湖北页岩气开发与农业用地的冲突和协调问题研究

涂亦楠 宦吉娥

摘要：从湖北页岩气开发的现状和需要注意的问题入手，分析了湖北页岩气矿业用地和农业用地存在的主要冲突，比较研究了国外类似制度，并提出了可行的协调政策建议。

关键词：页岩气开发；矿业用地；土地转让；土地复垦

中图分类号：D93/97 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2018）10-0122-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.10.031

Analysis on the Conflicts and Resolutions between Shale Gas Development and Agricultural Land Usage in Hubei Province

TU Yi-nan，HUAN Jie

（School of Public Administration， China University of Geosciences（Wuhan）/Core Laboratory of Legal Assessment Project on Land and Resources of MLR，Wuhan 430074，China）

Abstract： Starting with the present situation and problems to be concerned of shale gas development in Hubei， the main conflicts between land use for shale gas mining industry and agricultural sector were examined， and the similar systems abroad were comparatively studied， and then some feasible resolutions and suggestions were put forward.

Key words： shale gas development； mining land； transfer of land； reclamation of land

页岩气是应对气候变化、实现能源安全和清洁能源转型的重要工具。湖北页岩气资源储量巨大，位居全国前五，清洁和高效的页岩气能够扭转该省“缺煤、少油、乏气”的能源紧缺局面，助推省内经济社会高速发展。随着湖北页岩气勘探开发工作的进展，其占用土地、消耗水资源等，可能造成环境污染的问题也逐步显现。湖北省作为农业和人口大省，需要建构相应的管理机制来协调和解决页岩气开发和农业用地间的冲突。一方面要保障页岩气开发顺利进行；另一方面也要促进土地资源高效和环保利用，保障农民的土地财产性权利。

1 湖北页岩气开发的现状和问题

1.1 湖北页岩气开发的现状

根据2015年国土资源部资源评价的结果，当年页岩气产量为44.71亿m3，全国探明储量5 441.29亿m3，技术可采资源量为21.8万亿m3，共设置了矿业权54个，涉及17万km2。根据国家《页岩气十三五发展规划（2016-2020）》，2020年中国将力争实现页岩气产量达300亿m3，2030年达800～1 000亿m3。为了实现上述目标，国家制定并实施了页岩气矿业权使用费和矿产补偿费减免、勘查区块竞争性出让等多项制度，希望助力页岩气开发，提升行业效率。

湖北的页岩气资源储量巨大。根据2016年湖北省国土资源厅的测算，全省的页岩气资源储量约为9.48万亿m3，可采资源量1.5万亿m3，占全国的7.15%，位居全国前五[1]。相比于中国其他页岩气储量较大的地区，湖北的页岩气开发条件较好。截至2017年，全省共实施页岩气调查评价和商业性勘探项目共28个，累計投入资金13.94亿元，湖北省鄂西地区已经形成了宜昌-恩施页岩气勘探开发基地，建成了远安-巴东地区的国家级页岩气勘探开发示范区。

1.2 页岩气开发中需要注意的问题

页岩气是一种相对清洁和高效的能源。美国的页岩气革命不仅帮助其实现了国内的能源安全，也极大地降低了能源价格。如果湖北的页岩气开发能形成规模，必将改变其贫油少气的能源结构，并减少温室气体排放，拉动地方经济增长。但需要注意的是，湖北是农业和人口大省，水资源尤为丰富，目前已查明的页岩气资源区主要集中在鄂西的喀斯特地貌区，位于清江、长江等河流上游，区内水系发达、河湖密布。因此，在页岩气开发中，湖北特别需要防范和控制潜在的环境污染和生态破坏问题，并尽可能地限制对资源的过度开发使用。

2 湖北页岩气矿业用地和农业用地存在的主要冲突

2.1 矿业用地面积大，迫使当地社会经济转型

采矿用地按照用途主要分为采矿区、工业广场和尾矿库用地三类。与传统采矿用地相比较，页岩气采矿区面积小，但是运输管线和产品运输道路用地多。不论是页岩气气体压缩后运输还是管道直接输送，都需要大量占用土地，修筑相关设施。

1）页岩气采矿用地将改变原有的农林牧副渔土地用途，甚至还需要农民异地搬迁安置。农林牧副渔和矿业都需要利用表层土地进行耕作和收获，几种土地用途难以兼容，一旦转为采矿用地，就需要铲除植被、改变表层地形地貌特点，甚至需要深度开发地下土地。矿业用地绝对化和深度利用土地的特点使得采矿会全面改变传统的土地利用模式和当地的经济生产、生活方式，甚至需要对矿区农户进行异地搬迁。

2）页岩气采矿用地还将影响当地居民的土地、社会和文化权利。页岩气开发区域内的农民长期在此生产与生活，对土地及其上附着的房屋和作物具有法律保护的财产性权利。一旦国家授权进行矿业开发，则集体性的土地权利就会通过征收变为国有建设用地，并划拨或出让给矿业企业使用，这将损害当地农民的土地权利。且湖北的页岩气产区主要位于较偏远地区，当地居民法律意识较为淡薄，与现代社会接轨较迟，在议价过程中由于信息不对称，容易出现被欺诈及腐败等违法行为侵害并无力维权等情况。虽然征地后农民获得了赔偿金，政府为其提供了各类救济和保障金，但是失地仍然意味着他们失去了长期的基本生活保障，再就业和生计问题将十分突出。对此，部分矿区政府利用采矿税费收益修建了社会基础设施，培育和扶持了地方的涉矿企业，出台了矿业企业安置失地农民就业和加大社会保障力度等政策[2]，但其覆盖面较为有限，无法从根本上解决问题。且页岩气开发也会带来大量外来的劳动力，他们有可能抬高当地物价，破坏当地治安秩序，加剧当地的水和农产品资源的供给紧张，造成社会不平等，从而损害当地居民的社会和文化权利。

2.2 土地用途转变较难，复垦后恢复农业用途不易

在页岩气开发用地的准入、利用和退出环节中，中国有较为严格的土地用途变更制度，导致矿业用地获取难和闭矿后的复垦恢复农业用地难等问题。

1）现行矿业用地取得制度过于严格，取得页岩气开采用地较为困难。根据中国《土地管理法》第43条规定，集体所有的农业用地和建设用地需要经过严格的征地程序变更为国有建设用地之后，才能用于矿业开发。这一手续较为繁杂，程序冗长。特别是其中的征收环节审批期限长、环节多，土地补偿费高，并需要一次性全额支付，土地复垦和后期管护成本高，还可能涉及耕地的占补平衡等规定[3]。随着国家不动产登记制度的深入推行，居民对土地的权利意识越来越强，土地征收工作的难度增大，周期变长，补偿金变高，居民的配合度降低。因此，单一靠征收方式取得矿业用地加大了土地取得的难度和周期，推高了企业的资金融通成本，难以满足页岩气开发的用地需求。

2）开发后的用地退出难，土地用途由矿转农缺乏快速灵活的机制。从土地利用周期看，矿业用地的使用年限主要由资源埋藏情况和储量多少决定。一般而言，矿业用地从征地、剥离原用途、开采至复垦的耗时相对较短。小型矿山采矿用地的使用周期一般少于三年，大型矿山的使用周期约为几十年[4]；露天开采的矿山五年内能复垦还原原土地用途，井下开采的矿山则需五年至几十年恢复[5]。根据美国的经验，页岩气单井开采时间约为10年。矿业用地的使用程度较轻，复垦后比较容易还原为农业用地。但根据中国现行规定，以划拨方式取得矿业土地使用权的，使用期限没有限制；以出让方式取得土地使用权的，最长可使用50年。法定的土地使用时间普遍要长于实际所需时间。而法律又不允许将矿业用地挪作他用。這就造成了矿业用地的利用程度低下，集约化利用有限，闲置浪费多，单位土地面积产出少等问题[6]。

2.3 开发可能遗留污染，阻碍后续的土地使用

1960年美国首次应用了页岩气开发技术，至今，页岩气开发仍是一个新兴行业，相关技术和环境监管框架仍存在不完善之处[7]。在开发过程中仍有可能发生环境污染等意外事故，产生不可预期的负面环境影响，威胁后续的土地利用。

1）页岩气开发主要采取的水压裂开采方法会大量消耗当地的水资源。根据美国环保署的数据，水力压裂法开采页岩气，每口井约需消耗750万～1 900万L水。湖北鄂西地区的农业生产也需用水，特别是随着气候变化，缺水干旱天气的增加，大量的页岩气开发用水会与农业生产和农民生活用水发生竞争关系，不当抽取也会造成地下水水位下降等问题。

2）页岩气开发还可能造成环境污染的隐患。水力压裂法开采页岩气需要大量水冲开致密的页岩层，在压裂液中添加了大量的化学减阻剂、助排剂、防膨剂等，现行科技无法保证这些化学物质能完全回收，也无法预测和控制其在地下岩层中的扩散情况。因此，一旦发生压力液泄漏，则后果难以控制，治理成本十分巨大，也无法根除环境影响。美国曾经发生过系列问题：开采过程中页岩气进入浅层地下水，导致居民自来水中含有大量甲烷；压裂液污染地下水；水压裂法诱发地震；压裂开采过程释放氮氧化物和挥发性有机物等有害气体。中国也需要严格监管回收压裂液的安全处理和合规排放。这些潜在的环境污染都将威胁相邻农业用地和复垦后农业用地的生产安全及农民健康。

3 建议

3.1 加强矿业用地的供给，创新土地供给方式

从矿业开发的周期看，页岩气开发主要分为探矿和采矿两个阶段，其中探矿用地期限较短，一般不破坏土地结构，而且能够实现土地价值“质”的增长。因此，各级政府应当增加页岩气探矿权的用地数量，优先供给和保障探矿用地。

而对于采矿用地，针对前文所述的问题，中国应当创新土地供给方式，在确保环境安全的基础上，政府积极发挥作用，协助提供采矿用地，目前中国主要采取征收的单一方式提供矿业用地，而国外则广泛采用了征收、临时使用、租用、地役权、股权合作、相邻关系等多种方式。在未来，中国也可以尝试采取协议出让、法定地役权、土地年租、土地股权和土地等量置换等多种方式供给矿业用地[8]。多样化和灵活的供给方式一方面可以保障农民的财产性权利，另一方面也能缓解矿山企业的资金压力，有利于后续矿业用地的流转和复垦使用。在使用周期上，也可以采取分期供地、同时利用、边利用边复垦，在法律允许的范围内先用地后补办手续、允许使用期限提前结束或延长等办法，以提升土地的利用效率。

3.2 完善征地和用地的补偿机制，保护农民财产性权利

目前，页岩气行业的利润情况并不理想，给予当地农民的土地补偿金有限。对此，政府可以介入这一进程，保护农民的财产性权利。一方面，政府可以充当矿业公司和居民的桥梁。帮助居民熟悉并了解矿区，理解开发中采取的环境措施，促使多方谈判磋商，让其形成长期的利益分享机制。政府应帮助居民获取矿业从业技能，让其参与矿业开发活动。另一方面，政府可以协助专业的环保公益组织实施监督，帮助居民对环境损害和财产性的损害提起相关诉讼。

针对复垦后的土地后续利用问题，中国可以以矿区土地恢复治理和复垦再利用为契机，充分考虑民众的意愿，增强公众参与决策的力度[9]，结合新农村建设和新型城镇化建设，将矿业用地因地制宜地复垦为蔬果种植、畜禽水产养殖、农副产品加工的农业产业园、湿地公园等土地综合利用形式[10]。

3.3 控制开发的环境污染

土地资源是稀缺的、不可再生的资源，先污染再治理的老路应当避免。矿业用地的取得和利用方式可以灵活多变，但无论何种土地利用形式都应该采取高环保标准，并向公众公布相关标准，通过信息公开接受公众的监督，并定期展开监测和纠察活动。

页岩气开发活动利国利民，湖北省的页岩气开发也应当在高环保标准的基础上高效率使用土地资源，并着力实现页岩气资源的高效开发和当地居民生活水平提升的双赢结果。

参考文献：

[1] 中国地质调查局油气资源调查中心.油气调查中心参加2016年湖北省页岩气勘探开发工作推进会[EB/OL].http：//www.ogs.cgs.gov.cn/yqyw/201612/t20161229_420148.html，2016-12-29.

[2] 郑学忠，郭春颖，张 昭.矿业用地管理与改革探析[J].中国矿业，2013（11）：46-49.

[3] 赵树芹，刘树明，唐守普.我国当前矿业用地制度绩效及其完善研究[J].国土资源情报，2010（12）：27-31.

[4] 周 妍，白中科，罗 明，等.中国土地复垦监管体系问题与对策[J].中国土地科学，2014，2（2）：68-74.

[5] 苏志军.矿业用地存在的问题及对策——以广西为例[J].中国土地，2011，20（9）：30-32.

[6] 李超峰.论我国矿业用地存在的问题及对策，以辽宁省为例[J]. 中国矿业，2012，21（9）：1-4.

[7] 涂亦楠.美国页岩气开发的环境监管机制研究——以俄亥俄州为例[J].中国国土资源经济，2017，30（3）：31-32.

[8] 孙英辉，肖 攀.完善矿业用地使用权的法律设置[J].理论月刊，2011（6）：171.

[9] 丁 翔，白中科.复垦矿业用地退出难题如何破解[J].中国土地，2017（3）：27-28.

[10] 郑娟尔，袁国华.我国矿区土地破坏现状和整治新机制研究[J].中国国土资源经济，2013（3）：46-47.