乡镇政府推进农村依法治理的思考

曹益平+周铁涛

摘 要：乡镇政府是全面推进依法治国战略部署在农村社会实施的组织者、主导者。其推进依法治理存在的问题有：法律授权不够，基层行政法律依据不足；行政方式仍然是基层政府治理的主要方式；基层依法治理的人力、财力资源不足。乡镇政府推进依法治理要转变职能，减轻压力型体制的束缚，要发挥多元主体的作用，共同推进农村依法治理。

关键词：乡镇政府；依法治理；问题；路径

中图分类号 D920.0 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）10-0003-02

乡镇政府是最基层的国家政权，既有国家授权的公共权力做后盾，又有深厚的群众基础，是全面推进依法治国战略部署在农村社会实施的组织者、主导者。然而，由于农村社会传统文化底蕴深厚，以传统伦理为基础形成的社会治理规则和农民观念要实现现代转型，其过程相当艰难。就目前农村社会的依法治理來看，基层政府还面临着不少困难，需要深入思考，逐步解决。

1 乡镇政府推进依法治理存在的问题

1.1 法律授权不够，基层行政法律依据不足 在今天中国的行政管理体系中，乡镇名义上是一级政府，实际上“七站八所”却与法律授权的“县级以上行政主管部门”不沾边，其行使行政管理和公共服务职能往往需要有上级政府及其部门的委托，而上级部门分解指标时却多以文件或行政命令的方式实施，很少以合法的方式进行授权，以致基层行政时常缺乏合法性依据，依法行政成为空口号。为规避风险，个别乡镇继续以指标的形式将任务分解至村民自治机构。整个农村治理中，“权小责重”和“有责无权”现象屡见不鲜。

1.2 行政方式仍然是基层政府治理的主要方式 目前的乡镇行政仍然在压力型体制下运行。压力型体制主要表现为完成过程的“一把手”负责制和绩效考核的“一票否决”制，其强化了政府责任，推动了农村管理实务中一些重要问题的解决。但是，通过自上而下层层施压推动“政治性”任务完成的同时，也挤占了基层政府的自主空间。在压力型工作模式下，上级政府及其部门专注于行政管理目标的实现，习惯于将各项工作量化为指标，年终进行考核，基层政府不得不“头痛医头，脚痛医脚”。由于法定职能缺乏，而上级部门只问结果不问过程，“花钱买平安”成为“潜规则”。久而久之，个别农民抓住乡镇政府的“软肋”不放，置法律规定于不顾，以上访相威胁，而乡镇政府为完成行政管理目标又放纵了个别上访者非法利益的获取，形成一种非法治化的不可预期的利益诉求环境。

1.3 基层依法治理的人力、财力资源不足 一方面，乡镇缺乏足够的财力推进依法治理。农村稳定的关键是化解因利益冲突产生的各种纠纷，传统农村在长期积淀的伦理文化氛围中形成了独特的矛盾纠纷化解规则，这是一种不需要成本、不需要国家权力介入的免费规则。当国家要以法治化的规则替代传统规则时，必然要先让法律的观念深入民心，这一过程需要各级政府加大投入坚持不懈地进行知识灌输。而当法治化的规则要引入农村民间纠纷调处时，还需要大批的具有一定专业水平的调解人员，这些人员的培训和对调解工作的指导，也需要投入，对欠发达地区而言，乡镇有限的财力多用于城镇化建设和基层维稳，对法治建设的投入少之又少。另一方面，转型过程中的基层政府更倾向于经济建设和农村维稳，较少有精力关注法治建设。在管制型政府向服务型政府转型的过程中，基层政府的工作重心由以往的征粮、收上缴、抓计划生育，逐渐向公共设施建设、农业产业发展、小城镇建设、社会保障制度落实等转变，一届地方领导总希望在自己的任期内做出一些显性政绩，对不可能立竿见影的基层治理转型问题关注相对较少，即使愿意投入，要重塑农村法治生态和推进法治化治理也仍然显得力不从心。

2 基层政府推进依法治理的路径

农村治理的法治化是国家治理体系和治理能力在农村基层的具体实践，是农村发展的基本趋势。在现有经济条件下推进农村依法治理应选择政府主导与社会参与相结合的路径，充分发挥基层政府、村级组织和普通农民的作用，着力培育法律权威，实现政府与社会的良性互动。

2.1 基层政府要积极适应农村管理向治理的转型 在乡政村治体制建立后的一段时间内，基层政府沿袭人民公社职能，以农村管理者的姿态出现，对农村经济、社会、文化事务大包大揽。随着农村走向开放和发展，农民民主意识觉醒，原有一元化管理的弊端日渐显现，多元治理的趋势越来越明显。在多元治理格局下，政府的首要职能不是管制，而是在法治化的框架下提供公共服务。基层政府要顺应这一发展趋势，通过民主化、法治化的方式，还权于民，还权于社会。

2.2 转变基层政府职能，减轻压力型体制的束缚 作为国家政权的神经末梢，乡镇政府要传达和实施来自上级党委、政府的政策，承接各种任务，从根本上摆脱压力型体制的束缚是不现实的，只能“减压”。而“减压”的关键则是转变基层政府的职能，实现由管制型政府向服务型政府的转型。对于农村基层政府而言，首要的任务就是建立一个法律化、制度化的政府管理体制，设置合理的政府机构，科学地配置职能。乡镇站所数量不可能完全与县级部门相对应，要加大对乡镇内部机构设置及其职能划分的探索力度，因地制宜建立综合性站所，以对应多个上级政府部门的职能，特别要探索乡镇一级的综合执法体制，杜绝无权执法的现象。

2.3 发挥多元主体的作用，共同推进农村依法治理 低组织化的小农不可能通过单个个体的力量实现农村治理的法治化，农村依法治理应由基层政府主导，纳入农村发展的整体部署，发挥国家公共权力机构的主导作用、村级组织的主力作用和民间组织的助推作用。首先，要充分发挥国家权力部门的主导作用。传统浓厚的中国农村，在法治化建设初期，农村治理方式的转型必须借助国家公共权力，这类机构既包括基层党委、政府及其站、所，也包括公安派出所、农村法庭、基层检察院，他们在整个农村治理中由于有国家权力做后盾，表现出代表官方正式制度的权威，以之主导农村法治发展，能保证治理方式转型方向的准确性。同时，由于公共权力部门有政府财政作保障，也能在普法、执法和释法等方面降低农村自身推进法治建设的成本。其次，要发挥村民自治组织的功能作用。村级组织主要包括由村、组干部、村民代表组成的村支两委和村民议事机构、村务监督机构，这些机构中的农民直接处于农村矛盾纠纷调处的最前沿，只有当他们具备一定法治思维能力并运用到纠纷调处中时，农村治理的法治化才会正式步入正轨。再次，要发挥农村民间组织的助推作用。尽管欠发达地区农村民间组织的发展很不完善，由于其能使部分群众通过组织的纽带走向联合，解决了分散农民参与农村治理势单力薄的问题，将是农村政治舞台上新的力量。目前一些地方的农民正尝试通过民间组织的力量向政府和村支“两委”表达利益诉求，也试图通过组织的力量在市场竞争中获取更多的利益，长此以往，这些组织将成为推进农村法治发展的重要载体。

参考文献

[1]郭正林.当代中国农民政治参与的程度、动机及社会效应[J].社会学研究，2003.03。

[2]李国华.现代农村政治文化发展浅析[J].中共云南省委党校学报，2008.03。

[3]周铁涛.村规民约的当代形态及其乡村治理功能[J].湖南农业大学学报，2017.01。 （责编：徐焕斗）