关于农村土地承包经营权统一登记衔接工作的思考与探索

辛蕊 张诗浩 张帅 刘畅

农村土地承包经营权（以下简称“承包经营权”）制度是党的农村政策的基石，健全承包经营权登记制度是乡村长远发展的重要保证。按照不动产登记暂行条例及其实施细则规定，承包经营权属于不动产登记范围，为切实做好承包经营权在内的不动产统一登记，进一步避免产权冲突和交叉，国家农业农村部和自然资源部分别出台农办政改〔2019〕17号、自然资办发〔2020〕20号文件，均提出开展承包经营权登记成果资料移交接收工作。本文以滨州市承包经营权登记成果资料移交接收为例，结合滨州市承包经营权确权登记历史及现状，探析了通过明确任务分工、数据资源整合、化解权属纠纷、厘清职责边界等工作来全面稳步推进承包经营权与不动产登记有序衔接的思路和方法。

一、滨州市承包经营权管理现状

根据山东省委、省政府的统一部署安排，滨州市于2013年先后组织开展了两轮承包经营权确权登记颁证试点工作，两期试点工作共计16个乡镇（街道）、42个行政村，为5564个农户、34823.2亩承包地进行了确权登记。在总结试点经验基础上，为提升地籍图测量结果精准度及可靠性，滨州市航空摄影测量制作了1∶2000比例尺数字正射影像（DOM）图，作为全市确权登记颁证作业底图。为妥善处理试点工作中存在的城市近郊、开发区、园区的村组及农户承包地连片流转等土地确权难点堵点问题，出台《滨州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作中有关问题的处理意见》，提出“确权确面积不确地”、发放“简略证”的指导意见，强有力地推动了全市工作开展。截至2015年底，全市90个涉农乡镇（街道）、4851个村均已完成确权登记颁证工作，共确权承包地547.2万亩，为78万户颁发承包经营权证书。同时，各级农业农村部门严格按照部、省登记档案颁证管理规则，根据“一户一档”标准要求，对各阶段档案材料进行了全面规范的收集和管理，全市共整理农户档案10万余盒90余万卷。2019年，全市开展“承包经营权确权登记颁证回头看”活动，共处理承包地块面积不准、“四至”不清等相关问题6235件，问题整改面积达33.4万亩，涉及7.6万农户，真正做到了“确实权、颁铁证”，为纳入不动产统一登记奠定了工作基础。

二、试点先行找准工作难点

2021年，滨州市选定无棣县作为登记成果资料移交接收工作试点县，以点带面推动全市工作开展。无棣县自然资源部门和农业农村部门研究制定了“一方案三清单”。“一方案”即《无棣县农村土地承包经营权登记成果资料移交接收工作方案》，对移交内容、时限、责任及问题处理等做出了明确规定；“三清单”即《土地承包经营权登记成果资料移交清单》《土地承包经营权确权勘误纠错待移交清单》《土地承包经营权数据整合问题清单》，以此为抓手推动移交接收工作开展。通过全面梳理登记簿、承包合同、调查成果、申请审核材料等纸质和数字化档案资料，无棣县共完成11个乡镇（街道）589个行政村9万余户登记成果资料接收工作。

在档案移交及后期数据整合入库工作中，存在一些影响统一登记工作快速有效衔接的问题。

（一）数据整合入库周期长

一是承包经营权数据库与纸质档案存在差距。通过资料比对，数据库中土地类型仅为旱地，土地用途仅包括种植业，与纸质档案中的调查表不一致。二是权属交叉、重叠。土地利用类型、土地用途与现实存在部分差异，且与三调数据、基本农田等数据存在重叠。三是承包经营权数据库及时更新难度大。农户对土地承包关系“长久不变”的政策规定理解存在偏颇，存在私下转让、互换承包地现象，几轮调整后，出现了承包地位置、承包人主体、权证与合同不符等问题，且因当事人没有办理承包经营权变更，农业农村部门无法掌握最新信息。

（二）确权面积“无坐标”

考虑到土地整理、土地连片流转、农村土地合作社等原因大量占用农户土地，致使地块“四至”发生变化而无法明确土地权属的问题，大部分地区采用“确权确面积不确地”这种特殊形式，即在农户承包地数量、“四至”不清的基础上以承包地面积分摊法进行土地确权登记。这种确权方式在不损害农户利益的前提下，稳妥解决了农户失地的问题，但因确权“四至”边界不明导致宗地缺少空间坐标将无法录入不动产登记数据库。

（三）权属纠纷调解难度大

一是调查取证难度大。多数争议属于历史遗留，原始资料真实性不高，证据收集存在困难。二是调解成功比例相对较低。多数权属纠纷受经济利益因素限制，且因时间久远、证据不全，调解难度大、耗时久。三是协调机制不健全。由于造成土地权属纠纷的来源复杂，且土地权属争议案件一般面广量大、人数众多，自然资源部门仅凭移交档案资料难以牵头调处土地权属纠纷，横向协调不畅以致群众诉求难以及时跟进，极易引发群众集体上访事件，降低政府公信力。

（四）人员配备尚有缺口

随着林权、承包经营权等业务的增加，登记业务量成倍增长，数据整合、档案数字化管理、数据库平台改造、部门间信息共享等工作需要配备大量工作人员。但当前各登记中心普遍存在登记队伍不稳定、流动性强的问题，登记人员身兼多职，聘用人员多于在编人员，人员专业素质不一，缺乏高、中级专业人才。

三、工作建议

（一）明确任务分工

为顺利完成档案移交实现平稳过渡，农业农村部门与自然资源部门共同成立移交接收工作专班，专人进行部门对接联络。同时，两部门及时制订切实可行的移交接收工作方案，对移交清单、标准、格式等相关情况进行明确规定。移交工作不影响农业农村部门对尚未开展确权登记颁证工作的后续收尾和承包经营权管理。针对未开展土地确权登记、相关档案资料不健全及存在权属争议的宗地档案，制定移交遗留问题清单，明确整改期限，待后续相关材料完善后再行移交。针对纸质档案已提前移交进档案馆保存的，农业农村部门与自然资源部门签订资源共享协议，相关单位和工作人员根据工作需要自行查阅利用档案资料。

（二）推动数据资源整合

按照不动产登记数据库规范，自然资源部门对承包经营权数据库的合规性、完整性、权属数据、空间数据的拓扑关系等进行初步审核，对不符合不动产登记技术规范要求及初始质量核验的数据进行提取，列出问题清单，会同农业农村部门及技术单位进行修改完善。围绕群众办事需求，提升软硬件环境，增加相应登记流程及统计查询功能，完善登记信息系统平台，公示办事服务指南，规范完善不动产统一登记内容。

（三）合力化解权属纠纷

建立市、县、镇多级网络权属纠纷调处平台及网络监测体系，充分发挥属地政府主体责任，逐级管理。构建多方联动的部门权属争议调处机制，根据自然资源部门和农业农村部门在交接过程中梳理建立的问题清单，对历史遗留的权属纠纷具体问题具体分析，共同化解各类承包经营权确权登记中存在的历史遗留问题。建立部门间信息共享长效机制，做好确权登记、承包合同、承包地流转等相关信息的互通和共享，确保后续工作衔接顺畅。

（四）厘清职责边界

建立承包经营权移交缓冲期，自然资源部门按照不动产相关法律规范，完善承包经营权登记业务类型、流程，探索承包经营权登记“一网通办”。农业农村部门按照原有确权登记工作流程，整理确权登记审核认定标准、细则等相关工作材料，配合做好技术支持和确权登记业务指导。为保证移交工作后服务质量、服务效率不受影响，自然资源部门与农业农村部门适时举办骨干业务讨论会，对移交工作以来遇到的难点、堵点问题进行探讨，对个性问题分类处理，对共性问题规范统一，健全完善相关制度规范，维护和巩固统一登记成果。