洛阳市农业转移人口市民化有关问题分析

王丽花

一、洛阳市农业转移人口市民化工作现状

近年来，洛阳市在户籍制度改革创新和推进基本公共服务均等化两个方面做了积极的探索，农业转移人口市民化工作取得一定的进展。

在户籍制度改革方面，2008年以来，洛阳市先后通过实施放宽城镇户籍限制、在市区及偃师市实行城乡一体化试点户籍改革和新型农村社区“村改居”三项举措，深化户籍制度改革，共办理农业人口转入非农业人口18万余人。

对未取得城镇户籍的农业转移人口，洛阳市在就业创业扶持、加强社会保障等方面也进行了探索。

在就业方面，洛阳市将农业转移人口纳入就业创业扶持体系，全面实施城乡一体化就业，创业享受与城市失业人员同等的优惠政策。在就业援助方面，将农村转移劳动者中就业困难人员纳入援助范围。

在社会保障方面，养老保险和医疗保险制度实现城乡全覆盖。农业转移人口在城镇就业后，可随用人单位参加城镇职工社保保险；未就业的，可参加城乡居民养老保险。医疗保险方面，参加职工医疗保险的对象没有户籍、地域限制。农村转移劳动者在城镇稳定就业的，由用人单位和职工按照规定共同缴纳基本医疗保险费；无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加洛阳市职工基本医疗保险，不建个人账户。随迁家属可以参加城镇居民医疗保险。

在住房保障方面，洛阳市现行的住房保障制度有廉租住房、经济适用房、公共租赁住房制度和棚户区改造制度。其中廉租、经济适用房的对象限定为城市户籍人口，2010年起开始实施的公共租赁住房制度不做户籍限制。农业转移人口未取得城镇户籍前，符合公租房规定的外来务工保障条件的，可申请公共租赁住房；在取得城市户籍后，可对照廉租住房、经济适用房和公共租赁住房规定的资格条件，申请相应的保障住房。

二、农业转移人口市民化存在的主要问题和制约因素

（一）户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率，户籍制度改革未能达到预期效果

1.户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。统计资料显示，多年来洛阳市户籍人口城镇化率一直远低于常住人口城镇化率，且二者之间的差距在逐年拉大（见下表）。

洛阳市户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率对比

年份（年） 常住人口城镇化率（%） 户籍人口城镇化率（%） 差额（百分点）

2005 38.0 27.4 10.6

2008 42.6 28.8 13.8

2010 44.3 28.1 16.2

2011 46.1 28.5 17.6

2012 47.9 29.5 18.4

2005～2012年，在城镇化率提高近10个百分点的同时，户籍人口城镇化率仅提高2.1个百分点。2012年年底，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率相差18.4个百分点。

2.户籍制度改革未能达到预期效果。一方面，面对放宽城镇户籍限制的改革，由于对非农就业没有长期稳定的预期，导致很多符合现有农转非户籍政策的农村居民担心转为城镇居民户口后，在城镇找不到相对稳定的工作，反而失去了原有的村社集体利益分配、责任田、宅基地、新农合等一些优惠和保障，所以农转非的意愿不强，相反，近年来要求非转农的人员不断增加。另一方面，一元化的户籍制度改革试点也未能达到预期效果，被迫暂停。洛阳市城市区及偃师市实施一元化户口登记制度试点以来，由于附着在户籍制度上的公共服务和福利制度并没有发生实质改变，在住房保障、社会保险、低保认定等方面未能与原户口性质脱钩，存在差别待遇问题。

（二）城乡公共服务存在较大差距，社会保障不平等

1.住房保障方面存在明显差异。现行住房保障制度下，廉租房和经济适用房保障制度将农业转移人口排除在外，在未取得城市户籍前，他们只可申请公共租赁住房。此外，尽管公共租赁住房保障没有户籍限制，但在申请资格条件上，对非户籍人口的要求更严格。

2.社会养老和医疗保障方面存在明显差异。医疗保险方面，与城镇职工医疗保险计缴费年限不同，新型农村合作医疗为当年平衡，不计缴费年限。目前，农村转移就业劳动者在城镇就业后两项医疗保险制度尚无法有效对接。

此外，虽然随迁家属已享受城乡居民养老保险待遇，但水平偏低，转为市民后基本生活得不到保障。

（三）资金紧缺，融资难度大

据权威部门测算，实现一个农民完全市民化，解决好包括住房、医疗、社会保障等方面的公共服务，需要投入10万元左右。对洛阳市而言，资金缺口大，融资困难。

地方政府的融资能力不足。按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（〔2010〕19号）精神，财政部门不再具有政府融资职能，政府融资平台融资难度也持续加大，建设资金紧张成为制约工程项目建设和推进农业转移人口市民化工作的瓶颈。

现有征地制度补偿标准低，土地补偿款难以弥补市民化成本。包括宅基地在内的集体建设用地的流转受限制，使农业转移人口无法获得土地及房产的增值收益，加上一般农业转移劳动力收入较低，一般无力承担家庭定居城市需要承担的成本。

（四）相对而言，农业人口素质较低

2008年以来，洛阳市实施农村百万劳动力转移工程，全市年外出务工人员稳定在142万人左右，其中经过培训的不足28万，并且大部分还只是经过一些简单的引导性培训，技能素质不高。较低的文化水平和职业技能决定了他们多集中在劳动密集型行业就业，报酬低，工作不稳定。

三、加快农业转移人口市民化的对策及建议

（一）尽快完善户籍制度改革配套政策

结合实际，尽快制定、完善、落实公廉租房制度、社会保障接续制度、农转城资金保障制度、创业与微型企业扶持政策等户籍制度改革配套政策，妥善解决城乡制度对接中出现的问题。对农村居民整户转为城市居民的，允许其在一定时期内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权，允许一定期限内保留农村社保等。

土地的处置方式及其补偿形式是户改政策能否真正实现预期目标的关键。要继续深化土地制度改革，建立适宜农民工市民化的土地流转机制，积极探索农业转移人口依法处置承包地和宅基地的有效形式，注重增加农业转移人口的财产性收益，使其从承包地、宅基地的流转中获益。

（二）加强农民技能培训，提高农业转移人口就业能力

建立由政府、用人单位和个人共同承担的农民工培训多元化投入机制。加强培训体系建设，整合培训资源，形成“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与、公办民办共同发展”的多元培训格局。开展农村劳动力转移就业技能培训专项工程，推广校企合作，实施定单、定向培训和劳务派遣培训。对在岗农民工实施技能提升计划，组织在岗农民工参加职业技能等级证书培训，提高他们的就业能力。

（三）建立健全覆盖农业转移人口的社会保障制度

积极探索适合农业转移人口的低收费、广覆盖、转接方便的社会保障体系，切实维护农业转移人口在流动就业过程中的社会保障权益，提高农业转移人口参加城镇社会保障的比例。积极探索和建立农村人口进城宅基地置换制度，探索以土地收益权换城镇保障、就业岗位的新机制，完善城乡低保和社会优抚制度的转移、接续制度。健全社会救助制度，将符合条件的农业转移人口纳入城市最低生活保障范围。

借鉴长沙市等外地经验，实施被征地农民社会保障办法，所有被征地农民全部实行货币安置，统一纳入城镇社会保障范围。

（四）构建覆盖农业转移人口的城镇保障性住房体系

继续加大保障性住房建设力度，增加公共租赁住房供给，降低农业转移人口申请公共租赁住房条件。将符合条件的农业转移人口纳入城镇住房保障体系，通过廉租房、公租房、租赁补贴等多种形式改善居住条件。制定适合农业转移人口特点的住房公积金缴存和使用办法，将有稳定职业者纳入住房公积金制度覆盖范围。探索宅基地换住房机制，对退出宅基地并符合住房保障房条件的农业转移人口，优先提供保障性住房。

借鉴上海、宁波等地在农民工集中地区建造社会性“民工公寓”和企业“员工之家”的经验，解决其住房困难问题。

（五）建立健全政府、企业和个人成本共担机制

农业转移人口市民化的成本应由政府、企业和个人共同承担。公共成本由政府承担，中央政府应以常住人口规模转移支付，地方政府应承担必需的城镇基础设施和公共服务的大部分成本；企业分担职工就业培训、社会保障和住房改善等部分成本；农业转移人口个人承担包括子女教育、自身培训和参加各种保障需要个人承担的费用。

财政部门积极筹措建设资金，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，提高政府融资平台融资能力，财政采用“以奖代补”等方式，撬动更多的社会资金加入到项目建设行列中来，多渠道筹措资金，确保洛阳市基础设施建设工程顺利进行。作者单位：河南省洛阳市人民政府发展研究中心