法治化巩固脱贫攻坚成果的有效途径研究

卢士洋

摘 要：法治化是巩固脱贫攻坚成果的重要保证。由于我国脱贫攻坚法治化建设起步较晚，在持续巩固脱贫攻坚成果领域存在着易返贫致贫人员的资格认定缺乏法治化、扶持标准缺乏法治化、扶持资金监管缺乏法治化等问题。针对这些问题，从提高易返贫致贫人员资格认定的法治化水平、提高持续帮扶标准的法治化水平、提高帮扶资金监管的法治化水平等方面提出对策，用法治化手段巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

关键词：巩固脱贫攻坚成果;乡村振兴;法治化

2021年2月25日，***总书记在全国脱贫攻坚表彰大会上庄严宣告，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。2021年6月1日实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》要求“建立健全易返贫致贫人口动态监测预警和帮扶机制，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。我国巩固脱贫攻坚成果的工作缺乏系统的法治保障，不利于乡村振兴的全面开展。因此，认真分析我国巩固脱贫攻坚成果进程中存在的问题，并制定切实有效的应对策略成为当前迫切需要解决的问题。

一、法治化巩固脱贫攻坚成果的意义

（一）全面推进依法治国战略的应有之义

党的十九大报告指出，要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，建设社会主义法治国家。十九届六中全会通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》进一步明确：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命。”全面依法治国成为国家治理的重大战略，是各方面工作的基本遵循。乡村振兴是党领导人民进行的宏伟工程，国家、社会、不同群体等都要行动起来，同心协力，攻坚克难。在这个过程中，可能会触碰到一些部门的利益，可能会出现新的矛盾冲突，这都需要运用法治思维，以法治手段进行解决。以《中华人民共和国乡村振兴促进法》的实施为抓手，从规章制度层面增强乡村振兴工作的可操作性，以良法促善治，规范政府依法行政，坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家。

（二）实施现代化治理手段的重要举措

中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要同不平衡、不充分的发展之间的矛盾成为社会的主要矛盾。国家有责任促进不同地区之间的发展均衡，保障不同层次群众的生存和发展权利，保障公民在特定情形下有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家通过多种治理手段来完成法定职责，但帮扶脱贫是世界性难题。过去25年里，全球约10亿人口实现了脱贫，但仍有逾7亿人口挣扎在贫困线上。防止困难群众返贫，不但是提供资金支持，传授致富技术，更重要的是构建公平、公正的社会环境。可以说，巩固脱贫攻坚成果是检验政府治理手段和治理能力的重要环节。

（三）巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接的坚实保障

《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定了“建立农村低收入人口帮扶长效机制”等措施，以资金帮扶、产业扶持等手段持续对易返贫致贫人员主动帮助。但在巩固脱贫攻坚成果实施过程中，消极腐败现象仍不同程度存在，帮扶领域违规违纪现象时有发生，极少数地方基层干部在易返贫致贫人员识别和帮扶过程中仍存在惠亲厚友以及截留、挪用、侵占、贪污扶助资金等不正之风和腐败问题，群众意见强烈。这些现象发生的重要原因在于帮扶干部的法治意识不强，缺乏阳光帮扶的理念，乡村振兴过程的帮扶管理、监督考核等环节没有按照规章制度等进行。只有依据法治化要求，依靠法治化保障，在法治化道路上的扶贫帮扶，才能实现巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接。

二、巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接存在的问题

（一）易返贫致贫人员的资格认定程序不严密

持续巩固脱贫攻坚成果与精准扶贫一样，关键在“精准”。“精”即持续帮扶的有效性，是通过各种方法和手段实现帮扶的最大效益;“准”即持续帮扶的针对性，是认真甄别需要帮扶的对象，并落实帮扶措施。“准”是帮扶的首要前提，“精”是帮扶的终极目的，只有挑选出真正需要帮扶的对象，并进行针对性帮扶，才能防止返贫致贫，达到帮扶的目的。目前，在易返贫致贫人员资格认定上，由于不同家庭的收入、生活状况及容易返贫致贫的因素各不相同，怎样将其收入换算为都认可的标准并没有具体的方式。这就导致在易返贫致贫人员的资格认定方面出现了一些问题，“认贫唯亲”“关系至上”等现象屡见不鲜。为避免易返贫致贫人员资格认定出现问题，有些地方出台了相关的制度，这些制度尽管对易返贫致贫人员资格认定进行了严格的要求，但多是行政管理方面的制度和要求，涉及法律程序方面的内容相对较少，且模糊不清。而参与监督者多是行政干部，极少有司法人员参与，从而使易返贫致贫人员资格认定缺乏法治化监督，容易出现执法不公、监督不规范等现象。

（二）易返贫致贫人员的帮扶标准认定不精准

精准施策是帮助易返贫致贫人员不再返贫的关键。易返贫致贫人员的家庭情况各不相同，若采取统一的扶助标准肯定不能帮助所有的易返贫致贫人员持续致富。针对不同的易返贫致贫人员，究竟是给予资金支持，还是技术支持，给予资金支持的需要给予多少资金，给予技术支持需要提供什么技术，并无一个统一的标准。在扶持标准的制定上，多数省份将其交给市、县人民政府决定，由市、县人民政府按照实际情况对扶助资金及项目进行审批。也就是说，怎样精准施策，按照何种标准评价不同易返贫致贫人员的现有状态制定扶持标准，缺乏法律依据。在扶助标准的具体制定上，常由乡镇机关、驻村干部以及村干部决定，这就导致在相当多的地区出现扶持标准“一刀切”，或者扶持标准根本不符合易返贫致贫人员 致富实际需求的事情发生。同时，由于大多数易返贫致贫人员對自身易于返贫缺乏正确的认识，为了获得更多的资金及项目，部分易返贫致贫人员甚至以非法手段拉拢、贿赂管理人员，导致违法犯罪现象发生。

（三）扶助资金使用的监管措施不周全

国家扶持乡村振兴的专项资金使用范围极为严格，为避免地方政府挪用乡村振兴扶持资金，国家出台了一系列管理办法，明确了乡村振兴扶持资金使用的目的及方向，但在乡村振兴扶持资金的使用上，却存在一些不容忽视的问题。具体表现在：一是随意扩大扶持资金的使用范围。在资金的使用上，由于部分管理人员或部门法治意识差，缺乏对乡村振兴扶持资金政策的正确认识，以至于在资金分配上不按照审批项目分配资金，随意改变资金的用途，甚至将其分配给企事业单位中的非帮扶项目。二是乡村振兴扶持资金管理不当。按照规定，乡村振兴扶持资金的使用采取的是逐级上报制，各单位在申报时必须提供乡村振兴计划及实施情况等各种文件。但由于农村地区乡村振兴项目主要是由乡、村两级机构来实施，监督管理者是乡镇财政所，作为审核单位，县级财政部门不进行具体监管，这就难以保证相关材料及原始单据的有效性及真实性。

（四）易返贫致贫人员的主体地位不突出

帮扶项目及资金使用与易返贫致贫人员的切身利益息息相关，但是在帮扶项目的立项过程中，无论是从提案到论证再到审核立项，易返贫致贫人员无权参与，也无权表达自己的意愿，所有的立项程序完全由政府部门单方面完成。部分地区即使邀请易返贫致贫人员参与项目立项，也常是流于形式，易返贫致贫人员只是象征性地出场，扶助项目的决定权，仍然掌握在政府部门手中。这种单方面的决定不但可能完全违背易返贫致贫人员的意愿，而且也缺乏科学性。

三、法治化巩固脱贫攻坚成果的有效途径

（一）以法治程序保障易返贫致贫人员资格认定科学、准确

提高易返贫致贫人员资格认定的法治化水平，首先必须全面分析易返贫致贫人员的现实情况。参考各方标准，制定出包括人均收入、生活条件、就业路径、健康状况、教育水平等量化标准，恰当制定易返贫致贫人员资格认定程序，并将量化标准、资格认定程序以制度的方式进行固定，确保易返贫致贫人员的权利不受侵犯。其次，建立健全易返贫致贫人员资格认定的法律监督体系。引入审计、法务等多方监督主体，明确法律责任。实施专业监督，一旦发现易返贫致贫人员资格认定中的违法行为必须严厉制裁，追究相关责任人的法律责任。最后，建立健全易返贫致贫人员资格退出程序。从多方面对易返贫致贫人员进行综合考量，切实避免已达到退出标准，但拒绝退出的现象发生。在具体执行过程中，工作人员要严格按照规章制度进行操作，可以通过建立帮扶大数据等方法提高工作质量，推动易返贫致贫人员资格认定的法治化。

（二）制定考核体系保障帮扶标准认定统一、有序

提高易返贫致贫人员扶持标准的法治化水平，要全面分析易返贫致贫人员可能发生的返贫原因，针对每个因素进行加权赋分，制定出完整的指标考核体系，并依据指标考核体系对每一个易返贫致贫人员进行评价，按照评价结果给予不同的资金及技术支持，确保每一位易返贫致贫人员都能够获得与其實际情况相匹配的资金及技术。在扶持标准的制定过程中，省级机构组建由相关专家组成的易返贫致贫人员扶持标准制定团队，制定出符合全省情况的扶持标准框架。

（三）多策并举保障帮扶资金使用精准、高效

提高乡村振兴帮扶资金监管的法治化水平，首先必须加强对乡村振兴帮扶资金的审计监督。审计部门要严格按照《中华人民共和国审计法》的要求对乡村振兴帮扶资金进行全面审计，查找存在于乡村振兴帮扶资金使用过程中的制度或管理缺陷。对于发现的问题，审计部门要给出处理意见及建议，涉嫌违法犯罪的要移送司法机关，依法追究刑事责任。其次，要加强对乡村振兴帮扶资金的行业监管。要积极发挥乡镇财政部门的监管作用，建立对帮扶资金巡查机制，定期对帮扶资金使用情况进行审查。最后，要突出纪委、监委等纪检监察机关在乡村振兴帮扶资金监管中的作用。纪检监察机关要加强对帮扶资金被截留、挪用及贪污等现象的查办力度，加强与乡村振兴工作部门的协作，紧盯基层，突出重点，彻查到底。此外，监察机关要积极发现在帮扶资金运行中存在的问题，提出预防意见，堵塞制度漏洞，从而真正提高帮扶资金监管的法治化水平。

（四）易返贫致贫人员全程参与保障帮扶项目公开、公正

提高易返贫致贫人员程序性权利的法治化水平，首先必须建立健全乡村振兴项目公示制度，向社会公开项目立项及实施过程中涉及易返贫致贫人员基本利益的事项，让易返贫致贫人员充分了解，便于其对乡村振兴项目的有效监督。其次，要建立健全乡村振兴项目反馈制度，及时收集并反馈易返贫致贫人员的意见和建议，便于政府部门及时应对处理。再次，要建立健全乡村振兴项目听证制度，在乡村振兴项目立项过程中，邀请易返贫致贫人员参与讨论决策，听取易返贫致贫人员的意见和建议，若其意见和建议不被采纳，要及时给予解释说明，解决其思想问题。最后，要召开专家论证会，为提高乡村振兴项目的合理性与科学性，政府部门要邀请相关专家对帮扶项目内容展开论证，要尊重专家的意见，不可将政府意愿强加于专家，不得干预专家论证工作的正常开展。

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（作者单位：华北水利水电大学法学院）