岩溶石漠化地区耕地休耕现状、存在问题及对策

周永琼， 付云章，陆成杰，李仕刚，沈德超

（1.文山州土壤肥料工作站，云南文山 663000；2.广南县土壤肥料工作站，云南广南 663000；3.砚山县土壤肥料工作站，云南砚山 663100）

耕地休耕制度是探索藏粮于地、藏粮于技的具体实现途径，对推动农业绿色发展和保障粮食安全具有重要战略意义。文山州位于云南省东南部，全州国土面积31 456 km2，岩溶石漠化面积10 143 km2，占国土面积的31.9%，是全国、全省典型的岩溶石漠化地区。2016年农业部全面启动“在部分地区探索实行耕地轮作休耕制度试点”工作以来，砚山县、广南县先后被列为全国实施石漠化地区耕地休耕试点区域。

一、耕地休耕的重要性

目前，我国耕地数量减少，质量也在下降，耕地退化日益严重，这些问题关乎国家粮食安全。从耕地可持续利用的角度来看，实施耕地休耕制度的意义重大。一是提升耕地地力和粮食产能。休耕可以让耕地资源休养生息，实现用地和养地相结合，保护和提升地力，为增加粮食产能做准备。二是保护生态环境，促进农业可持续发展。长期以来，耕地地力消耗过大，农药化肥使用过量，导致土壤养分失衡，肥力下降，耕作层变浅，土壤有机质含量不断下降，土壤酸化、面源污染、重金属污染等环境问题不断凸显。实行耕地休耕控制农药和化肥投入，缓解生态环境压力，促进农业可持续发展。三是提高农业竞争力。休耕可提高植被群落结构，土壤微生物活动增强，改善土壤物理性状，提升土壤质量，恢复地力，减少病虫害，减少农业污染及增强农产品安全性，提高农产品竞争力。

二、休耕现状

砚山县根据各乡镇石漠化土地利用现状和农民种养业需求，以“休耕+培肥”为核心，选择石漠化较严重、土地较瘠薄、作物产量较低的耕地定为休耕地块，采取免耕净种绿肥，少耕种植豆类，净种牧草还田，绿肥、植物混间种等4种休耕模式推动休耕制度落实。2017-2018年休耕任务面积各1333.33 hm2，累计实施2667.6 hm2，设监测点6个，对照点14个，项目分布在7个乡（镇）11个村委会28个自然村2836户农户。广南县以石漠化耕地休养生息和农业可持续发展为目标，采取小春净种绿肥，大春种植大豆，绿肥、大豆轮作；大春种植大豆，小春种植绿肥或蚕豆、豌豆等4种休耕模式加快地力培肥。2018年休耕任务面积666.67 hm2，实施666.86 hm2，设监测点7个，对照点8个，项目分布在6个乡（镇）14个村委会98个自然村3081户农户。上述两县签订的耕地休耕合同连续3年，农户不变、地块不变，补助采取“一卡通”各年直接兑现给农户。

三、存在问题

（一） 多为被动式休耕

休耕应是为恢复地力、保护耕地可持续生产能力而采取的积极、主动的养地方法和措施。然而，砚山县、广南县耕地休耕区域内有部分耕地是因缺乏劳动力或没有经济效益或耕地质量太差等原因导致的被动式休耕，实则弃耕、撂荒。

（二）土地确权工作滞后

实行耕地休耕制度意味着要对耕地上种植的粮食或作物品种以及选择哪部分土地耕种、哪部分土地休耕作出统一安排和规划。显然，耕地确权就是完成这项工作的关键环节。目前砚山县、广南县部分乡镇、村耕地确权地块四至信息还存在错漏，在分配补贴问题上，农民权益容易受到侵害。对于已经确权的地区地块来说，承包权和经营权已经分开，耕地使用变得更加复杂，耕地统一规划休耕的难度也会随之增加。

（三） 休耕耕地“不合理”

休耕地有部分是因为农民外出务工， 耕地没人种而导致的休耕， 这类耕地往往水肥条件优越， 不应该休耕， 而在石漠化较严重的贫困地区， 许多条件差应该休耕的土地却被高强度利用。目前休耕地的划分尚无明确标准， 到底该选用什么样的耕地休耕仅有一个定性的描述，而为了集中连片休耕， 有可能造成“一刀切”的现象， 同一片区无论耕地质量好坏都划分为休耕区域。

（四）休耕模式与耕地保护和地力培肥不配套

农民自发式的耕地休耕模式不切实际， 达不到养地、恢复地力、保护生态的目的。农民自发式的休耕实际上大都是耕地“休闲”、不耕不种、听之任之， 不管、不闻、不问，这样必然造成耕地在休耕期间杂草丛生， 有的甚至长出灌木，肥力下降，地力衰退，质量变劣，耕性变差， 再利用难度大。如在耕地休耕期间， 采取积极的、多样化的休耕模式， 如松土(改变土壤耕性)、覆盖(秸秆覆盖保持水土)、种植养地作物(种绿肥、豆科作物等)、种草养畜（过覆还田）等， 必将有利于提高耕地质量，有利于来年的农业生产。

（五）休耕补偿未到位

目前， 农民自发式的休耕并没有纳入耕地“休耕”规划， 没有得到相应的“休耕补偿”，农民休耕的主动性和积极性不高。休耕补助资金年度政策不一样，如砚山县2016年中央财政补助资金每年每亩1000元，2017年中央财政补助资金降为每年每亩500元，部分农民群众对政策的制定和变化不理解，对休耕合同“一签3年”有抵触，影响了工作的有序开展。

四、对策建议

（一） 加大宣传力度， 提高农民对耕地休耕的认识

由于知识和文化水平有限， 很多农民认为自己的耕地休耕后收入减少，从内心很抵触这一制度的实施。开展耕地休耕制度试点工作， 必须加大宣传力度， 让农民充分认识到我国经济发展新常态下，推进耕地休耕的重要性和必要性， 彻底转变传统的多熟、多产观念，树立高产、高效的农业发展观念， 树立休耕是为了今后更快、更好的绿色发展、可持续发展理念。因此要切实做好宣传工作， 从根本上改变农民的陈旧观念。

（二）科学规划， 分类进行

耕地休耕是一项系统工程、长期工程， 需要制定出台合理的规划和一系列严格的配套措施， 科学统筹推进， 才能顺利实施。实施耕地休耕制度试点，应重点在以下区域进行∶一是重金属污染区， 尤其是工矿企业的周边耕地， 土壤重金属污染严重， 宜推行休耕试点。 二是在岩溶石漠化山地、农作物重插区实行耕地休耕。三是连作障碍区， 如大棚蔬菜地、长年种植连作蔬菜， 耕地地力消耗过大，农药化肥使用过量，导致土壤养分失衡、土壤肥力和有机质下降、土壤板结、耕作层变浅、土壤酸化等问题，且病、虫、草害日益严重， 亟需实行轮作休耕。 四是缺水干旱区。 五是面源污染区。对上述区域的休耕， 都要制定出台相应的实施方案，实行培训、指导、操作、实地实施“一条龙”指导和服务， 确保耕地休耕落到实处。

（三） 明确范围 ， 有效管理

实行休耕制度要明确耕地的面积和规模， 利用科学手段， 对休耕耕地实行动态性管理， 禁止将不具备休耕条件的耕地列入休耕范围， 致使耕地大面积的撂荒。同时也要注意一些农民为了个人的经济利益， 不让自己承包的耕地进行休耕。休耕的目的是让耕地能够休养生息， 提高土壤肥力， 因此有必要对实行休耕的土地进行有效的管理。可以鼓励农民在休耕耕地上种植绿肥作物， 培肥地力， 坚决杜绝大面积的抛荒现象，农技部门也应通过科学手段， 制定出适合不同类型土壤的耕作模式， 保证休耕制度能达到所期望的目标。

（四） 打造样板

为切实推进本区域耕地休耕制度试点顺利进行，各项目县必须选择基础扎实、条件成熟、带动能力强的1 ～ 2个有代表性的乡镇、村，在进行耕地休耕制度试点的基础上建立示范，并打造成样板， 供全县、全州乃至全省相关州（市）、县学习、参观，通过示范样板发挥积极的辐射带动作用。

（五） 确定补偿标准， 保障农民利益

土地是农民赖以生存的根本保障。农民收益有限， 再加上休耕制度的实行，粮食无收成， 影响农民的收入。因此， 在实行耕地耕地休耕的过程中，应给予农民合理的补偿， 确保农民收入不减少、生活有保障。同时， 政府要制定详细的补贴标准和具体的操作流程， 保证农民可以获得合理的休耕补贴。