全国农业产业扶贫成效评价及对策分析

张正尧 吕永辉 杨照

摘要：中国脱贫工作已进入攻坚阶段，发展产业是实现脱贫攻坚的根本之策，为全面系统地评价农业产业扶贫成效，结合国家统计局、国务院扶贫办相关数据，建立农业产业扶贫评价指标模型，并对产业扶贫成效进行定量分析。结果表明，当前农业产业扶贫工作取得积极进展，扶贫成效不断显现，帮扶措施更加合理，但资金的使用效率逐年下降。为确保农业产业扶贫工作取得更大进展，从挖掘增收新业态、培育带动新主体、构建稳定新机制三个方面提出了脱贫攻坚的下一步工作重点和对策建议。

关键词：产业扶贫；成效评价；农业；对策

中图分类号：F323.1 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）17-0126-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.17.032 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： The poverty alleviation in China has entered a stage of storming fortifications， the fundamental way to achieve it is the development of industries. To evaluate the poverty alleviation effectiveness of agricultural industry comprehensively and systematically， an evaluating index mode for the poverty alleviation of agricultural industry was established based on the related data from National Bureau of Statistics and State Council's Poverty Alleviation Office， and a quantitative analysis was made on the effectiveness of industrial poverty alleviation. The results showed that great progress have been made in the present anti-poverty of agricultural industry， the effects of poverty alleviation were constantly emerging and support measures were more reasonable， while the use efficiency of funds decreased year by year. To ensure more progress in the poverty alleviation of agricultural industry， the future work focus and some suggestions for the poverty alleviation were proposed from exploring new formats to increase income， cultivating and stimulating new main bodies， and building a new stable mechanism.

Key words： poverty alleviation through industrial development； effectiveness evaluation； agriculture； suggestion

产业是发展的根基，是脱贫的主要依托[1]。产业扶贫是一种内生发展机制[2]，目的在于促进贫困户与贫困区域协同发展，根植发展基因，激活发展动力，阻断贫困发生的动因，是以市场为导向，以贫困户增收为目的，以资源禀赋为基础，以扶持政策为保障，是促进贫困地区经济发展、增加贫困户收入的有效途径，是扶贫开发战略重点和主要任务。党的十八大以来，党中央、国务院把扶贫开发工作纳入“四個全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作[3]。2015年，中央召开扶贫开发工作会议，明确提出通过发展特色产业，实现到2020年3 000万以上贫困人口脱贫[4]。经过多年的发展，农业产业扶贫取得了显著成效。但目前，对产业扶贫政策落实情况和工作成效大都为定性的、案例式的，缺少定量分析，科学评价的可比性较差，对后续产业扶贫政策制定和确定工作推进重点方向的参考性不强。针对这一问题，按照中央“精准扶贫、精准脱贫”的要求，可以将农业产业扶贫评价指标分解为三个维度，即扶贫成效、帮扶措施合理性和扶贫效率。

1 农业产业扶贫成效指标评价模型

农业产业扶贫评价指标计算公式为：农业产业扶贫评价指标=扶贫成效×权重+帮扶措施合理性×权重+资金使用效率×权重。

1.1 扶贫成效

扶贫成效最终结果体现为贫困户人均纯收入增长、贫困人口减少和贫困地区农业产业发展。因此，采用贫困地区农村居民人均可支配收入、贫困发生率下降值、地区内农业产业增加值反映扶贫成效。计算公式为：

扶贫成效=（贫困地区农村居民人均可支配收入/基准值×权重）+（地区内农业产业增加值/基准值×权重）+[（当年贫困发生率-基准年贫困发生率）/基准值×权重]

1.2 帮扶措施合理性

新型经营主体带动是产业扶贫的关键[5]。贫困户在市场开拓、技术应用等方面处于弱势地位，需要发挥农民合作社、龙头企业等新型经营主体的带动作用。扶贫资金是产业扶贫工作有序开展的重要保障，人均产业扶贫资金投入主要反映产业扶贫资金对贫困人口的精准支持力度。因此，采用新型经营主体覆盖度和贫困人口人均产业扶贫资金来反映帮扶措施的合理性。计算公式为：

帮扶措施合理性=（新型经营主体带动贫困人口覆盖度/基准值）×权重+（贫困人口人均产业扶贫投入资金/基准值）×权重

其中，新型经营主体带动贫困人口覆盖度=参与新型经营主体的建档立卡贫困人口/建档立卡贫困人口总数；贫困人口人均产业扶贫资金投入=农业产业扶贫资金投入/建档立卡贫困人口总数。

1.3 资金使用效率

产业扶贫资金使用效率最终体现为在相等的扶贫资金投入下，建档立卡贫困人口脱贫人数以及贫困人口增收程度。因此，采用脱贫效率和增收效率来反映资金使用效率。计算公式为：

资金使用效率=（脱贫效率/基准值）×权重+（增收效率/基准值）×权重

其中，脱贫效率=当年脱贫人口/当年农业产业扶贫资金投入；增收效率=（当年贫困人口增收×建档立卡贫困人口）/当年农业产业扶贫资金投入（每名贫困人口每增收1元需要投入的资金数）。各权重可采用专家打分方式确定。基准值既可纵向选择某一年作为基准点，也可横向选取平均值作为基准点。

2 全国产业扶贫成效评价分析

结合上述评价模型，以2014年为基准年（产业扶贫评价指数为100），对2016年产业扶贫成效进行评价。通过专家打分的方式，赋予各指标权重（表1），计算得出，2015年产业扶贫评价指数为122.9，2016年为151.0。其中，扶贫成效指数分别为151.7、194.2，帮扶措施合理性指数分别为117.6、189.4；资金使用效率指数分别为89.8、54.8。

从评价指数看，产业扶贫工作取得积极进展。扶贫成效不断显现，贫困地区农村居民可支配收入逐年提升，但收入增速逐年下降，由12.7%下降至10.4%；全国第一产业增加值稳步提升，增速由2.4%提高到4.6%；贫困发生率稳定下降，每年均保持在1.2个百分点以上。帮扶措施更加合理，参与农民专业合作社的贫困户比例不断提高，特别是2016年，农业部等9部委联合印发了贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见，明确提出了要发挥新型经营主体带动作用，进一步激发了贫困户参与农民专业合作社等新型经营主体的内在动力[6]，参与农民专业合作社的贫困户比例增速由2015年的0.1个百分点上升至2.3个百分点；人均产业扶贫资金投入大幅增长，由2014年的530元，提升至2016年的1 596元，增长了2倍。由于扶贫开发进入攻坚拔寨期，产业扶贫难度不断加大，资金的使用效率逐年下降。2014—2016年，全国脱贫人口分别为1 232万、1 442万、1 240万人，但产业扶贫资金投入从2014年的372亿元增长至2016年的692亿元。

3 农业产业扶贫工作重点

当前中国脱贫攻坚已进入冲刺期，现有贫困大多集中在深度贫困地区，这些地区多是革命老区、民族地区、边疆地区，基础设施和社会事业发展滞后，社会文明程度较低，生态环境脆弱[7]，产业发展基础薄弱，贫困程度更深，脱贫成本更高。目前中国产业扶贫资金使用效率逐年下降，尤其是在未来中国宏观经济增速放缓，财政支出继续缩紧的趋势下，进一步依靠大幅增加扶贫资金投入来拉动贫困户增收脱贫已不现实，需要更加注重发挥财政资金的撬动作用，利用政策引领，发挥龙头企业、社会组织的作用，带动贫困户增收脱贫。需要分类施策，要充分利用消费升级、科技创新和制度改革等方面的新动能，在贫困地区开发特色种养、农产品加工、休闲农业等新业态，培育龙头企业、农民合作社等新主体，构建金融和资产收益等领域的新机制，实现贫困农户收入的增长，确保依托农业产业实现贫困农户增收的稳定性和持续性。

3.1 挖掘增收新业态

长期以来，受传统思维模式的影响，贫困户习惯于种养一些传统品种，以量取胜的产业思维方式难以根本转变。目前，中国正在经历史无前例的城镇化进程，以及与之相伴的中产阶级规模也将不断扩大，城乡居民的消费结构正在明显升级，对高品质、特色农产品、加工食品的需求不断提升。而且除了关心吃得安全、优质、健康之外，消费者也愿意花更多时间和金钱到乡村享受美好风光和环境，农业的多功能性需求被激发出来。这就使贫困地区的特色种养、农产品加工和休闲农业产业有了很大的发展空间，贫困地区完全有机会发挥绿水青山方面的环境优势，拓展贫困农户的增收途径。

3.2 培育带动新主体

贫困农户往往处于分散小规模经营的状态，不掌握市场定价权，不掌握加工和品牌增值能力，所以以往“大水漫灌式”扶贫对于贫困农户的产业扶贫带动效果并不明显，政府通过各类政策支持，将产业扶贫资金直接投入给贫困户，所产生的效益不高。由于新型经营主体自身具有比贫困户更先进的生产措施和管理经营理念，在贫困户与新型经营主体建立紧密的利益联结机制的前提下，产业扶贫资金投入给新型经营主体所产生的效益将远远大于贫困户自身经营，且风险相对较小。地方政府通过出台更加优惠的扶持政策，支持引进适合当地生产实际、带动能力强的龙头企业，引导带动主体与贫困户通过签订购销合同、扶贫资金入股等建立紧密的利益联结机制，实现新型经营主体和贫困户共同发展。

3.3 构建稳定新机制

一是唤醒农村“沉睡的资源”。通过将财政扶贫资金、承包土地经营权和部分农村集体资产等量化作为贫困农户在新型农业经营主体中的股份，使贫困农户享受分红、就业、技术指导、产品回购等多种收益。二是注入現代金融资本。通过搭建“政、银、保、企、农”多方合作平台，发挥金融对产业发展的杠杆作用，解决银行有效放贷和贫困农户有效需求问题。三是优化资源组合。进一步发挥市场作用，通过引导贫困地区依据自身资源禀赋条件，挖掘符合市场需求的产业，发挥贫困地区山青水绿的优势，做到绿色资源与绿色产品的融合。

4 对策建议

1）做大做强优势特色产业，全面实施“一村一品”产业推进行动，夯实产业发展基础。以贫困村为单元，因地制宜精选资源环境匹配、市场潜力大、贫困人口潜在参与度高的特色水果、优质蔬菜、特色养殖、中草药、高山茶叶、经济林果等优势特色产业，整体规划、连片开发，依托龙头主体引领、新型经营主体带动，组织贫困农户整体营造特色产业。

2）有序发展农产品加工业和休闲农业，积极拓展产业链条、促进融合，为贫困农户增收提升行业空间。支持有竞争实力或品牌影响力的农业产业化龙头企业在贫困地区布局加工工厂，引导其在条件适宜的贫困村镇优先建设原料基地。吸引龙头企业和科研机构等在贫困地区建设运营农产品加工园区，加强农产品加工技术研发、引进、示范和推广，带动区域农业产业的全链条增值。鼓励有条件的新型经营主体，有序利用贫困地区自然环境优良、文化底蕴深厚、民俗特色突出的优势，拓展观光农业、体验农业、创意农业等新业态，推进农业与休闲旅游、教育文化、健康养生等深度融合。

3）积极培育新型经营主体，因地制宜总结推广利益联结模式，为贫困农户增收打造利益分享合理格局。综合采用直接补贴、政府购买服务、定向委托、以奖代补等方式扶持贫困地区农民合作社、农业企业等新型经营主体发展。加大面向贫困地区新型农业经营主体的财政、税收、金融、土地、水电等方面优惠政策落实情况的督查考核力度，确保有关政策有效落地。支持贫困地区新型经营主体因地制宜采取土地托管、土地经营权股份合作等方式，与贫困村、贫困农户建立稳定的利益联结机制，引导新型经营主体采取订单帮扶模式对贫困农户开展定向帮扶。鼓励将新型经营主体带动贫困农户数量和成效作为相关财政支农资金和项目审批、验收的重要参考依据。

4）发展特色优势农产品保险，探索多层次保险产品，试点互助合作保险，为贫困农户增收提供重要保障。鼓励贫困地区建立政府相关部门与农业保险机构数据共享机制。中央财政可考虑通过以奖代补等方式，支持省级或地市政府和农业保险机构合作开发符合贫困地区特色的优势农产品保险，鼓励保险机构探索“基本险+附加险”的多层次保险产品。支持有条件的贫困地区通过保费补贴等方式，积极试点符合实际的互助合作保险模式。

5）加强贫困人口、致富带头人等农业人员专题技能培训，为贫困农户增收提供智力支持。根据贫困农户家庭劳动者成员的就业情况，分类施策、精准服务。重点面向有意愿、未就业的贫困劳动者，加强就业企业定向培训、农业生产技能培训、创业培训，增强贫困人口脱贫致富的内生动力。强化致富带头人培训，将农业实用科技培训与当地支柱产业和特色产业紧密结合起来，围绕当地现代农业发展急需的关键技术、经营管理知识及市场信息等开展教育培训，增强培训的针对性和实用性。

参考文献：

[1] 余欣荣.强化研究凝聚合力深入推进产业精准扶贫[J].农村工作通讯，2016（22）：11-13.

[2] 万 君，张 琦.内外融合：精准扶贫机制的发展转型与完善路径[J].南京农业大学学报（社会科学版），2017，17（4）：9-20.

[3] 杨 晶.全面贯彻落实中央决策部署坚决打赢新时期脱贫攻坚战[J].行政管理改革，2016（3）：4-10.

[4] 中共中央，国务院.中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-12/07/content_5020963.htm，2015-12-07.

[5] 张 琛，高 强.论新型农业经营主体对贫困户的脱贫作用[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2017，17（2）：73-79.

[6] 农业部.农业部等九部门联合印发指导意见——发展特色产业 促进贫困地区精准脱贫[EB/OL].http：//www.moa.gov.cn/gk/zcfg/qnhnzc/201605/t20160527_5153573.htm，2016-05-27.

[7] 新華社.***：强化支撑体系加大政策倾斜聚焦精准发力攻克坚中之坚[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-06/24/c_1121203661.htm，2017-06-24.