农村产权流转交易市场体系建设与配套制度研究

时间：2024-05-23

刘颖

摘要：以四川省为例进行分析，得出我国农村产权流转交易市场在体系建设与配套制度上仍存在市场定位、产权主体不明，中介机构缺乏，法律、资金贫乏，参与度不高等不足之处。提出为改善农村产权流转交易市场应理顺农村产权与市场主体、产权交易所之间的关系；完善市场体系建设；破解产权政策约束；改善治理机制。

关键词：农村产权；产权流转；产权交易；四川省

中图分类号：F321.42；F323.6 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2014）17-4239-05

Market System Construction and Supporting of Rural Property Transfer System

——Taking Sichuan Province as an Example

LIU Ying

（The Audit Regulations Office of Mianyang Normal University，Mianyang 621000，Sichuan，China）

Abstract： Taking Sichuan province as an example， the rural property transfer market had several problems including the obseurity target and mian body of the market， the lack of money and law，the low degree of participation. It is adviced to straighten the relationship between each member， perfect the construction of market system，break down the restraint of property and improve the management mechnism.

Key words： rural property； property transfer； property transactions； Sichuan province

在广大的农村，农民的财产性收入来源主要有农民集体收入、承包地的收入、宅基地收入等。承包地是集体财产，只有通过转让、流转，才能够让宅基地也“活”起来，从而为农民创造更多的财产性收入。与此同时，随着国家城镇化进程的推进，大批农民工进城，农民原有的住房空闲了，如何利用长期空置的宅基地，以避免或减少资源闲置而造成的浪费具有极其重要的现实意义。国家必须用宏观政策去调控，建立和完善农村产权流转交易市场体系建设与配套制度，让农村产权流转交易公开、公正、规范运行。党的十八届三中全会提出要建立健全农村产权流转交易市场，鼓励土地承包经营权在公开市场向新型农业经营主体流转，要推进农村产权制度改革，要积极推进用地制度改革，建立城乡统一的建设用地市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

最近，中共四川省委在关于深化改革的决定中也提出，要鼓励土地承包经营权在公开市场向新型农业经营主体流转，要积极推进农村产权制度特别是农村用地制度的改革，从而加强城乡统一建设用地市场的建立，加强农村集体资源、资产、资金的管理，完善农村产权流转交易市场的体系建设和配套制度。制度的提出表明农村产权流转交易已引起人们越来越多的关注，本文从体系建设与配套制度方面来对农村产权流转交易市场现状、问题进行研究，并提出相关建议。

1 相关概念

产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的包括占有、使用、收益、处分的多种用途进行选择的权利。它具有实体性、产与权的不可分离性的特征，广泛涉及到财产的所有权、使用权以及收益权等，通常被视为一种权利，也被视为一种社会关系。产权通过赋予财产一定的权利，从而规范商品市场的经济行为，保障财产所有者的权益，因此产权往往具有引起所有者动机、约束他人行为以及进行协调配置的功能。随着经济全球化、一体化的加快，产权已经成为用来巩固和规范商品经济中的财产关系，维护经济秩序的一个至关重要的符号。

农村产权是指农民对落实到户的集体资产股份具有占有、收益、处分的权利，主要包括农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权等。我国农村产权究其自身而言，存在产权主体不明确以及产权流转混乱的缺点，因此农村产权制度改革被日渐提上议程。农村产权制度改革的目的在于完善农村产权的划分、根除制约农村发展的城乡二元结构、建立统一市场体系，从而保障农村产权的有效流转。也正是如此，农村产权制度改革被视为统筹城乡发展，增加农民财产收入的关键环节。农村产权交易市场从事农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权、农机具及农业基础设施使用权等农村产权的转让、出租、入股、抵押交易、融资等业务，承担农村资源资产化、交易平台化、融资多元化的重要功能，同时将有力促进金融机构和贷款对象的信息对称。我国的农村交易服务机构主要指依托职能部门成立的各级农村土地流转服务中心，他们构成我国农村产权流转交易市场的主体部分。建立农村产权流转交易市场，就是逐步推进承包土地的流转、转让、退出机制，特别是农民宅基地的转让、买卖问题。

2 农村产权流转交易市场现状及其作用分析

自2008年我国首家农村产权交易机构设立后，各地农村产权交易机构加快了业务发展与开拓的进程，纷纷开始设立农村产权交易机构。据农业部统计，截至2012年底，全国已有800多个县（市）、13 000多个乡（镇）建立了土地流转服务中心。可见，全国的农村产权交易服务机构分布还不广泛，从整体上看还处于市场的起步发展阶段。在农村产权交易所短暂的发展历程中，农村产权形成了以集体产权和非国有、非集体产权为基础的交易行为。四川省在农村产权的探索中形成了以成都农交所为代表的依托原有国有产权交易所的公司制模式。然而，成都农交所虽然均实行公司制，但都是经由成都市人民政府批准才成立的，其不管是出资主体还是运作主导者都是政府部门，其官治色彩强烈。endprint

2.1 我国农村产权交易市场现状

2.1.1 业务交易规模扩大近些年来，继武汉、成都、杭州等地初步建立了市、区、乡镇分级交易平台之后，越来越多的城市也开始探索农村产权进入交易市场。例如佛山的“三旧”改造，北京的50个“城中村”改造，成都的灾后重建和统筹城乡发展的试验等，这些改革都在一定范围内允许集体建设用地进入市场，从而进行农村产权的流转交易[1]。可见，我国农村产权交易队伍正在发展壮大，整体处于稳步上升的态势。以四川省为例，其省会成都市于2007年6月7日正式获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，2008年10月成都农村产权交易所成立。由图1可知，四川省农林牧渔业总产值逐年上升，这为农村产权交易规模的扩大提供了保障。截至2011年底，交易所合计成交金额52.93亿元。其中，集体建设用地交易10 502宗，流转总金额18.81亿元；农村土地承包经营权交易15 387宗，交易金额5.03亿元；林权交易57宗，成交金额4 276.62万元；资产处置共挂牌124个项目，成交总金额28.66亿元。在成都农交所繁荣发展的同时，一些地方的农村产权交易机构业务却表现得不那么乐观，如部分农村产权交易机构进行产权交易的项目还不到50宗，导致其效率特别低下。

2.1.2 业务交易品种越来越多通过网络交易平台，四川省已建立农村房屋网络交易、互换、租赁体系，用于规范农村集体建设用地使用权、土地承包经营权以及农村房屋权等产权展开进场交易，以实现农村房屋产权最大程度的市场化，其产权交易品种也越来越丰富。除了上述的产权交易品种，还包括农业知识产权、集体经济组织股权、生产性设施使用权，农产品交易以及资产抵押业务等。

随着农村产权被认可的程度越来越高，农村产权交易的品种也日益增多，但真正能够实现进场交易的项目却屈指可数。由各大农村产权交易机构网站上可以看到，目前进场交易的大多数是土地承包经营权、林地承包经营权及其抵押业务等，而其他种类的农村产权却很少出现在交易市场中。而扩大进场业务交易品种可以扩大农村产权的融资渠道，从而有利于自身的资本积累，促进生产经营规模的扩大，为城市和农村资本的双向流动创造有利条件，提高农村土地以及资本的利用效率，激发农民投资的热情。

2.1.3 业务交易规章制度逐步完善针对农村产权流转交易市场快速发展的现象，各地正积极理顺农地流转交易市场主体之间的关系及市场体系建设，并制定相应措施加强对农村产权流转市场的监督和指导。一些地区已通过建立联动合作式产权交易平台来实现区域内产权交易的统一性。规章制度的完善，可以为农村产权在流转交易过程中提供决策依据，保障有法可依；同时其对农村产权的发展方向也是一种信号引导的作用，让农民对自己的行动方向取舍有所参考[2]。为了规范交易业务，保证交易项目的顺利实施，有的农村产权交易机构已经出台了关于集体林权、土地承包经营权、房屋所有权及宅基地使用权等产权的交易规则，如“农村经济事项交易指南”、“农村产权交易规则”等。但是不同业务下，主管部门的责任及交易倾向性存在差异，无法对整个交易市场作出统一清晰的界定，这使得农村产权流转交易市场存在一些混乱。同时不同业务涉及的主管部门不同，交易规则不同，导致整个交易过程该如何执行，具体应由哪个部门来监管也没有统一的结论，这使得农村交易业务的不确定性进一步加大，随之面临的风险也增加。在农村产权交易的横向发展上，由于我国各地在农村产权流转交易中还未能实现同权同价，这在很大程度上限制了各地农村产权的跨区域交易。

2.2 我国农村产权交易市场作用分析

2.2.1 促进政府职能转变在农村产权交易市场体系还未建立之前，政府在对交易市场进行监管的同时还需要对农村产权流转交易行为直接负责，往往容易导致政事不分，而且处理效率也很低。通过建立农村产权交易市场一方面将政府从直接负责农村产权交易行为中解脱出来，另一方面有利于政府实现监管作用，从而为该交易市场健康有序发展提供保障。

2.2.2 有利于提高农村土地等产权的利用效率由于农村资产存在一定的闲置现象，特别是随着城镇化进程的加速，资源闲置现象越来越严重。通过建立农村产权交易市场，可以更好地聚集市场信息，实现市场的资源配置等功能。通过产权交易，农民可以利用土地、房屋、农林地进行抵押，从而在减少资源浪费的同时，扩大农民资本积累。

2.2.3 建立公开公平公正的交易平台农村产权交易所的建立了是并不是随意而成的，成立的同时建立相应的实施细则、操作流程、监管制度等。这些制度的建立，让农村产权在交易过程中有了一个确切的判定标准，通过严格执行这些标准，能加强信息化管理标准统一性，确保交易过程阳光透明。

3 农村产权流转交易市场存在的问题分析

从上述对我国农村产权流转交易市场现状的分析，可以得知我国农村产权交易在交易规模、交易品种方面都有所扩大，交易规则、平台体系也有所完善，并取得了一定的发展，但我国农村产权交易市场毕竟出现的时间还不长，一些问题也频频出现。以四川省为例，四川农交所由于其成立、监管都要经过政府部门，具有强烈的官治色彩和行政作风，就其业务范围而言，其所辐射的范围虽然均指向农村产权，但其是由国资委管辖，不便于农村产权交易的市场化进程[3]。对其进行改革迫在眉睫。下面对我国农村产权流转交易市场存在的问题进行详细分析（图2），目前存在的问题主要可以从市场体系建设和市场配套制度两个方面进行讨论。

3.1 农村产权流转交易市场体系建设

3.1.1 市场性质不明确按照全面深化改革的要求，农村产权交易应日渐提上议事日程，但应该如何提出，其性质又该如何定位，到底应该定位于公益性服务机构，还是政府购买服务的经营性机构，都处于争议阶段。农村产权所有者虽然已逐渐交易活动中，但由于他们自身对产权保护意识不强，又不愿意接受有偿服务，导致他们配合公开交易的意愿非常低，对进入市场成为市场主体的动力远远不够。结果是农村产权流转交易市场还是以政府主导来推动，市场对于如何对自身定位，如何真正服务于农民还处于迷雾之中。endprint

3.1.2 产权定位模糊农村产权流转服务机构绝大多数是依托政府职能部门设立，其设计是自上而下的，其同时兼有公益性服务职能和调解纠纷职能。现行法律规定，农村资产只有在产权性质明确后才能够进行流转交易，但我国农村集体用地等产权定位均处于一种模糊不清的状态，这成了影响其进行市场交易的障碍。虽然我国在2011年10月份发布的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》中提及要对财产权进行定位，同时一些地区积极探索农村土地承包经营权、林权的抵押贷款业务，积累了宝贵的实践经验，但对于农村产权交易的推动作用实际效果并不明显[4]。

3.1.3 中介机构服务的缺乏为了实现农村产权的交易，对农村资产价值进行评估是必不可少的环节，以资产评估机构为代表的中介服务机构也应运而生。一方面，这种评估机构较少，使得农村产权交易无法及时进行，大大降低了农村产权进场交易的效率；另一方面，中介服务机构在提供市场服务的同时需要取得合理回报，然而农村产权交易服务本来就具有投入高、回报少的缺陷，农民对这一收费性服务又不甚了解，这一特点进一步延缓了农村产权交易的进程。在农交所分饰多种角色的情形下，如何对农村产权进行评估，其中介服务体系又该如何建立都有待商榷。

3.2 农村产权流转交易市场配套制度

3.2.1 农村资金匮乏虽然农村城镇化的进程越来越快，农民收入及生活水平都有所改善，但相对于城市而言，农村在可用资金以及对资金使用上仍处于劣势地位；而且，受传统观念的影响，农民对投资的认识还很低，农村投资回报率也远远低于城市水平。其结果是农民即使存在闲余资金也会流向城市，从而导致能够留存在农村供其进行交易的资金寥寥无几。这进一步造成了农村的种粮、养殖大户无法贷到所需资金用于扩大规模，在进入交易市场时也因为资金不足而无法实现交易，大大降低了农村产权进场交易的成交率。

3.2.2 农民参与积极性低由于农村产权交易主体不明确，农民对产权交易不够理解，进场交易意识薄弱；同时政府缺乏相关调整措施，对这一交易活动又无明确的规定，缺乏法律约束，使得农村产权在流转交易中存在法律障碍，导致农民对产权交易缺乏热情，农村产权交易机构的进场项目数量较少。再加上在保障进场交易农民权益，引导农民正确行使自己的权利方面均没有相关的规定，农民对进场交易存在后顾之忧，进场交易的积极性进一步减弱，这也是我国一些地区农村产权交易市场经营惨淡的直接原因。

3.2.3 相关法律不够完善在现有的政策中，农村产权流转交易受到越来越多的重视和支持，但缺乏对农村产权交易具体要求的权威性法律或制度，对于具体交易规则及要求方面的规定也很少。大部分工区都是根据之前进行产权交易中积累的实践经验为依据，这使得农村产权交易过程中问题迭生。法律层面的缺乏，使得我国农村产权在交易中缺少统一的指导依据，农民也因担心承担事后的法律制裁而不敢轻易入市，这在一定程度上限制了农村产权交易市场的发展。

4 完善我国农村产权流转交易市场的对策及建议

在市场体系建设方面，我国农村产权交易市场性质不明确、产权定位模糊、中介机构服务缺乏；在市场配套制度上农村资金匮乏、农民参与积极性低、相关法律不够完善，这些难题都在制约着农村产权交易机构的发展速度与拓展空间。农村产权流转交易市场体系建设与配套制度的完善亟待解决。

4.1 农村产权流转交易市场体系建设

4.1.1 理顺农村产权流转交易市场主体之间的关系鉴于目前缺乏明确规定农村产权流转交易市场主体间关系的法律法规，我国相关部门应采用边实践、边总结、边提升的方式，在认真总结已有经验和做法的基础上，逐步制定并完善农村产权交易工作指导性文件，引导农村产权交易机构有序实现公开、公平交易。对于产权主体不清晰的问题，必须以相关法律为依据，采取确权举措，认真确认权利主体，在产权主体明确后，及时进行登记，并提供相关证明，以减少日后交易中可能存在的产权不明引起的纠纷。四川省可以采用依托“农村土（林）地流转服务中心”的方式进行自身的建设，在开展自身交易活动时，将政府职能与市场职能进行分离，实行政事分开，从而理顺农村产权流转交易市场各主体间的关系。

4.1.2 加强政府主管部门与农村产权交易所之间的关系加强对农地流转市场的监督和指导，是发挥政府资源配置功能的一个重要手段，应正确处理政府主管部门与农村产权交易所之间的关系，从而保证农村产权流转交易市场规范、高效运行。对于农民自身而言，应加强对农民的宣传教育，创造一个自觉遵守、自我约束、健康有序的市场环境；就交易机构而言，要对其行为加以规范，实现农村产权的公平、公开交易[5]。四川省可以通过对农村产权的所有者以及其价值进行评估，为交易所工作的开展提供便利条件；通过加快农村财产的确权登记工作，为规范农村产权流转交易打好基础。

4.1.3 扶持农村产权流转交易市场体系建设农村产权是农民赖以生存的基础，关系到农民最根本的利益，农村产权的特殊性导致既不能完全按照市场规律办事，也不能完全放任不管。要在保护农民利益的前提下，加强经纪人及中介机构的培养，扶持农地流转市场信息化建设，同时还要给予一定的补助政策，扶持农地流转市场体系建设。如四川省可以通过建立涉农金融资产处置市场，将各类农村金融资产进行集合处置，推动农村资本市场的建立，为各类农村金融产品的交易和处置提供平台，为农村产权的流转以及各类资产、企业产权提供资本和产权融通。

4.2 农村产权流转交易市场配套制度

4.2.1 破解农村产权流转交易的政策约束农村产权流转需要对产权的所有者、期限均进行确认，这在一定程度上导致了流转受限，对农村产权交易制度及方式进行创新，是促进农村产权顺利流转的重要保障。通过破解农村产权流转交易的政策能够更加深化乡镇体制建设、完善政府功能，实现村民自治制度化和规范化。四川成都农交所是国内首个农村产权综合性市场平台，同时，成都农交所还提供农业产业化项目投融资服务，但在实践中这些农村产权的主管部门各有不同，所面临的政策约束也不同，只有及时改进才能提高其交易效率，保障交易市场的健康发展。

4.2.2 加强经济人培养，完善扶持政策通过强化党组织的领导核心作用，能够巩固和加强党在农村的执政基础，充分发挥其他社会组织的积极功能。为了确实保障农民权益，政府应加强经纪人培养，深入推进村务公开、政务公开和党务公开，实现村民自治制度化和规范化。另一方面通过设立奖励补助、减免税收等政策，加强对农村产权流转交易市场的监管和引导，对农村产权的流转交易也具有促进作用。如可以通过探索不同区域农村产权流转交易的有效形式，先通过试点方式开展，再逐步推行。

4.2.3 改善乡村治理机制通过加强农村基层党的建设，深入开展党的实践活动，在为农民群众生产生活提供便利的同时，有利于提高公共资源的使用效率。这要求加强城乡基层党建资源整合，加强党风廉政建设，坚决查处和纠正损害农民群众利益和加重农民负担的行为。提高农村资产的运营管理水平，发展壮大农村经济，统筹农村服务资源有效整合，扩大农村公共服务的覆盖范围，实现资源共享。如为了加强监督和管理，四川省可以专门成立交易所监督管理委员会，对于不同的人群采取不同的收费模式，在保障农民权益的前提下，保证交易所持续经营发展。

5 小结

农村产权交易市场体系的建立有效地解决了政事不分的问题，有利于政府转变职能。建立农村产权交易市场可以更好地体现市场集聚信息、配置资源和价格发现的功能，有利于发挥市场的决定性作用。各地的农村产权交易所应通过制定合理的交易管理办法和操作流程，严格执行公开挂牌交易的行业准则，确保交易过程阳光透明，有利于建立公开、公平、公正的交易平台。

参考文献：

[1] 陆剑，彭真明.农村产权交易的制度建构—基于成都、武汉农村产权交易所的实证研究[J].农村经济，2009（9）：12-15.

[2] 张炳辉，田艳芬，于焱.产权交易市场发展水平及影响因素探析[J].经济天地，2012，（5）：77-78.

[3] 朱燕.我国农村产权交易机构业务发展探析[J].产业导刊，2012（3）：54-58.