乡村振兴战略背景下的村土地利用总体规划研究

时间：2024-05-24

王成齐欣

摘要：实施乡村振兴战略的关键是生态宜居，而前提基础是村土地利用总体规划。该文以重庆市永川区黄瓜山村为例，根据村域自然与经济社会状况，以变更调查为底图，划分建设、农业、生态3类空间，对村土地利用规划的空间布局、规划结构调整、配套基础设施等几个方面进行了探索。研究显示，村土地利用规划的编制要与和发改、国土、规划、农业、旅游、林业、水利、环保、交通、扶贫等部门的规划协调好，做到真正的“多规合一”，为有效解决“三农”问题提供用地需求，更好地节约集约利用土地资源。

关键词：村土地规划；乡村振兴战略；多规合一；村域三大空间

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2018）21-0003-04

Study on Overall Planning of Rural Land Use under the Background of the Strategy of Rural Vitalization：Taking Huangguashan Village，Yongchuan District in Chongqing City as an Example

Wang Cheng et al.

（Chongqing Yongchuan District Land Resources and Housing Administration，Chongqing 402100，China）

Abstract：The key to the implementation of the rural revitalization strategy is ecological livability，and the prerequisite basis is the overall land use planning of the village.A case study on the HuangguashanVillage，Yongchuan District in Chongqing，According to the village's natural and economic and social conditions，the change survey is used as the base map to divide the three types of construction，agriculture，and ecology.The spatial layout of the village land use planning，the adjustment of the planning structure，and the supporting infrastructure are explored.The preparation of village land use plans must also be coordinated with plans for development，land and land，planning，agriculture，tourism，forestry，water conservancy，environmental protection，transportation，poverty alleviation，etc.to achieve true “multiple regulations” and be effective solutions.The issue of "agriculture，rural areas and farmers" provides land demand and better conservation of intensive use of land resources.

Key words：Village-level land use planning；Rural vitalization strategy；Multi regulation；Three big spaces in village

1 引言

習近平总书记在党的十九大报告中明确提出实施乡村振兴战略，2018年中央一号文件提出“强化乡村振兴规划引领”，国家发改委在《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中明确提出“以规划指导各地各部门有序分类来推进乡村振兴”。实施乡村振兴战略的关键是生态宜居，而前提基础是村土地利用总体规划。当前我国土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）5级，村土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分，是落实土地用途管制的基本依据，属于详细型和实施型规划[1-2]。村规划以乡级规划为依据，在村域空间内统筹安排农村生产、生活、生态空间[3-5]。

乡村振兴下的村土地利用规划的编制，要充分结合村庄实际，融合“多规合一”理念[6]，依据村域“三生”空间布局[7]，在实施耕地保护和生态红线[8-9]的前提下，强化公众参与度[10-11]，形成村土地利用规划的空间布局、规划结构调整、配套基础设施、规划实施保障措施等较为全面的土地利用实施规划[12]，推动国家、地方、农民三者利益相协调，促进村容村貌整治，改善农村人居生活环境，实现乡村振兴。

2 村土地利用总体规划的编制思路

2.1 结合上级规划，体现规划管控约束力目前，我国实行的国家、省、市、县和乡（镇）5级规划，村级规划要充分结合乡镇规划，在乡镇规划确定的建设用地、耕地保护和永久基本农田等各类管控指标下，合理统筹布局农村一、二、三产业用地以及农业设施配套和人居环境建设用地等。

2.2 结合“三生”空间布局，解决发展与保护的矛盾农村环境是农民生存和农业发展的基本条件，事关农民的切身利益和农业农村经济的可持续发展，根据生态保护红线、永久性基本农田保护红线、城市开发边界线，统筹协调好生产、生活和生态用地空间，形成高效、协调、可持续的空间格局。

2.3 融合“多规合一”，细化建设用地分类村土地利用总体规划作为详细型和实施型规划，要充分征集发改、国土、规划、农业、旅游、林业、水利、环保、交通、扶贫等部门的规划，使其落到实处，满足居住用地（宅基地）、产业用地、公共服务用地、基础设施用地等用地需求。将农村建设用地细化为村居住用地、村产业用地、村公共服务用地、村混合用地和村基础设施用地。

2.4 利用资源优势，实现产业融合充分利用区域的资源禀赋和优势，坚持推进落实以高标准农田、土地综合整治、休闲农业、现代特色效益农业产业建设和乡村旅游发展等项目为抓手，以空间规划为指导，实现产业融合发展。

2.5 加大公众参与度，形成村规民约村土地利用总体规划最终有村民参与实施，要充分征询村民意愿，发挥村民积极性，规划方案经过村民代表大会的通过后方可实施。村土地利用规划一旦公布实施，需形成村规民约，严格按照规划进行用地安排，节约集约用地，控制建设占用耕地规模、科学合理地分配建设用地。

3 实例分析

本次实例研究以重庆市永川区黄瓜山村为例，黄瓜山村位于重庆市永川区南大街街道南部，距永川城区9km，距成渝高速路入口12km，距重庆市70km，地处永川区黄瓜山风景区，是国家級农业生态旅游示范点之一。

3.1 多渠道调研，摸清村现状用地收集土地利用总体规划、城镇规划、产业规划、土地整治规划、交通规划、旅游规划、地形图、遥感影像、土地利用变更调查、统计年鉴等相关资料。实地走访村域全面了解人口、产业发展、特色资源、基础设施和公共服务建设及农村建设用地情况。通过村民大会、问卷调查等方式，了解广大村民的规划编制意愿和急需解决的实际问题。结合相关资料综合分析，黄瓜山村土地总面积1995.15hm2，其中农用地1762.14hm2，建设用地221.14hm2，其他土地11.87hm2。农用地中：耕地791.27hm2，园地323.07hm2，林地501.72hm2，其他农用地146.08hm2，建设用地中：城乡建设用地209.98hm2，交通水利用地10.02hm2，其他建设用地1.15hm2，其他土地中：自然保留地11.87hm2（图1，图2）。

黄瓜山村包括38个社，户籍户数2025户，户籍人口6555人，全村常住人口7656人。2015年第一产业总产值8960万元，第二产业总产值5973万元，第三产业总产值4977万元，人均纯收入1.67万元。村内以发展特色水果、乡村旅游、现代农业三大产业为主，盛产黄瓜山梨、大米、生姜、萝卜、花生等优质农产品。年游客接待量60万余人次，辖区内有五星级农家乐1个，AAA景区1个，农家乐30余个。

3.2 依托产业和项目资金，明确村规划目标规划区位于永川区黄瓜山山脉中段，拟与黄瓜山旅游景区整合配套，充分利用好农业、旅游、水利和高标准基本农田等项目资金，构建“创意农业+休闲观光+美丽乡村”发展新模式，推动农业由“生产导向”向“市场导向”转变。村土地利用规划在保护耕地、基本农田及林地的前提下，用空间管制和指标控制体系指导区域建设。加快农村居民点的区域整合，内涵式挖潜农村集体建设用地，优化农村居民点用地布局，促进土地节约集约高效利用。结合村发展需求和乡镇规划控制指标，到规划期末，黄瓜山村建设用地总规模控制在216.11hm2以内，农村居民点用地规模控制在149.61hm2以内，其中，村产业用地规模控制在22.31hm2以内，村居住用地规模控制在119.59hm2，村混合用地规模控制在3.89hm2以内。

3.3 划分“建设、农业、生态”空间，科学划定村域空间功能布局根据发改、国土、规划、农业、旅游、林业、水利、环保、交通、扶贫等部门的规划，以变更调查为底图，综合分析评估空间开发潜力，划分建设、农业、生态三类空间，科学划定村域空间功能布局（图3）。农业空间：以农业生产为主导功能，适合耕作和发展农业的区域。主要是耕地、园地、牧草地、其他农用地等用地范围。规划农业空间1549.14hm2，占村域总面积77.65%。建设空间：主要包括现状建设用地（需要复垦拆除的除外）、规划需增加的建设用地等范围，规划建设空间192.55hm2，占村域总面积的9.65%。生态空间：村域内生态敏感度高应严格保护和发挥重要生态功能的区域。主要包括各类法律法规规定的保护范围，经依法批准的相关规划划定的特殊管控区范围以及其他生态资源范围等。划生态空间253.47hm2，占村域总面积的12.70%。

3.4 因地制宜，完善村内配套设施结合水源位置、管网体系及管线布置和村民意愿等，完善给水工程、污水工程、电信网络工程、邮政网点、燃气工程、交通道路等基础设施，另外在集中居民点主要道路一侧每隔25～30m设置一盏路灯。使整个村域道路系统呈“叶脉”状发展，形成“一环、三纵、多枝”的道路交通结构，满足旅游度假、观光休闲为主的中等密度建筑开发，同时降低对自然生态和地块的分散，以达到可持续发展的开发思路（图4）。

3.5 充分尊重村民意愿，统筹村民居住区在农民新村及农村居民点的建设上，充分尊重村民意愿，结合基础配套工程的建设，对村民居住区进行统一的规划和布局。规划期内，拟新建农村居民点109个，用地规模为17.90hm2。新建居民点房屋主要布局在交通干道两侧。同时，拟对零星的、偏远的、破旧的、违法的农村居民点用地进行整理，并按照宜耕则耕、宜林则林的原则，优先复垦为耕地。通过布局调整，农村居民点用地面积总计149.61hm2，其中村居住用地105.24hm2，村产业用地30.47hm2，村公共服务用地1.24hm2，村混合用地7.08hm2，村基础设施用地5.58hm2。

3.6 多规耦合，优化土地利用布局调整农业产业结构，进一步深化土地流转和规模化经营，促进村域现代农业发展，提高土地利用效益，增加农民收入。在严格落实耕地保护目标和基本农田保护任务的同时，积极推进农用地整理和农村建设用地复垦工作。规划期内，黄瓜山村农用地有1762.14hm2增加至1766.96hm2，农用地增加主要来源于农村居民点整理复垦。合理增加村产业用地（旅游产业用地）规模、村公共服务用地及村基础设施用地，合理布局村混合用地，节约集约利用农村居民点。规划期内，黄瓜山村建设用地由221.14hm2减少至216.11hm2，建设用地减少主要由于村庄集聚，农村居民点整理复垦。在保护生态环境，有利于可持续发展的前提下，对未利用土地进行适当调整。规划期内，其他土地由11.87hm2增加至12.08hm2（图5）。

4 结论

在全面实施乡村振兴战略的大背景下，本文依据村域自然与经济社会状况，结合外业调查，在乡镇土地利用规划框架下，充分发挥村民参与度，对村土地利用规划的空间布局、规划结构调整、配套基础设施、实施保障措施等几个方面进行了探索，以期为完善具有地域特色的村域规划体系、合理布局城乡建设用地空间和有序引导涉农资金利用等提供参考借鉴。

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