决战，啃下扶贫开发“硬骨头”

黄俊毅+杜芳

贫困人口减半，是联合国提出的千年发展目标。在世界各国中，很难想像，人口多、负担重、底子薄的中国，竟率先完成了这一宏愿！

减贫6.6亿人，超过世界人口大国美、俄、日、德4国人口的总和，这是1978年以来，我国累计减少的贫困人口数。而今，比较容易帮扶的贫困人口都已脱贫，剩下的“硬骨头”该怎么啃？

地处六盘山区的宁夏西吉县极端缺水，人均水资源量只相当于世界人均的1.22%。在公路边修车，有时麻雀会飞来，抢喝盆里的柴油。由于极端干旱，西吉县自古民生艰难，也因此被确定为六盘山区集中连片特殊困难地区国家重点扶贫开发县。像六盘山区这样的集中连片特殊困难地区全国共有14个，片区内贫困县达680个。

统计显示，1978年至2010年，按照国际扶贫标准，我国共减少了6.6亿贫困人口，成就举世瞩目。如今，比较容易帮扶的贫困人口都已脱贫，剩下的都是类似于宁夏西吉这样的“硬骨头”。

扶贫攻坚任务重

改革开放以来，我国扶贫开发成就世界公认，然而，受历史、自然、社会等方面因素的影响，我国贫困状况依然十分严峻。用国务院扶贫办主任刘永富的话说就是，新时期扶贫开发工作要啃“硬骨头”。

这块“硬骨头”有多大呢？

2011年，中央将农民年人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，这一标准比2009年提高了92%。经过此次大幅上调，我国贫困人口总量增至1.28亿人，占农村总人口13.4%，占全国总人口近10%。按照新的农民年人均纯收入2300元的扶贫标准，到2013年年底，我国农村贫困人口还有8249万；按世界银行标准，我国农村贫困人口大约还有2亿多。而且最难的是他们大都分布在自然、生态条件恶劣的地区。

2012年6月，国务院扶贫办根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》精神，以2007年至2009年3年的人均县域地区生产总值、人均县域财政一般预算收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为基本依据，考虑对革命老区、民族地区、边疆地区加大扶持力度的要求，在全国共划分了11个集中连片特殊困难地区，加上已明确实施特殊扶持政策的地区，共14个片区680个县。

这14个连片特困地区，生产生活条件差，自然灾害多，生态脆弱，基础设施落后。农民人均纯收入只有全国平均水平的六成，一些地方还面临着吃水难、行路难、用电难、上学难、就医难、贷款难等诸多问题。这些地方的扶贫工作，是最难啃的“硬骨头”。

刘永富说，现在距2020年全面建成小康社会的奋斗目标仅有不到7年时间。扶贫攻坚任务极其艰巨，需要全党动手、全国动员、全社会参与，打一场扶贫攻坚战。

社会扶贫再拓展

我国扶贫啃“硬骨头”，有赖社会扶贫开拓新领域。

我国社会扶贫主要分定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队扶贫3个方面。定点扶贫是指党政机关等单位定点帮扶一个贫困县；东西扶贫协作是东部经济较发达地区对口帮扶西部经济欠发达地区；军队和武警部队扶贫是将各地驻军列为当地同级扶贫开发领导小组成员单位，就地就近，因地制宜地参与扶贫开发。

统计显示，仅2013年，中央和国家机关等单位就向定点扶贫地区选派挂职扶贫干部451名，直接投入帮扶资金20.82亿元，帮助引进各类资金53.85亿元，培训各类人员11.6万人次，组织劳务输出7万人次，资助贫困学生6.45万人次。其中，东部各省市共向西部贫困地区提供财政援助资金12亿元，引导企业协议合作投资5608亿元，培训各类人员3.6万人次，帮助输出劳务人员21.2万人次。军队和武警部队共定点帮扶63个贫困县、547个贫困乡、2856个贫困村。

国务院扶贫办副主任郑文凯说，新的历史时期，社会扶贫在继续发挥定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队扶贫的引领作用的同时，要在倡导民营企业扶贫、引导社会组织扶贫、动员公民个人扶贫3个方面取得突破。

据统计，目前每年全国投身公益的志愿者高达2900多万名。清华大学NGO研究所一项研究显示，各类社会组织中，扶贫社会组织占18.8%。其中，在农村开展活动的社会组织中，从事扶贫工作的占到53%。相当部分社会组织积极参与了多种形式的扶贫济困活动。

郑文凯说，总体来看，目前我国已经具备了广泛动员社会各方力量参与扶贫开发的基本条件。

改革创新打硬仗

“硬骨头”最难啃，需要集中力量。要集中力量，就得实行精准扶贫，建立贫困县退出机制。扶贫机制改革由此提上日程。

刘永富说，长期以来，扶贫开发存在着贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题。现在全国贫困人口数量是根据农村住户抽样调查推算出来的。这个数据对于研究贫困人口的规模、分析判断贫困的发展趋势，是比较科学的，但落实到具体扶贫工作上，还需要弄清“谁是贫困人口”“致贫原因何在”“如何针对这些致贫原因进行帮扶”“帮扶的效果如何”。建立精准扶贫机制，就是为了坚决解决这些问题。精准扶贫包括精准识别、精准帮扶、精准管理。目前，全国已完成识别贫困人口约9200万，已完成贫困村识别约12万个。预计到10月底，识别工作可望全部完成，数据录入也将全部完成并试运行。全国贫困户的建档立卡工作完成后，以往扶贫工作存在的“漫灌”弊端可望切实解决。

要精准扶贫，改“漫灌”为“滴灌”，就要建立贫困县退出机制。

“现实中存在一种现象：个别国家级贫困县在脱贫之后不愿意摘帽，或者戴着贫困县的‘帽子炫富。一些地方用贫困县的名义争取了国家的支持以后，没有把工作重点放在扶贫上，而是放在城市建设上。”国务院扶贫办政策法规司司长苏国霞说，目前，改革贫困县的考核机制、建设扶贫县的约束机制、建立贫困县的退出机制，这3项工作正加紧进行。

党的十八届三中全会提出，取消生态脆弱地区贫困县GDP考核，降低其他贫困县GDP在考核中的比重。国务院扶贫办正研究对贫困县的行为作出约束，规定贫困县必须有所作为的事项。比如，贫困县的财政投入，要安排相应的比例、更大的比例用于民生和扶贫；贫困县必须按照国家的要求，科学地建档立卡，派驻驻村工作队，确保每个贫困村都有工作队、每个贫困人口都有帮扶责任人。同时，规定贫困县禁止作为的事项，像建设宽马路、大广场以及脱离实际的形象工程，都在禁止之列。

“目前，类似的约束机制已征求各省和国务院有关部门的意见，很快就要下发文件。”苏国霞表示，退出机制实际上是导向问题。达到什么样的发展程度，就必须退出贫困县的行列，相应的指标体系，国务院扶贫办正加紧研究。考核机制、约束机制和退出机制，将让贫困县的政策更多地有利于贫困地区的发展，更多地帮助贫困人口受益。

刘永富说，国务院从今年起，将每年10月17日设立为“扶贫日”，就是为了广泛动员社会各界参与扶贫事业，共同啃下扶贫开发这块“硬骨头”。