“两权”抵押盘活农村沉睡资产

秦志伟

2015年8月，国务院印发了关于开展“两权”抵押贷款试点的指导意见，要求试点期限为两年，到2017年年底。随后，中国人民银行牵头并会同有关部门出台了试点暂行办法。据悉，目前试点工作仍在进行中。

经全国人大常委会授权，在全国选取232个县（市、区）开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点、59个县（市、区）开展农民住房财产权抵押贷款试点。其中，贵州省有10个县（市、特区）获批成为全国“两权”抵押贷款试点地区，效果显著。近日，笔者就其试点情况采访了相关部门。

先从确权颁证开始

农业要发展，势必要解决资金短缺的问题，这也是农村金融改革的最主要目的，“两权”抵押贷款是其改革的路径之一。前不久，该贷款模式被农业农村部列为金融支农创新十大模式之一。

截至2017年9月末，全国232个农地试点县的农村承包土地的经营权抵押贷款余额达295亿元，试点以来累计发放贷款448亿元；59个农房试点县的农民住房财产权抵押贷款余额196亿元，试点以来累计发放贷款261亿元。

无疑，“两权”抵押贷款模式正成为各地进行农村金融改革的“香饽饽”。贵州省是我国试水“两权”抵押贷款较早的省份之一，其经验做法值得关注。

中国人民银行贵阳中心支行货币信贷管理处处长王凯明向笔者介绍，贵州省有10个试点地区，包括开阳县、湄潭县、水城县、盘州市、六枝特区、普定县、德江县、兴仁县、安龙县开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点，湄潭县、金沙县开展农民住房财产权抵押贷款试点。其中，湄潭縣同时开展“两权”抵押贷款试点工作。

开展“两权”抵押，确权颁证是第一步。“与2016年相比，2017年贵州省农地试点县农村承包土地的经营权平均确权率达96.4%，比上年提高3.8个百分点。”王凯明告诉笔者。

而在颁证方面，从2016年仅有1家开展颁证工作发展为8家，到2017年平均颁证率大幅提高至56%。其中，开阳县和安龙县颁证率达90%以上。各试点县结合当地实际，创新举措全力推动确权登记颁证。

比如，遵义市湄潭县针对“土地面积不实，四至不清”的问题，制订了相关方案，按照“宣传动员、权属调查、审核公示、数据录入、确权颁证”五步骤及“三权分置”的要求，全力推进农村承包土地的经营权确权登记颁证工作。另如，毕节市金沙县先后印发3个考核文件、补发2个通知，将农民住房财产权抵押贷款试点工作纳入各部门、各乡镇年度目标考核，强化部门职责，定期跟踪督导，快速推进农房确权颁证，为试点工作奠定良好基础。

虽然各试点地区积极推动确权颁证进度，但仍有不容乐观的现象。如在颁证方面，根据中国人民银行贵阳中心支行的评估，贵州仍有部分试点县还未系统开展农村承包土地的经营权确权颁证工作。

事实上，上述情况并不仅仅存在于贵州省。据介绍，从全国试点情况看，确权颁证工作情况复杂，个别试点地区仍存在确权未颁证的情况，影响了试点进度。2017年12月22日，经全国人大常委会授权试点延长一年至2018年年底。而确权颁证进度缓慢只是其中原因之一。

抵押物处置是关键

根据产权理论，农地资源退化最根本原因在于，农地产权存在不确定性和外部性。如果能清晰合理界定产权，并保证其以合理的成本自由流转，从而提高资源配置的效率，实现帕累托改进。

王凯明介绍，目前有开阳县、普定县、六枝特区、盘州市、水城县、德江县、安龙县7个县（市、区）建立了产权交易中心，探索开展包括农地经营权、农民住房在内的农村产权交易。其中，六枝特区、盘州市、水城县、德江县、安龙县5个县（市、区）实现农村承包土地经营权的交易，累计交易金额4.3亿元。

抵押物能否顺利处置被看成是农村产权抵押融资的关键环节。“相比省外其他试点地区，贵州省‘两权抵押贷款还没有不良资产处置的实践。”王凯明说。

这也是试点工作延长至2018年年底的另一个重要原因。“两权”抵押贷款业务多为近年新增业务，出现违约并进入处置阶段的案例较少，有必要继续通过试点检验各项处置机制的成熟度和稳定性。

笔者了解到，在现有的抵押物处置做法上，湄潭县农房抵押“分割登记入市”和“异地调整入市”处置方式值得借鉴。

中国人民银行遵义市中心支行副行长孙争华在接受采访时表示，分割登记入市是指在保障农户居住权和维护财产权的前提下，对宅基地中实际用于商业服务、工矿仓储等经营性用途的部分，进行分割登记，赋予其出让、出租、入股、抵押、担保权能。

2017年12月，湄潭县当地村民刘某申请将其169.5平方米建筑物（含一间门面和一套住房）分割登记入市交易，过户给了村民陈某。据悉，这是全国宅基地分割登记第一例，为湄潭探索住房财产权抵押物处置找到了出路。

事实上，抵押物价值评估是各地开展相关试点工作比较棘手的问题，比如抵押物价值难以确定、抵押物难以变现。

西北农林科技大学农村金融研究所教授罗剑朝在调研时发现，试点地区的做法主要是参考同类地区或同种土地农户之间流转的租金来确定，再加上剩余承包年限等，分别按照0.5的权重来核算农地经营价值。

“这种确定抵押物价值的方法实际上是农地经营权的用益物权的一种评价方法，一般评价值较低，虽然受到金融机构欢迎，但对于解决农民贷款难问题的政策目标来说是需要改进的。”罗剑朝说。对此，罗剑朝呼吁，尽快确定农地经营权的价值评估体系。这也是各试点地区正在探索的内容。

“开阳县主要采取委托第三方评估机构评估、贷款人自评估或者借贷双方协商等方式，公平、公正、客观、合理确定农村土地经营权价值。”中国人民银行开阳县支行行长李曦告诉笔者。

助力农村金融改革

根据中国人民银行对贵州省2016～2017年“两权”抵押贷款试点中期评估，“评估效果总体好于上年”。王凯明告诉笔者，不仅包括贷款情况、制度建设、确权颁证、交易平台建设和抵押物处置，还有风险补偿方面。

王凯明介绍，贵州省“两权”试点县（市、区）的风险缓释及补偿机制建设日趋完善。已有9个试点县设立风险补偿金，规模为500万～2000万元，风险补偿比例为30%～100%。比如，六盘水市六枝特区、盘州市、水城县采用反担保模式发放农地抵押贷款。截至2017年年底，六盘水市累计采用反担保方式发放贷款22笔、贷款金额1.2亿元，贷款余额达1.1亿元。

值得一提的是，贵州省各类金融机构积极参与“两权”抵押贷款试点。据介绍，目前贵州省已有中国农业发展银行、中国农业银行、中国邮政储蓄银行、贵州银行、贵阳银行、农村信用社等30家银行分支机构及地方法人金融机构发放了“两权”抵押贷款。2017年年底，贵州省试点县（市、区）“两权”抵押贷款余额13.4亿元，是上年同期的2.7倍。

在王凯明看来，“两权”抵押起到了增信作用，扶贫再贷款等政策措施也发挥了引导“两权”抵押贷款试点银行降低农村企业、农户融资利率的作用。

同时，“两权”抵押贷款的支农惠民上发挥的政策效应逐步显现。以贵州省土地承包的经营权抵押贷款为例。据监测，2017年年底已有农业产业化龙头企业149家、农民专业合作社96个、家庭农场7户，农户3782户获得贷款；2017年用于农地抵押的土地达113万亩。

贵州开阳益荣茶叶有限公司向开阳农村信用合作联社借款600万元，其中2017年12月通过农村承包土地的经营权抵押方式借款300万元。“这种方式的贷款切实解决了贷款担保难的问题，为公司及时送上了发展资金。”该公司总经理王勇告诉笔者。

实践证明，通过“两权”抵押贷款，贵州省当地农户和各类新型农业经营主体扩大了生产经营规模，加快了农业现代化进程和农村经济结构转型。

对于下一步工作打算，“除了重点推动抵押物处置外，还要持续扩大‘两权抵押贷款规模。”王凯明说。