城市化进程中的宅基地退出机制研究

时间：2024-05-23

郑晴

摘要：在城市化进程中，城市不断扩张造成建设用地的需求量日益增加。在中国农村地区，宅基地出现闲置的现象，造成了土地的不合理利用和浪费。因此，通过加大对农村宅基地退出机制的探索，不仅能够合理解决宅基地闲置问题，而且对于缓解城市化进程中土地资源稀缺的状况具有重要的现实意义。通过整理相关文献总结了在城市化进程中宅基地利用的现状、存在的问题，并对现存问题进行原因分析。鉴借天津“宅基地换房”模式、无锡“双置换”模式和河南省“补贴置换”模式，对宅基地退出模式进行探讨，提出宅基地退出的政策建议。

关键词：城市化；宅基地；退出机制

中图分类号：F301.2 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）19-0072-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.015 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Study on the Exit Mechanism of Homestead in the Process of Urbanization

ZHENG Qing

（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing 210098，China）

Abstract： In the process of urbanization， the city's growing demand for construction land is increasing. But in China's rural areas， homesteads appear a lot of idle phenomenon， resulting in unreasonable use of land and waste. Therefore， by increasing the exploration of the rural homestead exit mechanism， it can not only solve the problem of homestead idle， but also has important practical significance for alleviating the scarcity of land resources in the process of urbanization. The current situation and existing problems of homestead utilization in the process of urbanization are summarized， and analyze the existing problems. In addition， the exit mode of homestead was discussed through the mode of "homestead land exchange" in Tianjin， "double displacement" mode in Wuxi and "subsidy replacement" mode in Henan Province. Finally， through the research on the exit mechanism of homestead， put forward policy suggestions.

Key words： urbanization；homestead；exit mechanism

从社会发展的规律来看，城市化是人类经济和社会发展的必然结果。目前，中国的城市化水平与世界平均水平还有一定差距，但随着城市化进程的加快和城市化水平的不断提高，中国的城市化水平逐步进入快速发展阶段[1]。城市化在给中国带来诸多效益的同时，也带来一些负面影响。城市的就业机会、发展前景和較好的生活条件，吸引大量的农村劳动人口向城市转移，他们常年居住在外甚至直接在城市定居，导致农村出现“空心村”现象[2]。宅基地闲置不仅是对土地资源的浪费，而且不利于土地的集约利用。因此，在城市化背景下加快农村宅基地制度改革，积极探索宅基地退出机制刻不容缓。

在城市化进程中，城市不断扩张造成建设用地的需求量日益增加。但是在中国农村地区，宅基地出现闲置的现象，造成了土地的不合理利用和浪费。因此，通过加大对农村宅基地退出机制的探索，不仅能够合理解决宅基地闲置问题，而且对于缓解城市化进程中土地资源稀缺的状况具有重要意义[3]。

1 城市化进程中农村宅基地利用现状、存在的问题及原因

1.1 农村宅基地利用的现状

由于中国城市化的快速发展，大量农村人口历史性迁徙。根据有关调查显示，中国总共拥有农村宅基地1.3×107 hm2，农村宅基地总量较大，但是利用效率比较低，目前大约有10%～15%的宅基地处于闲置状态[4]。

近年来，随着农村经济体制的不断深入，宅基地使用权流转在一些地区非常流行。伴随着城市化的加快，越来越多的农村劳动人口向城市转移，长时间的外出打工导致家中的宅基地常年闲置。有些年轻的农村劳动力在城市中有了稳定的收入，选择在城市买房。这部分人就想卖掉在农村的宅基地，导致宅基地私下交易较多，形成一种隐形市场，不利于保护农民的合法权益。由于农村宅基地的申请是无偿的，这就使得农民贪占多处宅基地，在中国农村地区“一户多宅”的现象极为普遍。

由于城市扩张对建设用地的需求不断加大，位于城乡结合部的土地被不断地侵蚀。因此，农村宅基地私下流转现象，在经济较为发达的城乡结合部更为明显。有些地区的城市甚至存在盲目扩张的现象，造成了大量土地的浪费。

1.2 农村宅基地利用存在的问题

1.2.1 宅基地大量闲置，“空心村”现象严重在过去的几十年里，由于宅基地的无偿无期限使用，导致宅基地的用地规模日益扩大，有些人占而不用，以至于农村宅基地存在大量闲置。农村居民点零星分布，占用面積不一，出现宅基地用地面积超标的问题，甚至有“一户多宅”的现象[5]。随着生产力的进步，尤其是城市经济的发展，城市对劳动力的需求越来越大，城市较高的收入以及完善的基础设施条件，使得大量农村剩余劳动力进城打工，大量的农村劳动力进城后定居，但这部分农民并没有找到合理的渠道退出宅基地，进一步导致中国出现了“空心村”现象。

1.2.2 宅基地存在隐形市场，缺乏定价机制根据《土地管理法》的规定，集体所有的土地使用权不能够出让、转让、出租，更不能用作建设用地[6]，但是由于宅基地的产权制度比较模糊以及管理不到位，宅基地显性市场缺失，从而在全国范围内出现了隐形市场。这种隐形市场的主要形式有一家拥有多处宅基地、批的面积少建得多、违法进行出售、触犯法律联建等[7]。宅基地使用权私底下的流转，由于缺乏统一和规范的市场监督以及评估价格机制，并且缺乏有力的市场竞争，导致宅基地使用权的资产价值没有得到合理的体现，交易的价格偏低是农村宅基地交易过程中存在的普遍现象。因此，交易价格只能通过双方协商确定。同时，农民和城市居民相比在经济实力和谈判经验等方面都处于不利的地位，城市居民可以利用自己的优势获利，从而造成农民利益受损的不对等局面，农民利益更加难以保证。

1.2.3 宅基地市场秩序紊乱，严重冲击土地市场在中国，宅基地使用权只能在体制外流转，这种流转方式缺乏市场的有效监督和调控，与正常的土地市场脱轨，导致正规的土地市场不能精确地反映市场信息，使其资源配置功能失效，隐形的宅基地流转市场便暗流涌动，但是其所流转的土地与正规市场并无区别。隐形的宅基地市场将产生的一系列社会后果：产生交易矛盾时无法保护受害者，集体土地收益损失，打破了市场主体的平等，进而扰乱土地市场交易和土地市场竞争秩序，阻碍土地市场的培育和发展，对土地市场造成严重的冲击。

1.3 农村宅基地利用中存在问题的原因

1.3.1 宅基地产权关系不清晰在中国，宅基地存在产权不明晰的问题，主要表现：①所有权主体缺位。中国法律规定“宅基地的所有权由农村集体所有”[8]，但在现实生活中宅基地所有权的主体是缺失的。首先，农村集体不具备所有权集体资格。其次，国家享有宅基地的最终处分权。由于宅基地所有权主体的缺位及其与国家关系的错位，使得宅基地使用权流转往往处在不受管制的状况，造成了流转的混乱性。②宅基地使用权公示制度不健全[9]。对于农户而言，宅基地不仅是最基本物质基础，还具有社会保障功能，因此宅基地的得与失对农民生活具有重大影响，本应依法进行权属登记。但是，目前中国宅基地所有权的使用权由自己选择，多由村委会自行确认，不规范。

1.3.2 宅基地使用制度不合理宅基地使用权的主体界定缺乏严谨性，内涵不清晰。根据中国的相关法律法规，宅基地使用权主体是以户为单位。《土地管理法》有明确的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地[10]。由于缺乏统一的规定，不同地区对于分户的标准也不尽相同，有些地区要求农户结婚成家之后才能分户，而有些地区规定只要成年或达到结婚年龄后就可以分户。这种不合理的宅基地使用制度为严格界定户或限制合理分户提供了可操作的空间，造成了宅基地使用权的违规取得和宅基地被压制的双重现象。在中国，宅基地的使用权是无偿无期限的，使得农民抱着不占白不占的心理，出现大量一户多宅的现象[11]。

1.3.3 户籍制度的阻碍所谓户籍制度就是户口制度，它是伴随着国家而形成的一种社会制度。户籍制度是计划经济与城乡二元社会结构最重要的制度根基之一。这是一种限制人口流动的管理制度，用来减轻计划经济时期社会资源的压力。多数学者认为户籍制度已经成为城市化进程的障碍，急需要对其改革。城市化进程与户籍制度关系很大，合理的户籍制度能够加速城市化进程，反之则成为障碍[12]。严格的户籍制度，使城市居民获得农村宅基地使用权的惟一渠道就是将户口迁至农村。然而，城市资源比农村丰富，这种途径是不现实的。所以，城市居民想要在农村获得宅基地就只能通过体制外流转的方式。

2 农村宅基地退出的基本原则和模式探讨

2.1 农村宅基地退出的基本原则

2.1.1 自愿退出原则宅基地的退出必须要建立在农民自愿的基础之上，强行拆除农民的住房，强行逼迫农民退出宅基地，不仅会造成严重的社会后果，而且会使农民产生抵触情绪。宅基地是农民的社会保障，是农村土地集体所有制赋于农民的权利。农民缺乏完善的社会保障，宅基地对于农民来说显得尤为重要。因此，宅基地退出必须要遵循农民的意愿，切实维护农民的合法权益。

2.1.2 依法补偿原则宅基地退出要遵循依法补偿的原则，但在实际操作中，有关部门并没有给予农民合理的补偿，这也是农民之所以不愿意退出宅基地的原因。目前，宅基地退出补偿多采取一次性现金补偿的方式，农民失地后的生活没有长久保障。宅基地补偿可以通过现金补偿、实物补偿、就业补偿等多种方式进行。在进行货币补偿时，可按照宅基地的市场价值定价，考虑到宅基地上的建筑物的未来收益等[13]。在补偿时，还要考虑农户的社会保障补偿，可以通过专门的职业培训，让退出宅基地的农民能够自己谋生。宅基地退出补偿应该根据农户的实际情况，具体地针对不同的情况进行合理的补偿。

2.1.3 保护耕地原则宅基地退出要遵循切实保护耕地的原则。有序地组织宅基地退出，一方面可以解决宅基地利用效率低、一户多宅的问题，另一方面还可以合理利用土地、整治土地、提高土地利用效率，增加耕地面积。为了保护1.2亿hm2耕地红线，在宅基地退出之后，合理组织土地复垦，能够有效地增加耕地面积，保护粮食安全。

2.2 宅基地退出模式的探讨

2.2.1 天津市“宅基地换房”模式从2005年开始，天津市率先进行“宅基地换房”模式的试点工作，不断推进小城市建设[14]。天津市的城市和村庄呈现小规模的特点，但是每个人占有的建设面积较大，造成了土地资源的浪费。于是，天津市便开始从城市周围探索出一条新的道路。所谓“宅基地换房”就是在现行的承包责任不改变、耕地面积不减少的前提下，建设一批具有现代化特点、适合于产业发展以及生态环境良好的新型小城市。农民用宅基地，按照一定的置换要求和标准，在小城市中无偿换取一套住宅，农民可以搬到城市生活。农民之前的宅基地由政府统一进行整理复垦，保持耕地总量动态平衡[15]。天津的“宅基地换房”模式，对于中国宅基地退出具有重要的借鉴意义。

2.2.2 无锡市“双置换”模式无锡市积极探索宅基地退出的模式，经过一系列的实践，探索出一条新的道路，即“双置换”的模式。无锡市“双置换”政策主要是农民用宅基地上的住房更换城市住房，用土地承包经营权换取社会保障，使农民转变成城市居民身份[16]。无锡市本身的市场经济比较发达，乡镇企业具有很强的经济实力，通过这种置换模式，已成为长三角经济发展腹地。无锡的“双置换”模式，有利于推进城乡一体化的进程。

2.2.3 河南省“补贴置换”模式河南省郏县为了进一步提高城市化率和合理利用土地，从2012年开始实施宅基地“补贴置换”模式。凡是该县的农民并拥有农村户口，在依法获得宅基地的前提下，由本人拆除宅基地上的房屋后，将宅基地的使用权交还给村集体统一管理。对于自愿退出宅基地并在县城购买房屋，办理了城市户口的农户，政府将对新购置的新房进行补贴，每平方米补贴200元，每户补贴金额最高为2万元，同时一次性补贴安家费3 000元。对于首次退出宅基地，进城购房的农户还可以享受一次性契税等额补助[14]。河南省“补贴置换”模式，对中国宅基地的退出机制也有一定的借鉴意义。

3 农村宅基地退出机制的政策建议

3.1 完善宅基地相关的法律制度

在现在法律法规不完善的条件下，首先要修订农村宅基地使用权的法规，明确宅基地使用权，明晰宅基地流转的程序以及宅基地的发证工作[4]。应该做到：一是通过试点工作积极探索农村宅基地退出的做法，可以借鉴天津市的“宅基地换房”模式、重庆市的“双交换”模式、河南省的“补贴置换”模式，不断完善相关的法律法规；二是相关立法部门需要加大研究力度，重新修订宅基地的相关法律，修改宅基地管理办法，加大执法力度。三是通过对农村进行合理的规划，减少土地的不合理利用，加强农村宅基地规划，促进城乡建设用地增减挂钩。

3.2 建立健全的社会保障体系

在城市化进程中退出宅基地，需要进行一些改革，其中建立健全的社会保障体系最为重要。健全的社会保障体系不仅是宅基地退出的加速器，也是社会的稳定器。与此同时，宅基地退出后，农民进城打工也将面临许多的问题，如住房、就业、看病、上学等问题，农民想要适应城市的生活也不是一件简单的事情，因此政府必须大力投入到“住房”“教育”“就业”等方面的建设中，保障进城后农民的各种社会设施以去后顾之忧[17]。

一方面，由于生活方式与就业环境和农村相比有很大的差异，再加上二元户籍制度的存在，农民在城市中的就业会遇到很多困难，因此政府需要对他们进行必要的就业培训和指导，在城市中安顿好生活。另一方面，加快二元户籍制度改革，户籍制度是影响城乡一体化进程的重要因素[18]。确保进城务工的农民可以和市民一样共同享受城市的公共服务和社会福利，最大限度地保障农民的权益。

3.3 宅基地退出补偿制度的建立

通过以上分析可以看出，退出补偿是否合理是影响农户宅基地退出的最主要因素[19]。调查显示，有61.33%的农户更愿意以安置住房的方式进行宅基地退出补偿；还有38.67%的农户愿意以价格补偿的方式退出宅基地。宅基地退出补偿制度是以农户合法取得宅基地为基础的，权衡国家、村集体和农民三者的利益是补偿制度的关键。合理的补偿标准应以宅基地安置为依据，已经弃置的宅基地农户可以按照市场价格进行补偿。同时，从自愿退出宅基地农民的长期生活考虑，需要社会保障、就业等方面的引进政策，将农民统一到城市社会保障体系中[20]。

3.4 宅基地置换制度的建立

根据一些地方的成功试点，农民可以采取“双置换”的模式退出宅基地。如果有些农户自愿退出宅基地，可以用其宅基地的使用权来置换城镇住房，并享有城镇住房的社会保障。“双置换”就是用农村的承包经营权置换城市的社会保障，用农村的宅基地置换城市住房[14]。通过这种置换，不仅能够减少大面积的宅基地，还能够促进城市化的发展。对于不愿意离开农村的农户，可以用宅基地置换田地或山林[14]。

4 结论

随着城市化的快速发展，建设用地越发紧缺，而农村宅基地却大量闲置。提高农村宅基地的利用率，合理利用每一寸土地，是城市化进程中需要解决的重中之重。本研究通过整理相关文献，总结了城市化进程中宅基地利用存在的一些问题，主要包括宅基地的大量闲置和隐形市场的存在。与此同时，对宅基地利用存在问题的原因进行分析。最后，构建宅基地退出机制的研究，通过对试点成功的宅基地退出模式的分析，提出政策建议。

目前，宅基地退出主要針对三种类型：一是在镇上购买房子的农户，鼓励他们自愿退出宅基地；二是一户多房、非法收购、超标的农户，依法无偿追收其宅基地；三是加强社会保障措施，鼓励农民主动放弃申请新的宅基地[20]。宅基地退出机制具体包括：①加强宅基地退出的动力机制，城市化的快速发展为农户退出宅基地提供了动力。②提高宅基地退出的激励机制，对宅基地退出合理补偿，提高补偿标准。③健全宅基地退出的保障机制，使得退出宅基地的农民能够享受到城市市民的待遇。通过对宅基地退出机制的探索，为广大农户退出宅基地提供了一条合理的途径，既维护农户的合法权益，也加强了土地的集约利用。

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