基于霍尔三维结构的水利工程PPP项目风险分担

石高平

摘要：水利工程PPP项目的成功以及项目管理绩效的改善在很大程度上取决于项目参与主体之间有效的风险分担。运用霍尔三维结构的理论来探讨水利工程PPP项目风险分担的问题，对项目风险分担的时间维度、逻辑维度和知识维度三个方面进行了有效的整合，并由此提出了基于霍尔三维结构的水利工程PPP项目风险动态分担的路径。

关键词：霍尔三维结构；水利工程PPP项目；风险分担

中图分类号：F284 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2018）10-0105-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.10.027

The Risk Sharing of Water Conservancy PPP Project Based on Hall's

Three-dimensional Structure

SHI Gao-ping

（School of Public Management，Hohai University，Nanjing 210000，China）

Abstract： The effective risk sharing between the project participator is the key factor for the success of PPP project and the improvement of the project management performance in water conservancy. In this paper， the author using the theory of Hall's Three-dimensional Structure to explore the problems about how to share the risk reasonable in water conservancy PPP project；and basing the effective integration of the dimension about time logic and knowledge in project risk sharing，the author come up with the path of the PPP project risk dynamic share of water conservancy projects.

Key words： Hall's Three-dimensional structure； water conservancy PPP project； risk sharking

自2014年以來，国务院、财政部、国家发展和改革委员会等以及各地方政府出台了一系列PPP政策法规推动社会资本参与公共基础设施建设项目，极大地推动了中国水利基础设施建设的发展，如水务PPP新标杆的绵竹城乡供排水一体化PPP项目、解决邻避项目难题的上海嘉定南翔下沉式污水处理厂PPP项目和国内目前惟一区域性、跨流域的水环境综合治理的广安市“洁净水”PPP项目，这些项目都成功地运用了PPP模式。但是在中国水利工程领域实行PPP模式并不一定都能成功，也存在着失败的案例，典型的有引发水污染事件的兰州水务PPP项目以及造成社会资本退股风波的杭州湾跨海大桥PPP项目，其中杭州湾跨海大桥PPP项目的失败就是由于项目参与各方之间的风险分担失误以至于引发社会资本的恐慌，纷纷撤资。由此可见，在中国水利工程领域实行PPP模式同样存在着极大的风险，科学合理的风险分担是项目顺利实施并最终取得成功的重要前提条件。

1 水利工程PPP项目风险内涵及特征

1.1 水利工程PPP项目的风险内涵

水利工程PPP项目是指政府与社会资本结成合作伙伴关系，共同参与水利工程建设。项目会因为各种因素的影响，其实际情况可能会与预期目标产生一定程度上的差异，项目风险也由此产生。而水利工程PPP项目相较于传统模式的最重要的区别在于社会资本的参与，各参与主体之间除了共享项目的利益之外还要共同分担项目的风险。

1.2 水利工程PPP项目风险的特征

水利工程PPP项目风险呈现出如下几点特征：

1）风险具有多样性。水利工程PPP项目投资主体众多以及PPP项目各类型之间差异较大使得每一个具体的水利工程PPP项目各有其特点，这就决定了水利工程PPP项目的风险也呈现出多样性[1]；另外，项目的参与者众多，各参与者对项目有不同的期望收益，而且期望收益由于主体的不同从而导致期望收益的表现形式和衡量的方式都存在着差异性和多样性，所以即使是同一种风险，对各项目参与者的作用形式以及所造成的影响同样具有多样性。

2）风险具有复杂性。由于水利工程PPP项目中存在的风险众多，并且在项目的每一个阶段，风险还可能会随着外部条件的改变，而在质和量上产生变化，更甚至会出现一些新的风险，风险发生的具体时间、形式、程度有很大的不可预测性，水利工程PPP项目的每个阶段都涉及到众多的参与方，而参与方越多也使水利工程PPP项目的风险变得更加不可预测，项目风险变得更加复杂。

3）风险具有阶段性。在水利工程PPP项目的整个生命周期内，项目所面临的风险呈现出较强的阶段性特征[2]。一方面表现在各种风险对水利工程PPP项目的影响表现出明显的阶段性。例如，在项目建设阶段，大量的资金投入会因为利率、汇率、商品价格以及股票市场等的变动从而使项目的金融风险较大，而一旦项目进入运营期，随着投入资金的减少以及运营收入的增加，金融风险对项目的影响越来越小；另一方面表现在水利工程PPP项目不同阶段需要面对的主要风险存在差异，某些风险会存在于项目的整个生命周期，而某些风险只会存在于项目的某一个阶段或者几个阶段。比如，设计风险和项目按时完工风险只存在于建设阶段；政策、法律法规的变更风险在项目的全生命周期内都有可能发生。

4）风险具有动态性。由于水利工程PPP项目的动态性，项目的风险也表现出明显的动态性。按照水利工程PPP项目的收入能否覆盖其成本这一标准可以将其划分为经营性、准经营性和非经营性项目三大类，项目的性质在特定条件影响下会发生一定程度的转变。如，对于水利工程PPP项目而言，早期可能会面临较大的盈利风险，然而随着项目盈利能力不断提高，项目的性质会由原来的准经营性项目转变成纯经营性项目，此时盈利风险对项目的影响会逐渐降低；当项目由经营性变为准经营性时，盈利风险对项目的影响则会逐渐增加。因此，在水利工程PPP项目中，同一种风险对项目影响的程度可能会随着项目性质的转变而呈现出一种动态变化的特征。

2 霍尔三维结构在水利工程PPP项目风险分担中的适用性分析

1969年美国学者霍尔提出了一种基于三维模型的系统工程理论方法，该方法分别从项目进展角度的时间维、流程角度的逻辑维和应用角度的知识维三个维度详细展开，而时间维、逻辑维和知识维三者构成了一个标准的三维结构，即霍尔三维结构。本研究结合風险管理的相关理论发现霍尔三维结构能够有效地适应水利工程PPP项目风险分担研究[3]。

2.1 时间维分析

一方面水利工程PPP项目的主要包括项目的识别、准备、采购、执行和移交等五个阶段，每个阶段都有其相应的风险，那么项目的每一个阶段都应该有其相应的风险分担工作；另一方面霍尔三维结构的时间维表达的是项目中风险分担的所有工作按照项目运作模式从先到后的时间顺序进行排列。因此，通过霍尔三维结构的时间维能够对水利工程PPP项目全生命周期内的风险分担工作进行有效的分析。

2.2 逻辑维分析

一方面水利工程PPP项目各阶段的风险分担工作都必须遵循一个清晰合理的逻辑思维流程才能保障项目的顺利进行；另一方面霍尔三维结构的逻辑维展示的是时间维中各阶段的风险分担工作所必须遵循的整体逻辑框架，根据PDCA循环理论，逻辑维主要包括项目风险分担的计划阶段、执行阶段、监控阶段以及动态调整阶段等四个逻辑阶段。因此，通过霍尔三维结构的逻辑维能够对水利工程PPP项目的风险分担逻辑思维流程进行有效的分析。

2.3 知识维分析

一方面根据风险管理的相关理论，水利工程PPP项目的风险分担工作经常需要运用风险规划、识别、评估、合理分担应对以及动态监控调整等方面的知识；另一方面霍尔三维结构的知识维展示了在水利工程PPP项目全生命周期内进行风险合理分担所需要用到的所有知识或技能。因此，通过霍尔三维结构的知识维能够很好地完善水利工程PPP项目风险分担知识体系。

3 水利工程PPP项目的霍尔三维结构分析

本研究引入霍尔三维结构来分析水利工程PPP项目风险合理分担的问题，并根据时间维、逻辑维和知识维建立水利工程PPP项目风险分担的霍尔三维结构（图1）。

3.1 时间维

时间维表示的是项目从开始到结束的全生命周期过程，故将水利工程PPP项目风险分担的时间维划分为项目识别、准备、采购、执行和移交等5个阶段[4]。

项目识别阶段是项目的第一个阶段，其目的是为了科学地筛选水利工程项目中适合运用PPP模式的项目。水利工程PPP项目规模庞大、投资金额巨大、建设周期长，一旦开工通常是不可逆的，而且在未来很长一段时间都将影响经济社会的发展，所以物有所值评价和财政承受能力评价是这一阶段最主要的工作[5]。

项目准备阶段无论是对政府还是对社会资本方，或是水利工程PPP项目的长远发展都是非常必要的。在这一阶段的主要任务是组成项目管理架构，建立专门的协调机制，负责项目评审、组织协调和检查督导等工作。这些工作是水利工程PPP项目能否顺利实施的基础和前提，所以必须对项目准备阶段的风险进行科学合理分担和应对，为项目的发展打下坚实的基础。

项目采购阶段首先要选定具体的采购方式，接着成立招投标委员会对投标者进行资格预审并发出招标通告，编制招标文件和项目协议，在投标工作结束后，由项目实施机构、采购代理机构代表和评审专家组成评审小组进行评标工作，并将评标结果向社会进行公示。项目采购阶段的风险在很大程度上影响政府对于合作伙伴也就是社会资本的选择，而一个有实力的社会资本是项目成功的重要保障。

在项目执行阶段，社会资本开始组建项目公司，进行项目融资、建设、运营、监测等。由于经济、政治、社会等多种因素的影响以及信息的不完全性等问题，这一阶段成为项目风险暴发的高峰期，有效应对项目执行阶段风险，是项目成功的关键。

项目移交阶段通常是在水利工程PPP项目特许期结束或者项目合同提前终止后，项目公司将项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指定的其他机构。政府要对项目进行全方位的绩效评价，评价结果作为政府开展项目管理工作决策的参考依据，至此项目正式结束。这一阶段的风险大小在很大程度上取决于前四个阶段的风险分担效果，风险分担合理则项目能够成功实施，项目的移交也会比较顺利，否则就可能出现各种问题。

3.2 逻辑维

水利工程PPP项目风险分担的逻辑维可以按照PDCA循环理论来进行，一般包括项目风险分担计划、执行、监测以及动态调整等四个逻辑过程。

1）项目风险分担的计划。水利工程PPP项目风险分担计划的具体内容包括：项目风险因素的识别、项目风险分担的方案、项目风险分担方案的实施、项目风险分担方案的跟踪以及项目风险分担的动态调整等五个方面的内容，并且这四个方面的内容是不断修正与完善，以及处于一个动态的循环过程之中。

2）项目风险分担的执行。这一步骤的主要任务是根据项目风险分担的计划中制定出的具体策略与方案，采取一系列行动把水利工程PPP项目中的风险控制在各参与主体的风险容量以内。

3）项目风险分担的监测。外部环境会对项目产生不同程度的影响，并且这种影响是不可预测的，这些影响会使得项目的实际情况偏离预先制定的项目目标，导致项目的失败，必须对项目风险分担进行实时的监测，发现项目偏离预期目标的可能以及偏离的程度，分析产生偏离的原因，为各参与方制定科学合理的风险应对措施提供依据。

4）项目风险分担的动态调整。根据项目风险分担监测阶段所获取的相关信息，深入分析问题产生的原因，并采取新的行动或策略进一步减少损失，改善风险管理的过程[6]。

3.3 知识维

水利工程PPP项目的知识维包括项目整个生命周期中需要运用的各种知识和专业技术，并且项目风险分担的各个阶段需要哪些知识需要具体情况而相应地进行改变，以下简单列举了水利工程PPP项目风险分担所需要运用的几种知识。

项目风险识别存在于水利工程PPP项目从开始到结束的整个生命周期之中。它主要根据水利工程PPP项目运行各阶段的状态为判断依据，比较它与正常状态之间的偏差，通过相关理论知识和经验找出造成这种偏差的原因，并将这些原因一一列举出来。运用的知识包括德尔菲技术、头脑风暴法、流程图法、系统分解法等。

项目风险评估是基于项目风险识别结果对项目风险进行全面评估，评估风险发生的可能性以及风险一旦发生对项目运行目标造成的影响程度，还要对项目各参与方的风险分担能力进行评估。运用的知识包括风险因素分析法、模糊综合评价法、专家法、敏感性分析法、风险矩阵分析法等[7]。

项目风险分担实施主要是以项目风险评估的结果为前提，有针对性地采取风险应对措施。运用的知识包括风险规避、控制、化解、转移以及应急应对策略等。

风险监控就是针对风险应对计划和措施实施效果的监测，采取的计划和措施能否化解风险，如果能化解风险，能为今后类似的项目提供哪些经验；如果不能完全化解，应对预先的计划和措施进行怎样的调整，以满足项目顺利实施的目标等。运用的知识包括风险再评估、风险审计、偏差和趋势分析、技术绩效测量等。

4 基于霍尔三维结构的水利工程PPP项目风险分担

4.1 水利工程PPP项目风险分担的原则

水利工程PPP项目风险合理分担一方面是为了更好地控制项目风险程度、降低风险成本，最终确保项目成功；另一方面是为了保证项目公共利益和保障私营部门正当利益，避免不应有的公私纠纷，激励私营部门不断提高项目绩效。本研究根据水利工程PPP项目风险的特点对项目风险分担的原则进行了总结，主要有以下几点。

1）项目风险有效控制原则。为了能够以最少的成本实现最大的项目收益，必须进行科学合理的项目风险分担。首先根据识别出的风险类型和双方的风险应对能力，将项目中的风险都交给最有优势的一方来应对，在最大程度上降低风险对项目的影响；其次，对于那些項目参与双方都善于或都不善于应对的风险，则可以让风险控制成本最低的一方来承担。

2）项目风险分担与收益相匹配原则。水利工程PPP项目一般规模庞大，项目参与者众多，资源管理复杂导致很难进行精确的成本控制，所以此类项目的风险与收益决非简单的线性关系。在风险分担时，为体现公私双方风险承担义务的均衡性，不能通过简单地直接作加法或减法，而要确保其公共部门在承担风险的同时能够得到项目的社会效益，私营部门在承担风险的同时也能够得到与其所承担的风险相对等的收益。

3）项目风险承担上限原则。水利工程PPP项目投资金额较大且资本回收周期很长，有时在应对风险的过程中可能会发生难以预料的变化以至于造成严重超出预期值的损失。因此，水利工程PPP项目的风险分担并不仅仅是简单地将风险强制划给公共部门或私营部门，还要设置一个合理的项目风险的承担上限，对于因为特殊原因超过风险承担上限的，则需要进行协商，共同承担项目风险。

4）项目风险动态分担原则。水利工程PPP项目的风险从水利工程PPP项目的识别阶段开始一直到项目的移交阶段，始终呈现出一种动态变化的特征，所以在对水利工程PPP项目进行风险分担的过程中必须考虑时间因素的影响，从动态的角度来分析项目的风险分担过程。

4.2 基于三维有效集成的项目风险合理分担实施路径

水利工程PPP项目风险分担路径是基于霍尔三维结构“知识维—时间维—逻辑维”的三维有效集成管理，本研究提出项目风险分担路径（图2）。

从图2可以看出，项目遵循时间维的全生命周期，同时遵循逻辑维依次为项目风险的计划阶段、项目风险分担的执行阶段、项目风险分担的效果监控阶段以及项目风险分担的动态调整阶段，而知识维贯穿项目风险分担的所有活动。总体而言，将整个风险合理分担的实施路径分为以下4个主要阶段。

第一阶段，水利工程PPP项目风险的识别。这一阶段是双方签约前的准备，通过对相关文献资料的整理分析以及通过多种途径向相关领域的专家学者进行风险因素的问卷调查。同时为了尽可能保证所识别风险因素的全面性和准确性，应该至少通过两轮甚至更多次数的风险因素识别，最终确定水利工程PPP项目的风险清单。

第二阶段，水利工程PPP项目风险的评估。依据第一阶段已识别出项目风险，继续请专家根据国内外工程惯例、相关法规等对风险进行评估，是项目初期双方签约工作的谈判重点。需要注意的是，由于水利工程项目的复杂性，对于那些双方都难以控制且归属不明确的风险因素可先认定为共担风险，并为将来预留一定的可调整余地；而对于那些双方可控制但归属不明确的风险因素，双方共同进行协商。如果双方对风险最终归属达成一致，则根据结果确定相应的风险承方；如果不能达成一致，则也以共担风险处理。

第三阶段，水利工程PPP项目共担风险的实施。在水利工程PPP项目风险评估的基础上，公私双方就如何进行共担进一步协商，双方焦点将聚焦在共担风险具体的比例分配上，而且主要通过谈判的方式完成。在这个谈判过程中，公私双方可能需要经过多轮协商和反复沟通，直到双方均满意接受为止，最终形成水利工程PPP项目的风险分担方案，开始实施风险分担。

第四阶段，水利工程PPP项目风险分担效果的持续跟踪和动态调整。这一阶段主要考虑到水利工程项目的复杂性和长期性，在工程项目建设和运营阶段，双方要进行持续的风险跟踪，包括从风险管理效果评判原有分担策略是否正确，风险因素状态是否发生演化并超出某一方单独承担的上限，监测是否出现新的风险并对原来的风险识别工作进行反馈等[8]。如果上述任一事件被触发，则应该重新返回到第一阶段，对风险进行重新识别和动态调整；否则风险分担路径到此结束。

参考文献：

[1] 杨文宇.基础设施PPP项目的全生命周期动态风险管理探析[J].项目管理技术，2010，8（6）：39-43.

[2] 张 晨.PPP项目风险分担：发达国家与发展中国家的比较分析[D].天津：天津大学，2014.

[3] 杨 洋，赵映超，马有才.基于霍尔三维结构的项目风险动态管理研究[J].科技管理研究，2010，30（13）：280-282.

[4] 苏海红，王松江.基于霍尔三维结构的BOT项目研究[J].项目管理技术，2009（5）：26-29.

[5] 彭向立.基于霍尔三维结构的基础设施项目投融资风险管理研究[D].北京：北京交通大学，2012.

[6] 杨晓曦.运用PDCA循环方法进行风险管理[J].现代商业，2012（5）：112-113.

[7] 张少华，李 勇.水利工程招标采购的风险管理研究[J].人民珠江，2013，34（1）：79-81.

[8] 黄银鹤.“第三方”产品服务项目中的风险管理[J].项目管理技术，2006（9）：45-49.