信，鼓励农户在老宅基地上建房，重新利用老宅基地。同时充分发挥地方政府的管理力度，提高执法人员的节约集约用地意识，采用奖励和处罚双管齐下的管理手段，杜绝乱占滥用土地，对违法行为严惩不贷。

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