浅议我国农产品质量安全执法机制的完善

吴鹏 田凤

摘 要：我国农产品质量安全法律制度已经较为健全，但在具体的执法层面依然存在执法对象过于分散，执法主体职权交叉协作不畅等现实问题。再加上农产品产地环境污染问题日益严峻，农产品质量安全追溯法律制度欠缺等外在困境，使得我国农产品质量安全执法问题日益突出。为此，该文提出了完善农产品质量安全执法机制的几点对策建议，主要包括：加强农产品质量安全执法队伍建设，加大对执法对象的监管力度，建立完善的农产品安全追溯制度和积极防治环境污染等。

关键词：农产品；农产品质量安全；执法

中图分类号 F322 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2018）06-0128-03

Abstract：In the Saihanba area，there are a few natural forests with complex forests，severe natural differentiation，and dead trees. In order to accelerate the succession of biological communities in natural forests，combined with the commercial logging operations of natural forests，this article investigates natural differentiation and put corresponding countermeasures against existing problems.

Key words：Agricultural products；Agricultural products quality safety；Law enforcement

1 我國农产品安全执法面临的困境

当前我国农产品质量安全执法存在较多问题，这不仅包括执法本身，如执法对象、主体等方面的内在因素，也包括执法的一些外在困境。当然，目前农产品质量安全监管法律制度不完善也在一定程度上加剧了执法问题。

1.1 执法对象层面存在的问题 首先，农产品生产者主体分散。虽然我国农业的规模化趋势不断加强，农产品的生产和经营规模日益扩大，但与农产品产业化水平较高的发达国家相比，我国农产品生产者主体较为分散，农产品质量安全监督执法难度大为增加。其次，农产品标准化生产程度低。由于生产规模化程度低，经营主体分散，加之农户文化程度相对较低，生产习惯差异大，大量农产品生产者农药的使用做不到科学合理施用，在农产品农药残留和质量安全方面存在严重的隐患。再次，非正式农产品交易所占比例大。农产品的交易方式对质量安全的监管具有明显的影响。在日常生活中，大量农产品交易属于非正式渠道，生产者和商贩流动性强，相较于正式渠道而言灵活多变，难以实现有效监管。最后，农产品质量安全违法成本低。商品化的农业生产以收益最大化为目标。农业生产者是理性的经济人，其行为遵循“成本—收益”原则主导。农产品生产中的违法成本=发现违法行为的赔偿额/罚款额*被发现的概率。目前最主要的问题是违法被发现的概率较小。受限于执法力量不足，农产品生产者点多面广，加之检验技术要求高且专业化程度高，一些地方农产品生产过程中违法被发现的概率较小，造成违法成本普遍偏低。

1.2 执法主体层面存在的问题 首先，为数众多的农产品质量安全执法部门易造成监管缺位、监管越位、监管错位等结果[1]。日常农产品质量安全管理中这些问题都存在，形成了很多监管盲区。虽然一些地方也尝试了多部门联合执法，如甘肃省定西市每年组织的“春秋季农资市场联合执法检查”，但这些联合的多部门执法检查多表现出“运动式”治理的特征，主要针对特定时间、特定领域，尚难以做到长期性、全覆盖性，在常态化的日常农产品质量安全执法中还没有形成特别有效的合作机制[2]。其次，基层执法队伍建设严重不足。一般县级农产品质量监管人员只有几十名，监管难度大。同时，农产品安全监督执法经费也非常有限。一些监管人员甚至需要动用私家车进行监督执法，严重影响了他们工作的积极性[3]。再次，农产品安全监督执法队伍专业化水平有待改善。大部分基层农产品质量监督执法人员并没有专门的知识，也没有受到过系统全面的专业知识培训。最后，部门协调衔接不到位。实践中，突显了农产品质量监管执法中行政执法与刑事司法衔接的问题，同时也在一定程度上浪费了执法资源和司法资源。

1.3 环境污染、可追溯制度欠缺等外在困境依旧存在 农产品生产需要利用土地、水源、空气等自然资源，如果土地水源等受污染，农产品质量安全必然受影响[4]。但是，由于我国一些地区水污染、土壤污染、空气污染等环境污染问题突出，这些地区农产品质量往往难以控制，污染对农产品生长安全造成了很大影响[5]。例如课题组在安徽巢湖市调查时发现，巢湖市坝镇多家养殖场养殖的猪粪尿液、洗刷猪厕的污水流入村民农田，对周边的水稻田造成了严重的污染，构成对水稻质量安全的严重隐患。农户与养殖场协商补偿问题，养殖场对因污染造成的水稻减产进行了一定的补偿。但是，水稻质量安全造成的损害程度无从知晓，也没有补偿。最后，农户的水稻自己不吃，全都出售，这些水稻具有严重的质量安全隐患。

此外，虽然一些地方和企业初步建立了部分食品可追溯制度。例如2001年7月，上海市政府颁布了《上海市食用农产品安全监管暂行办法》，提出了在流通环节建立“市场档案可溯源制度”。2002年，北京市商委制定了食品信息可追溯制度，明确要求食品经营者购进和销售食品都要有明细账，即对购进食品按产地、供应商、购进日期和批次建立档案，甚至有些地区还进行了农产品可追溯系统的初步试点，例如2004年山东寿光田苑蔬菜基地和洛城蔬菜基地进行蔬菜质量安全可溯源系统[6]。但是，由于我国农产品质量安全法律体系、标准体系不够健全，有关规定和标准缺失，滞后于国际标准和现实需要，使得可追溯系统的实施缺乏法律法规和政策保障，严重制约了农产品质量安全可追溯制度的建立和完善。同时，实施农产品质量安全可追溯系统对信息技术管理要求较高，而我国目前农产品生产主体多为中小企业或分散农户，农产品生产与流通管理的集约化程度不高，技术水平和经营方式较落后。农产品供应链协调难度大，我国农产品流通方式主要是批发市场、集贸市场，其占有相当大比例，而现代流通渠道如连锁超市还不够普及，导致目前在全国范围建立并实施可追溯系统困难较大。

2 从执法主体层面完善执法机制

2.1 促进农产品质量安全监管的多部门协同合作 农产品质量安全监管需要进一步明确各部门分工，避免出现管理盲区。同时，农业部门应该加强与各部门的协作，指导各级农业部门履行属地责任，组织开展农产品质量安全风险评估，整合农业系统内的农业执法力量，建立常态化的合作机制，依法查处农产品质量安全违法违规行为，力争降低或消除农产品质量安全风险隐患。

2.2 加强执法队伍建设 安全监督执法队伍建设是农产品质量监管的主导力量。首先，要建立一支人员数量相对满足需求的较为稳定的农产品监督执法队伍，他们是从事农产品质量安全监督执法的专业人员，减少或杜绝从外单位临时抽调执法人员造成的流动性过大问题。其次，着力加强业务与素质培训，不断提高农业执法人员的法律素质和专业技术水平，特别是对基层农产品质量安全监管执法人员的培训尤为重要。最后，提高执法人员的相关待遇，建立合理的工资收入绩效机制，让工作成绩出色的执法人员获取更高的收入，吸引优秀的人才进入执法队伍。

2.3 推进执法工作制度化和规范化 以推进农产品质量安全监督行政执法责任制为重点，加强执法规范化建设，促进执法工作制度化、正规化。首先，建构合理的多层级农产品质量安全監管体系，确保行政执法力量的全面覆盖。目前，大部分地方农产品质量安全执法都构建了“市、县、镇、企”四级农产品质量安全监管体系。其次，监督在环节上，重点把握生产、检测、认证、消费等环节，实现从“田间到餐桌”的全过程监管。最后，在督查执法设计上，还需要进一步制度化，加强各个部门的协作和配合，减小执法盲区。

2.4 加大执法工作力度与创新处罚方式 农产品质量安全监督执法需要从以依靠专项整治、突击检查等执法方式为主向强化日常监管转变，对生产、经营不合格农产品行为依法进行查处，加大惩罚力度，使违法行为得到应有的惩罚。处罚方式上也需要创新，改变单一的罚款的处罚方式，通过执法的惩戒功能来支持农产品质量安全管理。完善农产品质量安全的信用制度，通过信用等级评定作为客观反映生产者质量安全的重要手段和方式，对出现问题生产者实行信用等级降级处罚。对于一些长期信用不加的企业和生产者，建立“黑名单”制度，公开曝光负面典型。

3 加强执法对象监管，完善相应执法机制

针对农产品生产者过于分散造成监管对象点多面广的问题，可以考虑建立统一的市场准入执法机制，以此来杜绝不合格农产品流入市场。实施农产品质量安全市场准入管理，利用经济杠杆和市场倒逼机制，有效促进各项安全生产措施的落实。建立生产主体备案制度，通过查证验标等方式，对上市农产品进行筛查。例如合肥市将2hm2以上的粮油种植大户和0.67hm2以上的蔬菜瓜果种植户纳入监管，建立监管档案，实行了农产品质量安全网格化管理。再如云南普洱茶的生产实行了地理标志证明制度，地理证明商标的实施，不仅规范了云南普洱茶的生产加工和流通领域的运作，而且维护了生产者和消费者的合法权益。对于散户生产且没有主体备案的农产品，要进行批批检，提高入市门槛，从而有效引导商贩选择收购备案主体生产的农产品，间接促进散户集中，提高组织化程度。

针对农户分散，农药使用监管困难以及非正式渠道交易监管难等执法困境，应当积极完善公众参与式执法机制，可以考虑建立以村规民约为代表的地方农产品质量安全管理规范机制。农户是重要的农产品生产者，分散的农户是农产品质量安全监管的难点。需要引导村庄内部制定相关的关于农药、化肥使用的“村规民约”、“村级规章制度”等。利用村庄的熟人社会和村民的相互监督，实现农产品生产者群体内部的自我监督。此外，还可以考虑完善企业、合作社等经营主体的农产品质量监管机制，发挥农业行业协会在农产品质量安全监管中的作用，从而最大限度鼓励社会公众协助执法主体的监管工作。

针对违法成本低的问题，一是应当加大联合执法的频次和力度，或者建立完善的长效巡查机制。在积极鼓励公众对违法行为的举报基础上，探索基层居民自治监管执法机制，甚至可以通过地方立法的形式授予基层组织巡查执法权。二是加大对违法行为的处罚力度。根据违法情节设定阶梯处罚数额，针对多次、严重违法行为执行倍数罚款、按日计罚等从重处罚措施。

4 加强产地环境执法，建立追溯制度保障农产品质量安全

4.1 加大对重点区域的环境监测力度 农产品产地环境污染与区域环境状况密切相关。集中力量对优势农产品区域、大中城市郊区“菜篮子”基地等重要农产品产地以及工矿企业区周边、污水灌区、大中城市郊区等重点区域，采用大尺度网格布点方式，进行产地环境安全状况调查监测，摸清底数，建立农产品产地环境监测数据档案。

4.2 建立农产品产地分级分类监管执法制度 加快食用农产品生产区域划分工作，根据土壤、水、空气等环境状况，划定优质生产区、清洁生产区域、限制生产区域、禁止生产区域。加大对农产品产地环境污染治理和污染区域种植结构调整的力度。同时，控制农产品产地污染源头，加大农产品产地的环境修复力度。严格控制工业“三废”和城市生活垃圾对农业生态环境的污染，重点解决化肥、农药、兽药、饲料添加剂等农业投入品对农业生态环境和农产品的污染。

4.3 建立追溯制度 针对农产品质量追溯执法难的问题，尽快组织专家制定并公布《农产品可追溯指南》，为农产品生产经营企业在生产、加工、流通等不同阶段建设可追溯系统提供详细指导；同时对农产品生产、加工、流通到销售整个供应链实现全程追溯；除政府强制实行外，让一部分信誉高、严格守法的企业自主建立农产品可追溯系统，配合政府执法，保障农产品质量安全可追溯制度的有效实施。

参考文献

[1]赖永波，徐学荣.农产品质量安全监管协同治理路径研究——基于协同政府理论视角[J].中共福建省委党校学报，2014（03）：34-39.

[2]陈必琴.农产品质量安全监测监管中的行政执法探讨——以甘肃省定西市为例[J].农业科技通讯，2016（6）：35.

[3]冯汉坤.农产品质量安全执法现状及推进对策[J].农产品质量与安全，2011（6）：17-18.

[4]蒋知栋，位蓓蕾，李耀.我国农村环境污染问题及成因分析[J].中国环境管理干部学院学报，2013（1）：4-5.

[5]赵娜，雒鹏飞.影响农产品产地环境质量因素及其监管机制[J].吉林农业大学学报2014（06）：735.

[6]赵国，孙霞王，相友.基于物联网技术和生物传感器技术的蔬菜质量安全溯源系统研究[J].食品安全质量检测学报，2015（3）：748.

（责编：张宏民）