依法协商民主推进乡村治理现代化

李永彩

摘 要：推进乡村基层协商民主，对于健全“三治合一”的乡村治理体系具有重要价值。发展基层协商民主有利于建设自治型乡村、法治型乡村、德治型乡村，并推动整个治理体系和治理能力的现代化。当前乡村基层协商民主实践遭逢窘境。根据党委政府掌舵、乡村各主体为实现公共利益平等、理性地参与协商的基本原则，要积极构建乡村协商民主发展平台，推进协商民主程序化、大众化、载体多元化、乡村干部的现代化。

关键词：乡村治理；协商民主；三治合一；平台构建

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2018）21-0001-03

党的十九大报告提出乡村振兴战略，2018年中央一号文件对实施乡村振兴战略进行了全面部署。乡村治理体系的现代化是乡村振兴战略的题中应有之义。如何完善自治、德治、法治相结合的（简称“三治合一”）的现代乡村治理体系是新时代基层社会治理面临的重大课题。协商民主是我国社会主义民主政治特有形式和独特优势[1]，推进基层协商民主有助于乡村治理现代化。然而，对于中国广大农村而言，协商民主既具有外在性又是内在化的，在实践中面临诸多困境。处理好协商民主与乡村基层治理的关系，必须积极构建符合乡村实际的协商民主平台。

1 推进乡村基层协商民主的价值意义

乡村治理现代化是实现国家治理体系现代化的重要一环，“三治合一”的乡村治理体系是乡村治理现代化的内在要求。为实现“三治合一”的乡村多元化治理体系，需要进一步发展基层协商民主。

1.1 协商民主优化乡村自治 为健全乡村治理体系，中国特色社会主义民主政治对乡村治理提出了核心要求，即“坚持以人民为中心的发展思想”。乡村治理应体现村民意志，为村民参与治理搭建平台。而协商民主唤起了公民自治的理想，呈现的是一种基于公民实践推理的政治自治的理想[2]。

首先，协商民主提升了农民参与的广度与深度，能更有效维护农民利益。尽管在《中华人民共和国村民自治法》中对村民的选举、决策、监督和管理的民主权利做出了规定，但实践中并未真正落实民主的选举、决策、监督和管理。不同于抑制或取代村民的知情權、参与权、决策权和监督权，协商民主对村民参与乡村重大和重要事务发言和协商活动，并进行上下、左右、前后联动和反复协商，提出了直接要求。通过协商民主，农民在乡村社会治理中的主体地位得到巩固，增强农民参与农村公共事务管理过程中的话语权。

其次，协商民主有助于破解乡村自治的难题。从20世纪80年代开始，传统行政管制方式成为了我国推行村民自治的管理之路上的拦路石。协商民主作为“碎石机”，一是通过采取了自下而上的民意收集机制。以往乡村自上而下行政化运行模式比较突出，对一些矛盾、问题不能及时发现、及时解决。协商民主让更多群众参与到协商治理中来，使乡村治理渠道更畅通。二是形成了双向化的沟通机制。在原有的层级化管理模式下，更强调对政府政策的落实，忽略了与群众的沟通。不同于以往的行政管制方式，协商民主将开辟村民与基层干部间的平等信息交流渠道，进一步缓和干群关系。

1.2 协商民主促进乡村法治 乡村治理中的村民自治是法治基础上的自治。《宪法》作为乡村治理是实行村民自治的法律依据，指出了乡村基层群众性自治机构是村民居委会。《村民委员会组织法》为以自治为核心的乡村治理体系进行了顶层设计。然而实现乡村治理体系法治化，仅有法律条文远远不够，关键在于乡村社会成员的法治信仰。培育和确立法治信仰需要通过社会生活实践，而不是一味的简单灌输。

首先，协商民主是感知社会公平正义的重要手段。建设社会主义法治社会，追求建立公平正义的核心价值观。协商民主实践为人民群众感知社会公平正义指明了方向，使其对公平正义的法治确立信仰。协商民主有常态性、灵活性等特点，赋予了村民更多的话语权、参与权、监督权、管理权，有利于在乡村治理中扩大共识。瓦拉德兹指出“协商民主能够使人们更好地理解其他参与者的期望、关怀与需要，使人们不断完善自身的人格，学会尊重他人”[3]。协商的过程也是村民感受公平正义的过程。

其次，协商民主是形成法治思维的有效途径。树立处事循法、遇事找法、解决难题用法、化解矛盾靠法的法治理念有助于坚定法治信仰。这不仅要求依法治村，更要求增强村民的法治观念。健全利益诉求渠道和利益协商机制，有利于改变信访不信法的错误观念和行为。通过建立各种协商机制，化解基层的社会冲突和利益纠纷，引导相关人员逐步形成利益协商的法治思维。

1.3 协商民主提升乡村德治 总结古今中外的治理实践，道德是良知的根本。建设德治型乡村，阐扬道德引领、规范自律的内涵。德行作为感情支持，提高了乡村自治、法治的社会认可度。协商民主在乡村的实践，增强了农民对乡村社会的情感认同，推动公序良俗在乡村的形成。

一方面，协商民主促进优良乡村文化发展，利于塑造新时代的道德规范。古语有言：协，“众之同和也”；商，“商量裁判之谓也”。所谓协商，就是求同存异以达成一致意见的过程。协商的过程，既是对自我权益的伸张和维护，同时也必然意味着彼此妥协和让步。正当权益的维护、必要时的妥协让步是新时代道德规范的应有之义。

另一方面，协商民主有助于培育乡村干群的现代治理精神。***总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观”。社会主义核心价值观倡导的价值理念也是现代乡村治理精神的体现。协商民主有利于把抽象的价值理念变成人们实实在在的行动。村干部在为群众服务的过程中，爱岗敬业的意识得到加强。村民在参与村级事务管理的过程中，民主、自由、平等、公正、法治、友善意识得到提升。

2 乡村基层协商民主的平台构建

推进乡村基层协商民主对建立“三治合一”的乡村治理体系有重要价值，但由于农村地区物质基础相对落后、传统思想文化的制约，乡村基层协商民主存在一定的实践困境。只有积极构建平台，才能推进乡村基层协商民主的可持续发展。

2.1 平台构建的基本原则 2015年中共中央发布《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对协商民主进行了顶层设计。然而协商民主对广大农村地区是一种外援式制度，要实现协商民主与乡村治理的有效对接，离不开乡镇党委政府、村级组织及广大农民的参与。

乡镇党委政府是乡村协商民主有序开展的保障者。村级事务进行协商必然涉及到放权给村，但政府放权并不代表政府责任的终结。作为乡村治理的中枢，乡镇党委和政府可上下贯通，全面开展乡村协商民主工作。乡村协商民主不仅包含村级内部的协商，还有村与村的协商、村与乡镇的协商，在多元联动交融的协商中，乡镇党委政府是总揽全局的掌舵人。

村级党组织是推进乡村协商民主的主导。党员是村民中的先进分子，是村级协商的连心桥。作为面向村民的基层组织，村党支部是党了解民情民意的重要平台，是党践行群众路线的直接途径。村级协商不单是村党支部征求意见的平台，更是协调利益、创造共识的平台。近年来很多地区通过村级党建引领，有力推动基层协商民主发展。

乡村所有主体的平等协商是关键。虽然乡镇党委政府是乡村协商民主有序开展的保障者，但并不意味着乡镇党委政府直接参与到所有的协商事务中。特别是在村级内部协商中，要保证乡村协商民主的主体来自村庄，且均处在同一平台。建立村级民主协商机制，从而使重大事项的决策权真正回到村民手中去。

综上所述，黨和政府应回应群众诉求，遵循乡村协商民主的基本原则，通过协商民主使得乡村各主体理性地参与协商，从而实现公共利益最大化。

2.2 平台构建的基本要求

2.2.1 协商民主的程序化 群言堂政治和基层协商民主的发展离不开程序化。农村基层协商民主应包括提出协商议题、选定主体、讨论组织议题、分配发言权、选择协商形式、运用协商结果等多项程序，且必须遵守，其核心是解决“议什么”、“谁来议”及“怎么议”的问题。

确立议题，解决“议什么”。现在村级事务鼓励由党和政府指定向村自下而上的申报进行转变。协商议题应具有广泛性，既要有党委、政府“点题”，也要有非政府组织的“送题”，更要有基层群众的“报题”，提高协商主体的参与积极性，化被动为主动。应把涉及“三农”的重大民生问题列为重点议题和重要内容，并对其进行相应的细化和分解，主要就广大农民关心关注并期盼解决的热点、难点问题建言、对话和商讨。

选定主体，解决“谁来议”。协商的一个首要前提就是保证协商主体的广泛代表性。就协商主体而言，尽量吸纳不同群体的代表人士，扩大团结面，增强包容性。如果协商人数太多，可运用随机抽样确定会议代表，保证协商民主的公平开展。抽样方式还可以克服由领导人指定会议代表人员所带来的弊端，保证了过程的公正性，为基层协商提供了强有力的合法性证明。

建立机制，解决“怎么议”。协商的方式直接关系协商的好坏，要建立起科学的机制，保障商议的效果。第一，建立完善协商机制。定期召开镇、村的协商会，采取分组协商与集中讨论、会前酝酿与会中发言等方式，必要时可邀请非利益相关方的专家、非政府组织列席会议，力求充分协商议题。第二，建立信息交流机制。拓宽参加协商的代表人士与村委会、镇政府的信息交流渠道，会议讨论内容要聚焦民生热点，并及时将协商结果传达给群众，形成上情下达、下情上报的互换体制，实现群体彼此的信息共享。

2.2.2 协商载体的多元化 协商民主寻求多元化载体。当前社区开展协商主要是依托乡镇政府、村党组织、村民委员会等组织，以民主恳谈会、政协联络委员会、民主协商议事会等会议作为载体。

为更好的在乡村开展协商民主，除了要用好传统的资源，还要积极开发新的协商议事载体。首先，党和政府要发挥引导和把关作用，调动村民自行搭建议事平台和所有利益相关者参与乡村治理的积极性。借助自组织的议事平台，发挥村组协商和村民协商功能。其次，利用便捷的互联网，借由QQ、微信、论坛等多种方式，疏通网络交流渠道，使网络征询意见作为正式协商议事会议的补充，并使具有时间、空间和内容局限性的议题在网络平台上延续，帮助正式会议形成共识。

2.2.3 协商民主的大众化 乡村协商民主离不开广大农民的参与，否则就会成为无本之木。在乡村推行协商民主制度，必须采取大众化策略。乡村协商民主的大众化就是以浅显易懂、群众喜闻乐见的形式，把协商民主的道理讲清楚，保障农民有效参与乡村治理。通过教育培训、加强宣传、提升农民思想政治观念与文化素质等途径使广大农民参加到协商民主的实践中。

第一，加大社会教育和培训，提升农民的协商能力。需要政府统筹社会力量，适当拨出资金，通过多种方式加强教育和培训农民在农村种养、民主法制、新媒体的使用等方面的知识和能力。通过新旧媒体宣传和文化艺术演出等间接的广义教育活动，借政府和社会组织之手来培养和传授协商民主参与意识和知识。

第二，加强宣传协商民主。作为协商民主主体参与的前提条件，为实现协商的真实有效性，应确保协商民主主体在信息的拥有上具有高度的对称性。因此，必须加强协商民主相关内容的宣传，使广大农民掌握充分的信息。这样农民才可能与政府、其他社会精英处在对称信息基础上的平等协商。

第三，提升农民的思想政治观念和文化素质。福柯在其权力话语学说中曾做出了关于权力、话语和知识三者密不可分的论述：“话语，权力，知识是三位一体地发挥作用的，一定的权力总是以一定的知识为支撑的。知识使权力合法化，权力使知识体系化，并取得权威地位，成为社会的主流话语”[4]。为了全面提高作为协商主体的农民的思想政治观念和文化素质，应确保其在协商中拥有与其他主体处在相同的地位。这需要对基层农民予以平等的文化教育，扩宽他们的认识领域，使其掌握作为协商主体的话语权。

2.2.4 乡村干部的现代化 协商民主是“基于理性讨论的一种对话规则，获得共识的一种政治实践”[5]。因此，开展协商民主必须培育协商主体的现代协商意识。合格的现代公民与领导干部会推动所有协商的进行。作为乡村治理的核心，基层干部对协商民主的重视程度与开展协商民主的深入程度成正比，这对领导干部协商民主素质提出了更高的要求。现在的乡村领导干部存在这样或那样的问题，很难适应现代化治理的要求。有些地区乡村干部腐败成风；有的年龄结构老化，思想观念保守，难以参与协商民主；还有的重经济发展，而轻治理能力的提高。要扭转这些状况，必须加强基层领导干部的民主意识，重点加强协商民主培训教育，使其自觉推动协商民主的发展。

参考文献

[1]***.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[OL].央广网，2017-10-28.

[2]詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治[M].陈家刚译.北京：中央编译出版社，2006.

[3]乔治·M·瓦拉德兹.协商民主[J].马克思主义与现实，2004，3.

[4]米歇尔·福柯.词与物—人文科学考古学[M]. 莫伟民译.北京：三联书店，2003.

[5]何包钢.民主理论：困境与出路[M].北京：法律出版社，2008.

（责编：徐世红）