大力贯彻执行《农药管理条例》 推进植物保护工作新发展

汪大泽

摘 要：该文论述了最近国务院颁布施行修订的《農药管理条例》对关注粮食安全，生态文明建设，促进农药产业健康发展，推进绿色植保、农业现代化等具有深远意义，同时结合安徽省植保工作现状，提出认真贯彻实施《条例》对策建议，主要包括：通盘谋划、精心设计，建立健全精简高效的管理体系；广泛宣传、培训骨干、为全面实施《条例》提供思想准备、组织保证；深入基层调查研究、充分利用信息等新技术，不断提高工作水平，确保措施落实到位等。

关键词：《农药管理条例》；重要意义；实施建议

中图分类号 S43 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2018）03-04-0004-3

1 引言

最近，阅读学习国务院颁布施行修订的《农药管理条例》（以下简称《条例》），深感这是国家高度关注粮食安全、生态文明的又一重要举措，对促进农药产业健康发展、推进绿色植保、农业现代化具有深远意义。

农药是科技进步和工业化发展的产物，但它是含有一定毒性的物质。在农业生产上，使用化学农药经历了从示范推广，迎来“虫口夺粮”一片喜悦，到滥用农药，污染环境带来一片诘难的曲折过程。当前，人们对化学农药的应用较普遍的抱有“既不能不用，又不敢用”的恐惑心态，陷入举步维艰，进退维谷的困境。如今，新的《条例》颁布施行，疑云积虑为之一扫，让人们看到希望的曙光。令人深信不疑的是，认真贯彻执行这个《条例》，并不断完善，不仅有望消除农药管理的陈年积弊，并且还可趁此东风，因势利导，推进植物保护事业跨越式发展，这是来之不易的机遇，应当倍加珍惜！

2 农药管理体制的改革创新

2.1 安徽农药管理体制回顾 在安徽省化学农药的应用始自20世纪50年代初，以六六六灭蝗为契机，继而使用滴滴涕等防治棉花害虫，使用范围不断扩大，遍及多种作物；农药品种陆续更新，防治效果日益提高。随着国内有机氯农药大量合成投产，从20世纪60年代起，化学农药成为重要农业生产资料，农业生产不可或缺的投入品。

在计划经济年代，农药管理实行的是，农业部门提计划和推广应用；工业部门组织生产；商业部门供销社负责经营销售的体制。它适应农业集体生产的形式，而农药生产、销售、使用三者分离，相互脱节，经常出现脱销、积压，经营亏损等现象，经济效益低下，体制弊端十分突出。

农药管理被提上政府议程，除经济效益外，主要是它的安全性。由于对农药管理不周，使用不当，不仅造成人畜伤亡的急性中毒，并且农产品上农药残留超标，在人体内积累造成隐性中毒，引发多种疾病，成为人类健康的大忌。更为负面的是，片面依赖化学防治，不合理使用农药，破坏生态平衡、生物多样性，成为主要农业面源污染之一，受到严重关注。

我国于1997年颁布《农药管理条例》，并陆续出台多项举措，不断加强农药管理，对遏止滥用农药保障安全，起到很大作用。但在农业生产植物保护工作上，由于实施综合防治滞后，“农药热”不断升温，滥用农药现象难以逆转；在农药管理上，由于部门之间，责权不清，“九龙治水”，越位、缺位、错位交织，监管疏漏难以避免。由此导致农药污染日趋严重，成为新时期农业生产、生态文明建设的短板，必须着力加以解决。

2.2 新修订《条例》的改革创新 新修订的《条例》，贯彻落实新发展理念，紧紧围绕推进农业供给侧结构性改革这一主线，以绿色发展为导向，以改革创新为动力，以提质增效为目标，针对原条例实施中遇到的主要问题，依据《行政许可法》的立法精神，作出重大改革，使之与农业发展方向有机融合，主要体现在以下方面：

2.2.1 改革多头管理的体系，构建以农业部门为责任主体、全程监管的新体制 《条例》对有关部门承担的职能作出很大调整：将农药登记、生产许可、经营许可及市场监管统一由农业部门负责；有关部门在各自职责范围内负责有关工作。同时，实行分级管理、各尽其责、责权统一的制度：农药的登记许可由国家农业部负责；农药的生产许可由省级农业部门负责；农药的经营许可由县级以上地方政府农业部门负责等。

2.2.2 完善农药管理法规及其配套规章，建立科学规范、运行有效的管理制度 在农药登记方面，鼓励技术创新，提高准入门槛，建立退出机制，优化农药品种结构。在生产许可方面，加强农药产业调控，遏制农药企业盲目扩张和重复建设；强化安全生产责任，严格执行质量管理制度、国家环保标准减少污染源。在经营许可方面，规定经营人员具有专业和指导农民科学用药的知识能力，并对经营场所等作出相关规定。在农药使用方面，推进绿色防控、科学选药用药、多方面减少农药用量，确保农药使用量零增长等。

2.2.3 以法治药，强化监管，将农药管理进一步纳入法制轨道 引导农药生产者、经营者自觉遵守国家法律法规；开展农药产品质量监督抽查，建立诚信档案，始终保持高压态势，对违法生产、经营农药的行为，依法追究法律责任；对不履行监督管理职责，徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的责任人员，依法给予处分，构成犯罪的依法追究刑事责任等。

3 推进植物保护工作新发展的意义

《条例》开宗明义指明，“加强农药管理，保证农药质量，保障农产品质量安全和人畜安全，保护农业、林业生产和生态环境，制定本条例”。这个主旨也是植物保护工作根本任务所系。《条例》的施行为植物保护工作注入强大活力，必将进一步推进植物保护事业的发展。以笔者之见，《条例》对新时期植物保护工作的意义，有以下方面：

3.1 体现农业生产高质量增长的任务要求 当今，我国农业正处在从追求数量增长向高质量增长转变的新时期。提高农作物产量固然要靠植保，而提高农产品质量，提高效益同样离不开植保。《条例》旨在防止农药污染，确保安全，这是高质量增长的应有之义，同时农产品质量、经济效益还与病虫危害息息相关。众所周知，病、虫、草、鼠危害对农产品质量的影响非常明显。比如谷类作物因病虫危害形成的秕粒、霉变；水果、蔬菜上的虫蛀、病烂、斑痕累累，大大降低其食用价值、商品价值、经济效益。值得特别提到的是，在市场竞争中的农产品品牌效应；在精准扶贫常以发展经济作物为抓手等方面都要求植保工作的紧跟。这是新时期植保工作的新任务、新要求。

3.2 体现植物保护工作要以“灾害”与“公害”并重为指导思想 农作物病虫害是“自然灾害”，而防治措施不当，不合理地使用化学农药，则带来污染环境和农产品，破坏生态平衡，危害人类健康的“社会公害”。从全面体现经济、生态、社会三大效益出发，只讲减轻自然灾害，不讲社会公害；只顾使用农药，罔顾生态环境的偏向，再也不能继续下去。

值得关注的是，随着环保意识的加强，化学农药的危害性，日益为人们所认知。这里，且举近期国际社会对此所作报道。据2017年6月12日《英国每日电讯报》报道，欧洲议会发布报告警告，越来越多的证据显示，杀虫剂残留会损害人脑和降低智商，并可能致癌和损伤生殖系统。报告声称，过去对农药的风险评估不足，农药危害远大于以往认知等。另有报道，在德国所作的一项研究发现，25年来，自然界昆虫数量急剧减少，高达3/4。这并非好事，因为它破坏生物多样性，影响生态平衡，最明显的是蜜蜂减少，影响植物授粉，导致农作物减产，其原因与广泛大量使用杀虫剂不无关联。这些报道，并非空穴来风，危言耸听，它预示生态环境亮起了“红灯”。

从某种意义看，人类对环境保护的关注是共同的，我国站在国际环保的前沿，将生态文明建设提到前所未有的高度，采取一系列得力措施，对农药风险监测与评估更为严格，不仅注重人畜安全，并且加强对生物多样性、环境安全方面的监测，涉及蜜蜂、乌、鱼、蚕、虾、蟹等非靶标生物及天敌生物等。《条例》规定，农药的登记认定，必需包括农产品化学、药效、毒理残留、环境、质量标准和检测等方面的有关专家组成的农药登记评审委员会进行严格评定，确保评审的公正性、真实性，这是从源头上把关，加强农药监管的重要步骤。不难看出这次《条例》的制定过程，充分显示遏制农药污染的紧迫性。显然在当前推进简政放权，减少行政许可的情况下，给农药管理设置多项许可制度，实属特事特例，可见这项举措的重要性非同一般。

3.3 体现化学防治是综合防治技术体系中心环节的技术策略 近世纪以来，综合治理被认定为控制有害生物危害的正确途径。理论与实践的结合证明，强调农业生态系统的良性循环，协调运用农业、生物、化学、物理防治手段，经济、安全、有效地减轻病、虫、草、鼠危害，而将其副作用降低到最低限度，无疑是先进的、科学的，具有战略眼光的策略思想。多年以来，就此进行卓有成效的探索实践取得积极成果。经验告诉我们，综合防治水平要有一个不断提高的过程。从实践的角度看，当前要面对现实从抓得住，推得开的措施入手逐步发展，这就离不开科学用药。前一时期，一度出现全盘否定化学农药的倾向，企图以生物防治、农业防治、物理防治等取而代之，但事与愿违，欲速则不达。不容回避的事实是，化学农药具有见效快，使用方便的长处，能够在短时间里，把病虫害压下去。而非化学防治的手段，常因其应用局限性，在大面积防治中能够单挑大梁的并不多见。从另一方面看，化学农药的负面影响并非绝对无法避免，管好用好农药，科学用药就可以减轻乃至杜绝农药污染。《条例》正是着眼于对化学农药的全面评价，将化学防治纳入综合防治体系，在相關条款中列入综合防治、生物防治、物理防治等。这意味着当前要全面加强综合防治的实施，而非单纯依靠化学防治。这个方向不可偏离。实践证明，这方面可行性很多，比如选药用药，重视生物农药等环境相容型农药的研发推广，就是有效选择。这类农药的优越性突出，但美中不足的常因其见效慢、开发周期长、生产成本偏高等原因，影响其应用。由此设想，如果在加强宣传推广的同时，从价格上照顾，即仿照“良种补贴”的办法，实行“良药补贴”，也许可以改变其在推广上裹足不前的状况。再如在农药供应方面，采取由生产厂方直接供应到用户的办法，不仅减少中间环节、降低成本，并且也有利于严把科学选药质量关。还有，从当前农村基层情况看，农民，特别是分散经营的农户，治虫通常是去找“卖药的”，这些农药销售店、个体农药经营户，星罗棋布，遍及农村，与农户接触多，联系方便。《条例》规定农药经营者有指导农民对症用药的责任，如果农业部门给予积极辅导，可以成为植保社会化服务力量。

以上所举的这些办法，以前曾在一些地方试点推行，但受到部门体制制约，多有制肘，现在《条例》提供有利条件，将会拓展应用空间。

4 农业部门实施《条例》对策建议

《条例》赋予农业部门履行农药监管的重要职责，是保证落实监管任务的需要，是对农业部门的重视和信任，也是对农业部门承担新职能的期许和执法能力的肯定。不过，就安徽省植物保护工作的现状而言，应当清醒地看到，面临的困难的确不少。主要是人力不足，经验不够。据了解，不少地方，植保机构人员数量不足，青黄不接，脱节现象较为普遍；农药生产、经营、使用环节较多、分散广泛，过去较少直接接触，缺乏管理经验等等。在新的任务面前，难免存在且喜且忧，底气不足的恐惑，这可以理解，的确需要认真思考面对。特别是省一级承上启下责任重大，应当坚定信心，勇于担当，善于谋划，狠抓落实。在《条例》实施起步阶段，要打好基础，力争一个良好开端。个人建议应对之策，主要有：

4.1 通盘谋划、精心设计，建立健全精简高效的管理体系 这是执行《条例》的前提。农药监管改革以破除部门分割为切入口，实施新的条例农业部门必须紧紧掌握机构设置与职责匹配这个关键。《条例》要求县级以上人民政府加强农药监督管理工作的组织领导，从机构编制、财力配置等方面作出相应规定，为建立组织机构，提供政策支撑。体系建设是十分严肃的事情，必须严格执行国家相关法令合理设置。在机构性质上，要体现行政性执法与公益性事业相结合；在内设机构上，要切合植物保护与农药管理相协调的原则。鉴于我省植物保护机构目前仍有诸多与职能不相适应之处，主要为：政事混淆，管办不分，分工太细，力量分散等，需要调整理顺。可以趁这次建立农药监管机构进行一揽子改革。初步设想是，在省级农业部门内，将原设植物保护总站，改为“植物保护和农药管理局”，原处级不变，原编制不增；更改名称性质是适应农药管理行政执法的需要。同时，还考虑到已出台的《植物检疫条例》和即将颁发的《农作物病虫防治条例》都需要在行政上有位子，而农药与植保又不可分割，所以，如其东挂西靠，不如名正言顺。关于局的下设机构，可将植保总站原设8个科级单位，缩并为“一室三站”，即综合办公室（含行政、执法、药械、专业化病虫害防治等）、农作物病虫测报防治站（分粮食作物、经济作物）、植物检疫站、农药药政和质量检定站。整个编制除从外单位划拨的行政编制外，可以不另增事业编制，主要从调整分工，充分发掘人力资源潜力。关于地、县两级，应根据《条例》“将农药监督管理经费列入本级政府预算”的规定，充实原植保站人力，改称植保农药站，强化其职能。

4.2 广泛宣传，培训骨干，为全面实施《条例》提供思想准备、组织保证 要通过多种方式，讲读《条例》的立法意义和重点内容，充分说明加强农药管理，是保障国家粮食安全的迫切需要，是促进农业绿色发展的迫切需要，是促进农业提质增效的迫切需要，是促进农药产业转型升级的需要。通过宣传，让农业部门勇于担当扛起农药管理的责任，让农药生产、经营者自觉遵守农药法规，让全社会支持农药监管工作，营造良好的舆论氛围。与此同时，要将专业人才培养作为当务之急。当前《条例》已经开始实施，找上门的单位、人员络绎不绝。而正式的机构编制、人员调配可能需要一个过程，时不我待，事不宜迟。近期，可以从市、县植保机构人员中挑选一批合格人员，作为骨干进行培训，待机构编制落实后，明确其职务，确保过渡期不断档、不脱节。

4.3 要深入基层调查研究，充分利用信息等新技术，不断提高工作效率，确保措施落实到位 农药管理涉及面大，技术性强，农药管理人员要强化服务意识，精通业务，廉洁执法。省一级要面向基层，将提升县一级农药执法能力作为主要任务之一；县级农业部门要摸清本地区农药销售经营使用等基本情况，梳理分析，区分类型归纳统计，做到胸中有数，为下阶段登记，清理和辅导服务提供依据。

4.4 建立数字农药监管平台，提高农药管理信息化水平 充分利用物联网、遥感监测、大数据等现代信息技术，建立覆盖试验、登记、生产、经营等领域的农药监管数据中心，提高农药管理的信息化水平，这是当前就要抓紧开展的技术改革。专业机构人员需要加强这方面的学习，充实提高，促进《条例》施行的高效运行。

（责编：徐焕斗）