撤村建居中的农村集体资产处置和农民利益保护研究

方文　陈英

摘要：撤村建居是伴随我国城市化工业化进程和城乡统筹改革的必然产物和根本要求。以农村集体土地为核心的集体资产处置和农民利益的保护是推进“村改居”工作顺利开展和城市化进程的关键。在借鉴各地撤村建居的实践探索并结合对杭州市周边城乡结合部撤村建居的实地调查，对撤村建居中集体资产处置存在的矛盾和问题以及农民利益保护进行分析，旨在提出有针对性的对策和建议。

关键词：撤村建居；集体资产处置；农民利益保护

中图分类号：F299.27；F321.32 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）04-0775-04

1 “村改居”的由来与发展

城市化和工业化构成了中国现代化进程的主线。这一进程必然伴随在城市化和社会转型的过程中。“村改居”作为农村城市化转型的一种类型，是适应这一过程的一种特有现象。“村改居”顾名思义就是指将原来的农村村民委员会转成城市社区居委会，撤销村民委员会的建制，实行社区居委会建制。在我国，“村改居”缘起于20世纪90年代各地对位于城市建成区内的“城中村”的改造。由于受传统的城乡二元体制的束缚，在城市开发的过程中，过于迁就行政隶属、土地所有制等现状，使得处在城市边缘的民房的区位价值在城市开发中日益攀升，导致开发成本过高，开发商对此望而却步；加之一些民房位于景观控制带，受容积率等因素的限制，使得这些地方的开发活动无利可图也无法改造。这种局部开发成本与收益形成的逆差使得这些民房建筑日益处在城市开发的包围之中而形成“城中村”，如杭州的庆丰村、黄龙洞村、益乐村等都是典型的代表。与成熟的城市社区比较，“城中村”虽然在地域区位上已完全被城市设施所包围，村民也不再是以从事农业生产为主，生活方式与城市相差无异，但大多存在建筑布局混乱、环境脏乱差、村内的基础设施落后、人员居住混杂等问题。

基于对城市化建设的需要，1992年深圳市盐田区开始进行“城市化”试点，把乡村的农民转变为城市的社区居民，把行政村改设成居委会，被认为是“村改居”最早的案例。2000年之后，为适应快速城市化、推进城乡一体化进程的需要，在城市建设和发展以及统一规划的基础上，各地掀起了新一轮的“村改居”热潮，开始由城市化程度较高、经济较为发达的沿海地区，逐步扩展至全国的大部分地区。“村改居”的推广不仅早已走出了“城中村”的范畴，而且扩大到城市建成区外、城市规划建设用地内的村庄。这种类型的村庄大多位于城市近郊，一般将其称之为“城乡结合部”。由于这些地区在被纳入到城市规划区之前，村落的特征还较为明显，无论是经济的集体所有制性质，还是村民的生产、生活方式以及社会管理体制乃至文化观念习俗等都有着传统的乡村社会的烙印。这些地区的“村改居”很大程度上是由于城市扩展对建设用地需求的扩张而导致的“被动型城市化”，而并非农村经济社会发展需要而融入的“主动型城市化”。因此，各地的“村改居”大多是在地方政府的主导下开展的。这就使得“村改居”的过程中村民的权益争取和利用保护在某种程度上成为被转制地区的农村集体组织和村民与地方政府的博弈。由于撤村建居是一个涉及基层组织建设、集体资产处置、村民户籍身份转变、社会文化环境及居民生活方式等内容的全方位转变的系统工程，其中以农村集体土地为核心的集体资产处置和农民利益的保护成为转变中的主要矛盾，尤其是那些集体资产规模比较庞大的村庄。因此，如何结合各地的实际，妥善处置好原有集体产权制度下的集体资产，切实保护改制村民的利益，是影响“村改居”成败的关键，也是推进城市化建设的重要内容。

2 “村改居”进程中农村集体资产处置的矛盾和问题

2.1 农村集体资产的类型及其处置方式

农村集体资产是指农村集体经济组织依法形成和取得的各种形态资产的总称，包括资源性资产、经营性资产、非经营性资产。资源性资产主要指属于集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源。经营性资产主要指集体经济组织用于投入生产和经营等方面的资产，如集体所有的生产设施、农田水利设施、集体投入企业的财产形成的股权、集体债权等。而非经营性资产主要指一些不用于生产经营的资产，其中包括集体办的学校、敬老院、卫生院、体育文化、交通水电类基础设施和公益福利设施等。“农村集体资产具有分布广泛、种类繁多、存放分散等特点，资产的内容涉及到农村的不同部门、领域和产业”[1]。

在“村改居”的过程中，对于不同类型的村集体资产也有着不同的处置方式。一般说来，“村改居”以后，各地都成立股份经济合作社作为社区下面专门负责经营村集体资产的经济组织。①资源性资产和经营性资产的处置。对于村集体所属的资源性资产和经营性资产在清产核资、界定产权的基础上，统一纳入股份經济合作社经营。但是对于资源性的资产尤其是农村集体土地，由于一些地方政府出台的“村改居”转制文件均规定“农民集体所有的土地转为国有土地”，因此这部分资产的价值完全取决于土地征用的价格。而由于土地征用的对象和时间的不同，同样区位的土地价值相差就很大，直接影响到股份经济合作社的资产经营及股民的利益。例如，据我们对杭州留下街道所属的小和山社区的调查，小和山社区土地征用较早（1994年就开始），而且征地对象是政府，用途主要用于高教园区的建设，因此征地的价格较低，每平方米约120元，并且由于规划的随意性，致使小和山社区的土地早在2002年就划入征地拆迁红线的范围，但时至今日仍未被开发，不仅造成土地资源的闲置浪费，也严重影响社区的资产经营和股民的利益。而地处同一区位的闲林街道所属的社区，由于征地时间大多在2004年以后，主要用途是商业用地和房地产开发，致使两者的征地价格相差好几倍。②非经营性资产处置。对于非经营性资产则区别对待，如道路、桥梁、供电等设施，服从市政建设的需要；对于村内的道路、村卫生所、幼儿园等纯公益服务性资产完全移交社区居委会管理。

2.2 农村集体资产处置的矛盾

“村落的终结必然伴随产权的变动和社会网络的重组，期间必然伴随着激烈的利益和价值冲突”[2]。由于我国长期以来的城乡二元体制的历史沉积与改革开放后城乡一体化进程推进的现实之间的巨大反差，如何处置这一转制进程中农村集体长期积累和相对自我封闭管理的农村集体资产，切实保障转制农民的切身利益，使农民真正分享城市化成果，成为推进“村改居”工作顺利开展和城市化进程的关键。由于我国现行的法律体系并没有相关法律、法规明确规定原集体经济的资产应如何处置，加之各地的具体情况千差万别，从而导致现实中具体的方案和操作办法也是各有千秋。纵观各地撤村建居集体资产处置的方案，最为集中和突出的矛盾主要体现在以下几个方面。

2.2.1 集体资产家底不清，账目混乱，价值评估难以确定 由于村集体资产积累的时间长，期间又经历过中国社会的各种变革，加之农村特有的管理体制，大多村集体资产存在账目不清、原始记录缺失、会计制度不健全、财務管理较为混乱等状况。村集体资产账户多记录和反映的是村集体购置和兴办的一些设施与资产，例如村集体购置的农用设施、固定资产、建造的房屋等，而对于土地、森林、水面等自然资源的价值和变更都没有相应的会计记录；随着城市化和工业化的发展，农村土地的价值迅速增长，其数额和所有权如何认定、评估价值如何确定，直接关系到被改制村落和村民的利益。村集体购置的一些设施、房屋由于年久失修甚至完全失去使用价值，由于没有建立相应的财务审核和会计报废制度，致使集体资产的家底难以真正摸清，也给一些村委干部私自和违规处置集体资产提供了可乘之机，从而引发了许多矛盾。

2.2.2 享有集体资产权益的村民身份的界定和利益的分配关系复杂 如果说摸清和量化村集体资产是妥善处置撤村建居集体资产的前提，那么如何确定享有村集体资产处置受益权的主体身份则是集体资产处置的核心问题。在传统的城乡二元体制下，确定公民个人身份的主要依据就是户籍制度。但是由于农村集体资产积累的时间较长，各村的演变历程和构成各不相同，在这期间，因婚丧嫁娶、考取大中专院校求学就业、当兵、土地征用招工、判刑劳教人员、外嫁女（上门婿）及其子女、户口挂靠户、退休回乡人员以及计划生育超生人员等而出现的户籍迁徙和身份变动，使得现实中农村的户籍人口和常住人口不一致，尤其是在改革开放以后，随着我国城乡统筹的发展和户籍管理制度的放松，村庄人口的状况比以往更为复杂。而集体资产处置收益的享有权事关每个村民的切身利益，是个非常敏感和复杂的话题，也往往最容易引发众多的矛盾和纷争。因此，如何合理确定集体资产处置收益享有权的时间起讫点和身份界定成为妥善处置“村改居”集体资产的关键。

2.2.3 “村改居”后集体资产的运作经营面临困境 “村改居”后，随着大量村集体土地被征收征用，农民的就业方式和户籍身份也发生相应的变化，改制后的村集体资产收益成为村民们赖以生存的经济来源。如何确保改制后农民的生计和社会保障是“村改居”后面临的又一个急需解决的问题。由于各地“村改居”后大都成立社区股份经济合作社来具体经营和运作村集体资产，那么，如何规范和促进社区股份经济合作社的运作经营，确保集体资产的保值增值，壮大社区经济合作社的经济实力，成为“村改居”后面临的一个新问题。

分析各地社区股份合作组织资产运作的现状，主要存在以下两个方面的困境：

1）封闭的经济组织体制与管理模式使其无法适应市场经济竞争。由于社区合作经济组织基本上是以原来的行政村和村民小组为单位，范围狭小，力量有限，具有较强的地域性和封闭性，对外开放性极为有限。如股份合作经济组织的股本中较少有公开募集股，即使有也不会超过总股本的10%，且新募股对象一般针对本集体组织中新出生或婚嫁新增人口，无直接关系的外来人员很难进入。对于老股东的股权转让也只限于本社区内部，一般均规定不可以转让给本社区以外的人员。股份经济合作社内部缺乏现代公司制企业的法人治理结构。由于转制后的股份合作社大多村社合一，政社不分，残留着行政性质。大多数经济合作组织与新成立的社区都是一套班子两块牌子甚至是三块牌子，即经济合作社的董事长同时又是新成立的社区主任和党支部书记。这种组织架构虽然便于社区工作的协调，有利于提高办事的效率，并节省经济合作社的人员成本开支（担任社区行政职务人员的工资福利由街道负责），但是也不可避免地带来一系列的矛盾和问题。一方面，股份经济合作社作为企业法人，其主要职能是开展经营活动并照章纳税，而社区是城市的基层自治组织，其主要的职能是协助政府承担社会公共管理事务。两者在法律上属于不同的社会组织系统。另一方面，转制后的社区集体经济组织的经济职能与继续承担提供社区公共产品的职能相互矛盾，严重制约了这一组织的可持续发展[3]。虽然像杭州这样经济较为发达的地区，改制后的社区公共卫生、环境卫生、道路、绿化、治安消防等公共事业支出基本上已经纳入街道和城建、市政等相关管理部门，但很多地区的经济合作社都承担了这笔本应由政府承担的数额不小的公共管理支出费用，经济组织经营压力大，这种“半拉子工程”式的农村城市化也严重侵害了“村改居”社区居民的利益。

2）经济组织投资渠道少，收益不稳定，经济发展后劲不足。“村改居”后的经济合作社毫不例外地将股金升值和资产运作的筹码放在房屋的出租和村级留用土地上。在“村改居”进程中，由于农村集体土地被征收为国有，而随着土地市场价值的日益凸显，为了减少征地的矛盾，也为了使农民能分享到城市化进程中农地非农化的增值收益并解决被征地农民的生计保障与集体经济的后续发展问题，各地都推出了村级留用地政策，即征地单位在征地时留出实际征地面积的10%～15%用于被征地集体作为生产发展用地，在城市规划区内的留用地应依法办理转为国有建设用地的有关手续。目前各地的村级留用地指标大多是将其转为建设用地用于合作开发或建造厂房、商业用房用于对外招租而获取收益。而目前从宏观角度看，不仅村级留用地的指标很难落实，且留用地的开发涉及主体、具体运作及相关税费负担等问题，存在具体操作上的困难。房屋的出租受市场环境的影响也存在各种不确定性，很难保证有长期稳定的收益。如果单纯依靠房屋、土地等外在经济资源，没有自身的经济增长点，经济合作社难以得到进一步的发展。

3 完善“村改居”集体资产处置的基本对策及建议

3.1 清产核资，摸清家底，量化到人

农村集体资产的清产核资是指在一定范围内有计划、有组织地对乡（镇）、村集体经济组织及其所属单位，以及其他单位和个人占有和使用的各类农村集体资产进行全面清查，以核实资产的存量。具体包括清查资产、价值重估、产权界定、核实资金、产权登记、遵章建制[1]。在清产核资中，对于一些会计记录相对健全的村集体组织，应根据不同的资产类别，按照账面的原始价值给予确认和核销以摸清集体账面净资产。例如，据我们对留下街道金鱼井社区的调查，该社区在2002年股份制改制时，聘请第三方资产评估机构，对村集体资产进行了全面的清产核资。对于土地、森林、茶园等资源性资产因原来在财务上没有相应的反映，所以在进行股份制改制的时候对这部分资产进行登记造册，以确定具体的数量和产权。土地征用款在扣除对农户的青苗补偿费后全部归经济合作社所有及支配。对于账面上的村集体购置的生产性固定资产和设备（原始价值在5 000元以上）以及建造的房屋在扣除一些已經没有实际使用价值的，并把它作为呆坏账的处理后予以确认，例如生产队购置的拖拉机、20世纪六七十年代建造的泥墙房等。对于购置的一些零星的办公用品等不作为资产而作为费用直接注销。在摸清家底的基础上再根据不同的股权设置，量化到人。而对于一些会计记录不健全的村社，必须由专门的机构并连同村社干部和村民代表对资产进行全面的实地盘点、核实和评估以确认资产的价值。

3.2 因地制宜，灵活设股，化解矛盾

由于村集体资产处置收益的享用权事关每个村民的切身利益，为此，必须因地制宜，灵活设股，最大限度地照顾到不同群体的利益。各镇村应根据本地实际，定出界定股东资格的截止时间，统计在册人员，并提前公布。股东资格应按照“依据法律、尊重历史、承认现实、实事求是”的原则，以原村民的户籍、承包责任田、履行义务等实际情况为基本依据，以参加原集体资产分配的村民为基础进行界定[4]。“从各地集体资产改制的实践来看，关于集体财富起源的认定涉及‘劳动创造、‘资本创造以及‘天赋村籍三类观点”[5]。因此，目前各地村改居社区股份经济合作社对于股权的设置虽然在股权时间的界定和内容及具体的股权比例上有所差异，但大多通过设立人口股、农龄股、土地股、现金股等不同的股权及其比例，在依照法律、尊重历史和地区文化传统的基础上，尽可能照顾到各方面的情况。在集体资产折股量化时，通过设定不同的股权及其比例，以妥善处理和顾及诸如“外嫁女”、外出升学当兵就业人员、包产到户后不同时期逐渐“离土又离村”人员、户口挂靠户及退休返乡人员等不同群体的利益关系，化解因股权设置带来的各种矛盾。针对许多村改居社区，在股份制改制时股权的设定实行“生不增死不减”，建议应该确定每隔一定的周期调整死亡和新出生人口的相应股份，从而保证股民与股权的对应。

3.3 规范运作，建立公司化治理结构

“村改居”的最终目的还是农村社区化，仅仅保证村民的集体资产不流失并不是将来的发展方向，在农村社区化后，还要通过对集体资产的经营管理为农民谋福利，带来更多的收益，让农民离开土地也可以更好地生活[6]。因此，要着力探索股份合作社的治理结构和发展模式，改变过度依赖土地经营的单一发展模式，街道和农业主管部门应该给予“村改居”后的社区相关的产业引导，挖掘适合当地特色的产业，培育社区股份合作社新的经济增长点，不断壮大集体经济的实力。改革股份合作社治理结构，依法修改和完善合作社章程，明确合作社和社区的相应职能和权限，实行“钱随事走，权随责走”。适当开放股权，允许股权在原村民以外的一定范围内的适度流通和转让，使股份合作社逐渐过渡成面向市场、具有竞争力的现代企业。

4 政府应提供相应的配套服务和政策支持

“村改居”后随着村民身份、职业、居住环境、社会交往方式等的改变，如何切实保障改制居民的长远生计和利益，丰富村民的精神文化生活，使他们享受与城镇居民同等的就业、养老、医疗等相关的社会保障和公共服务待遇，是社区城市化、农民市民化的真正体现。为此政府应该提供相应的配套服务和政策支持。

4.1 强化就业指导和服务，切实保障改制村民的就业

街道政府应联合社区有针对性地开展对改制村民的就业培训和招工信息服务，对于招收改制村民就业的单位和企业以及村民自己创业并吸收改制村民就业的，政府应在土地、税费、银行贷款等方面给予减免和优惠，从而保障改制村民的就业和生计。

4.2 建立社会统筹保障基金，完善村民的社会保障待遇

目前，对于改制村民的社会保障，经济实力较强的村社，大多为村民按照当地城镇居民的标准缴纳相应的养老、医疗等保障基金。而对于集体经济较弱的村社，由于其社会保障的资金主要来源于集体土地的征用，而各地土地征用的情况不一，既有全征全拆的，也有仅有部分土地被征用；既有大项目即将征用，也有大多数土地短期内未被征用。为此，政府应该制定集体土地的征收计划，统筹安排，通过建立政府社会保险费用专项基金，针对不同情况，实行集体补助加个人缴纳相结合，用于对撤村建居农转非人员的养老保险的补贴，同时对老年人的补助金、低保户的低保金等都应予切实的落实和保障。

4.3 尽快延伸城市建设和管理工作，实现公共服务的均等化

撤村建居后，对于道路绿化、路灯照明、水电、城管治安等公共服务应该纳入统一的城市公共服务范畴，对社区公用设施建设和维护资金应逐步纳入区、镇两级的年度财政预决算以实现村改居社区与城市社区基本公共服务的均等化。

4.4 协调工作机制，完善管理职能

在目前各地村改居社区政社合一，尚不具备完全分离的现实背景下，要协调股份合作社与社区的工作机制，根据社区管理模式的要求，进一步理顺社区工作关系，完善管理职能。同时以政府为主导，社区居委会为主体，辖区共建单位为依托，合理配置社区的资源，实现社区资源的共享共建。

参考文献：

[1] 侯希红.农村集体资产管理[M].北京：中国社会出版社，2010.

[2] 李培林.村落的终结——羊城村的故事[M].北京：商务出版社，2004.415.

[3] 王权典，江惠生.城市化“村改居”中农村集体资产改制的困境与出路——结合广东珠三角的实践[J].行政与法，2008（5）：40-42.

[4] 张玉辉.盐城“村改居”后农村集体资产改制的调查[J].农村经营管理，2010（12）：17-19.

[5] 刘玉照，金文龙.尊重地区差异，改革农村集体资产[N].中国社会科学报，2015-03-02（6）.

[6] 许雯雯.诸城市“村改居”进程中农村集体资产处置问题研究[D].山东青岛：中国海洋大学，2012.