宅基地退出过程中利益各方的博弈行为分析

汪秀峰

摘 要：当前，土地管理存在两个主要矛盾，一是城市发展对土地的需求和农村集体建设用地大量废弃的矛盾，二是建设用地的增加和耕地保护间的矛盾，这两个矛盾是相互联系、相互作用，其中的关键就是如何盘活农村集体建设用地。该文运用博弈论的方法，以中央、地方和农户三者为研究对象，分析了中央政府与地方政府、地方政府与农户在宅基地退出、退出后用途中的博弈行为和收益情况。在理性假设前提下，主要得出以下结论：（1）地方政府的策略选择与其发展的阶段性特征及自然环境现状相关；（2）地方政府缺乏将宅基地退出后的建设用地指标用于生态用途的动机；（3）由区位决定的宅基地升值空间直接影响了农户策略选择；（4）政府主导的宅基地退出应满足退出农户对社会服务的需求。宅基地退出政策是提高土地使用效率的重要手段，既有利于减少农村的土地浪费，又可以满足城市发展对建设用地的需求。

关键词：宅基地退出；博弈论；中央政府；地方政府；农户

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）10-0006-07

Abstract：At present，our country land management are two principal contradiction，one is the urban development and the demand for land and rural collective construction land the contradiction between a large number of abandoned，the second is the increase of construction land and the cultivated land protection，the contradiction between the two contradictions are interrelated，interaction and the key is how to revitalize the rural collective construction land.This paper uses the method of game theory to the central government，local government and farmers as the research object，analyzes the central government and local government，local government and farmers in rural homestead，the purpose of the game behavior and later returns.Under the precondition of rational hypothesis，the main draw the following conclusion：first，strategy of local government and its mechanism of human development and the present situation of the natural environment；Second，the lack of local government will land after the exit of construction land index for ecological use motivation；third land appreciation space determined by the location of housing directly affects the farmers strategy choice；fourth，the government-led rural homestead exit should satisfy the withdrawal from farmers demand for social services.The homestead exit policy is an important means of improving the efficiency of land use，can reduce the waste of rural land，and can meet the demand for construction land in urban development.

Key words：Rural homestead exit；Game theory；The central government；Local government；Farmers

1 引言

在我国农村，国家为保证农民依法享有住房保障的权利，建立了一直沿用至今的农村宅基地管理制度。在制度建立之初，宅基地制度为农村群众提供了生产生活的基本空间，做到了农村地区的住有所居，对保证农村地区的长期稳定、保障农业生产的有序开展起到了十分重要的作用。然而，随着我国城镇化速度逐渐加快，离开农村流向城市的人口越来越多，造成了农村宅基地的大量闲置，空心村的问题越来越嚴重，农村集体建设用地大量废弃，致使土地利用浪费严重。与此同时，城镇化飞速发展也伴随着对土地的迫切需求，城市发展不断向城市周边的郊区扩展，占用了大量城市周边的优质耕地，由于国家实施最严格的耕地保护政策，为各城市设定的土地使用计划大多滞后于各城市发展对土地需求，人地矛盾突出。由此可见，农村建设用地的严重浪费与城市对建设用地的迫切需求形成了尖锐的矛盾。如果能协调好城市和农村建设用地的关系，促进两者协同发展，则既可以保证城市发展对土地的需求，又能够避免农村土地的浪费。

近些年，基于农村宅基地的大量荒废的现象，国家开始在部分地区推广宅基地退出制度，具体的形式包括对退出农户给予补偿、宅基地换房、宅基地换社保等，在天津、重庆等地均取得了不错的效果，为各地推进宅基地退出工作、提高土地利用效率提供有效的借鉴。各种形式的本质内容都是通过给予农户一定的补偿以实现其对宅基地的收益预期，从而引导农户主动退出宅基地使用。

已有关于宅基地退出的研究成果主要包括以下方面：宅基地退出机制设计，宅基地退出补偿标准，宅基地退出的影响因素分析，如何保护退出农户的权益。关于宅基地退出机制，戴燕燕[1]以上海市为例，在分析农户、政府、村集体等不同层面对宅基地退出影响因素的基础上，阐释了构建宅基地退出机制的路径，深入分析了宅基地退出的具体模式和详细流程；欧阳安蛟[2]等认为，造成我国宅基地现存问题的主要原因是缺乏有效可行的宅基地退出机制，应建立包括约束和激励机制的宅基地退出机制，不断完善宅基地使用管理制度，重点关注宅基地的征收补偿问题，完善农村住房保障体系建设；赵强军[3]选取陕西杨凌作为研究实例，梳理了建国以来我国农村宅基地制度的演变过程，对实证区域内的宅基地退出问题进行研究，分析退出特点及影响退出的主要因素，从权属管理、土地金融、村集体管理等角度为构建宅基地退出机制提供建议。此外，于跃龙[4]、宋金云[5]等均立足各地实际，结合我国农村宅基地制度现实困境，对构建宅基地退出机制展开了深入探讨。在宅基地退出补偿标准方面，徐小峰[6]指出，宅基地作为农民的重要财产构成，应以其发展权利作为评判价值高低的标准；胡银根[7]等先解构了农民在宅基地使用中获得的权益内容，并通过测算这些权益价值及满足这些权益所支付的代价来衡量宅基地价值，这是较为直接地分析宅基地使用价值的研究；阮梅洪认为，宅基地的价值应涵盖绝对地租、垄断地租和极差地租，这是构成宅基地价格的基础；赵强军[3]将宅基地退出的补偿分为土地补偿、地上建筑物补偿以及退出主体附着在宅基地上的保障性补偿，这与胡银根的研究思路接近，都将宅基地所有者的权益进行了细分。关于宅基地退出的影响因素，在很多关于宅基地退出机制构建的系统性研究中均有设计，陈霄[8]建立了分析农户宅基地退出影响因素的Probit模型，有利于宅基地退出的因素包括年龄、收入、教育水平、补偿方式及金额等，不利于退出的因素有女子人数、住房面积、宅基地面积等；由于户籍制度与宅基地存在一定联系，户籍制度的变革也可能影响农户宅基地退出意愿，朱新华[9]从户籍制度角度探讨了农户宅基地退出的意愿。关于如何保护退出农户的权益，在进行宅基地退出补偿标准测算之初，就分析了农户在宅基地上享有的权益；黄贻芳[10]在其博士论文中，则从城乡建设用地增减挂钩政策出发，探讨了在宅基地退出过程中农民权益保护的问题。

已有研究对农户宅基地退出过程中涉及到的机制设计、补偿标准、影响退出的因素及如何确保退出农户权益不受损失等问题给出了详细的解答，对各地进行宅基地退出试点工作提供了明确的指导，具有较强的现实意义。然而，宅基地退出往往涉及到农户、地方政府甚至中央政府等多元主体，而且这些主体的利益诉求点并不相同。在开展宅基地退出工作时，如果不能妥善协调各主体的利益诉求，则很难顺利推进宅基地退出工作的有序开展，但关于协调各主体间关系的研究成果还十分鲜见。因此，本文从各地试行宅基地退出政策试点的实际，深入分析与宅基地退出政策紧密相关的农户、地方政府、 中央政府三类主体的关系，运用博弈论的方法探究不同主体在宅基地退出博弈中的最优策略选择，以期找到影响政策实施的关键因素，为构建更优的宅基地退出机制提供参考。

2 方法与模型构建

一般而言，博弈包括以下要素：博弈主体、行为、可选策略集、均衡状态等，博弈论是以博弈主体间行为的相互作用为研究对象，并关注这种作用结果均衡状态的问题研究方法[11]。

博弈主体是博弈的直接参与者，其在博弈过程中作出决策，每一个博弈主体均以自身利益最大化为目标进行策略选择，一方的博弈行为可能会对其他博弈主体的行为和利益产生影响。博弈也可以是一个渐进演化的过程，博弈主体的策略选择分为多个阶段进行，各主体间存在阶段性的互相影响行为，最终达到了博弈平衡状态。博弈主体可以是个人，还可以是机构、团体，在本文中，包含多个类型不同的主体，例如中央政府、地方政府、农户等。博弈主体集合可记为。

可选策略集是指博弈主体在特定情况下的决策范围，涵盖了博弈主体在所有可能情况下的策略选择。对于博弈主体而言，每一个可选策略集内策略的个数至少为2。假设代表博弈主体i的某一个策略，那么则是博弈主体i所有可能的策略集，如果博弈主体数量为n，向量可记为该策略组合。

均衡狀态是指由博弈主体最优策略构成的策略组合，可以表示为，其中，是博弈主体i的最优策略。

2.1 中央政府与地方政府博弈模型

2.1.1 中央政府与地方政府的关系 本文中涉及到的各级政府一般指国家的各级行政机关，即中央政府和地方政府及其下属工作部门。各级政府具有以下主要特征：第一，按照国家法律设置的行政组织；第二，具备独立的法律人格，能够独立行使行政权，开展管理活动；第三，能够承担行政行为引起的响应法律责任[12]。

中央政府主要指中央行政机关，具体包括国务院、各部位、国务院直属机构等。根据宪法规定，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。此外，宪法还规定了国务院在领导各部位工作、认知、任务中的职责，以及领导全国各地方行政机关工作的职责。

地方政府主要代表地方行政机关，具体包括各级人民政府、职能部门、派出机构等。宪法规定，地方政府是地方国家权力机关的执行机关，也是国家行政机关。宅基地问题牵扯面较广，本文中地方政府主要承担的是宅基地退出组织者的身份，并且具有将宅基地退出指标转换城市建设用地指标的动机，因此本文地方政府指省市人民政府。

我国国家机关的特征是集权制、独任制、单一制、层级制和官僚制。单一制便于实现一致的组织模式，有效地降低各级之间沟通的障碍。然而，单一制的特征也会造成地方政府承担多重角色，地方政府一方是地方利益的代表，同时也代表中央政府行使行政权力维护国家利益。

地方政府的双重身份决定了地方政府开展活动需要同时遵循中央政府的政策决定和地方权力机关的政策决定。在宅基地退出中，中央政府代表的是全国整体的利益，包括需要通过保护耕地来保障国家的粮食安全，宅基地退出后恢复植被，增加生态用地保障地区生态安全等。地方政府则期望将宅基地退出后多余的建设用地指标用于地方项目建设，发展经济，其运用这些土地实现生态效益和社会效益的动机明显小于中央政府。

2.1.2 中央政府与地方政府博弈行为分析 从全国来考虑，宅基地退出是节约集约用地的重要方式。几十年来，城镇化的飞速发展使农村人口流失严重，带来了大量的宅基地废弃，这些废弃的宅基地使得土地浪费问题严重。中央政府在宅基地退出政策實施中，主要关注的是退出过程中节约建设用地资源而实现社会效益和生态效益最大化。对于地方政府而言，则恰恰相反，拥有宅基地的农户在没有激励政策的前提下根本不会主动放弃其在农村的宅基地，而地方政府实施宅基地退出政策必须给予农户客观的补偿或者为这些宅基地所有者提供其他福利（例如天津利用宅基地置换城市住房政策），这些补偿措施往往给地方政府带来较大的财政负担。作为理性的决策主体，地方政府在没有激励的情况下难以主动推行宅基地退出政策。刺激地方政府实施宅基地退出政策的条件往往就是因为宅基地退出而获得的建设用地指标，地方政府可以将置换来的建设用地指标在城市进行土地出让，从而获得数倍于宅基地退出补偿支出的额外收益，增加政府财政收入。

由此可见，中央政府与地方政府在宅基地退出政策实施过程中博弈的焦点是宅基地退出后土地指标的处理，对于中央政府而言，存在两种选择，第一是支持地方政府运用退出后的建设用地指标进行城市建设，发展经济，在此策略下中央政府由于地方经济发展获得的直接收益为，为此付出的生态效益成本为。第二是希望将退出的宅基地重新复垦为耕地或其他生态用地，以实现国家保障生态和粮食安全的目的，在此策略下中央政府由于生态和粮食安全得以保护而获得的潜在收益为，为此付出的经济发展受阻的成本为。中央政府的博弈策略选择集则是支持或者反对地方政府使用宅基地退出指标发展经济。对地方政府而言，则存在两种选择，一是将退出后的宅基地指标用于建设用途，发展经济，而此时则可能导致生态效益受损，且得不到中央政府支持时可能会导致政绩效益受损或其他的直接损失，此时，地方政府的收益为，生态成本为。二是将退出后的宅基地指标用于非建设用途，地方政府的唯一收益就是生态环境得到保护，收益记为，而成本则包括两部分，即经济发展受阻导致的直接损失成本记为和地方政府补偿退出宅基地农户的总成本为；中央政府反对地方政府运用宅基地退出指标进行建设而对地方政府进行惩罚金额为，此时中央政府获益为，其中；中央政府支持地方政府将退出的宅基地用于生态或其他用地，而且地方政府也确实按照中央政府的要求实施宅基地退出政策，中央政府会向地方政府提供一定的资金奖励成本，对于获得奖励的地方政府而言则收益为，其中。

根据以上假设，如果中央政府支持地方政府运用宅基地退出指标进行城市建设且地方政府确实将退出后的宅基地指标用于建设，中央政府预期收益为，地方政府的预期收益为；如果中央政府支持地方政府运用宅基地退出指标进行城市建设但地方政府未将退出后的宅基地指标用于建设，中央政府预期收益为，地方政府的预期收益为；如果中央政府反对地方政府运用宅基地退出指标进行城市建设但地方政府却将退出后的宅基地指标用于建设，中央政府预期收益为，地方政府的预期收益为；如果中央政府反对地方政府运用宅基地退出指标进行城市建设且地方政府未将退出后的宅基地指标用于建设，中央政府预期收益为，地方政府的预期收益为。中央政府与地方政府博弈双方的收益矩阵如表1所示。

2.2 地方政府与农户博弈模型

2.2.1 博弈主体划分 根据前文引述，地方政府具有双重身份的特征，它一方面是中央政府在地方的利益代表者和政策执行者，需要从全国整体利益进行考虑，另一方面它还是执行地方权力机关的决定和命令，代表行政区域范围内的主要利益，包括经济效益、社会效益和生态效益等。根据各地的实践经验来看，虽然法律有关于宅基地使用退出的一些描述性规定，但就各地的实践经验来看，寄希望与农户主动放弃宅基地使用权是不显示的。地方政府在实施宅基地推出政策时，一般需要根据当时的具体情况，向宅基地所有者支付相应的补偿，有些地区（如天津、重庆等）则通过房屋、社会保障等置换的方式推动农户退出。高额的宅基地退出补偿成本使得政府不得不通过出让土地来承担。在宅基地退出政策中，地方政府的策略选择集为：实施退出政策并给予补偿或者不实施退出政策。

自20世纪50年代起，国家就在农村普遍推行了宅基地制度，这是农村地区住房保障的重要政策措施，对稳定农村社会环境、促进粮食生产起到关键作用。随着我国城镇化速度逐渐加快，城镇化水平不断提升，大量人口由农村进入城市，但农村的宅基地却被长期荒废。对于农村转移人口而言，他们虽然可能在城市获得了稳定的工作和住所，但由于宅基地存在潜在的升值空间，大多数人选择长期持有农村的宅基地。农村宅基地的大量废弃与城市规模扩大对建设用地的大量需求形成了我国土地利用城乡间的矛盾，如果继续任由农村建设用地的大量浪费而不顾，既不利于城市化的健康发展，又有可能威胁到国家和地区的生态安全、粮食安全等。在地方政府与农户的博弈中，农户所期望获得的就是政府给予的宅基地退出补偿，这些补偿可以是补偿金也可以是住房等其他实物。如果地方政府所提供的补偿标准没有达到农户的预期，则农户可以选择拒绝宅基地退出的政策。因此，在宅基地退出政策中，农户策略选择集是：退出或不退出。

2.2.2 地方政府与农户博弈行为分析 根据前文分析可知，地方政府与农户间博弈的焦点是宅基地退出政策中给予农户补偿的问题。如果地方政府实施宅基地退出政策而且农户认可政府的补偿标准，选择退出，地方政府的预期收益为土地出让金，宅基地退出给予农户补偿的成本为，农户获得的宅基地退出补偿为；如果地方政府实施宅基地退出政策但农户不满意政府的补偿标准，拒绝退出，地方政府的预期收益为0，政策实施成本及政策无效导致的政府公信力受损成本为，因未实施宅基地退出政策导致城市建设所需的建设用地得不到满足，经济发展受阻的损失为，农户因拒绝退出宅基地而可以获得未来的收益，记为，折现率为，由于政府实施了宅基地政策，为了取得较好的政策效果，必然会对宅基地的市场交易行为进行管控，参考现在正在试点的房产税政策，政府有可能在宅基地交易中也通过类似于征收交易税的方式进行调控，假设这部分成本为；如果地方政府不实施宅基地退出政策，而农户希望通过出售宅基地获得当期收益，则农户有可能将宅基地放到市场上进行公开的交易（虽然法律有规定，宅基地只可以在集体组织内部进行交易，但从笔者的调研来看，宅基地在农村的跨区域交易十分普遍，甚至中央明令禁止的城市居民购买宅基地的行为也在一些地方大量出现），获得直接交易的收益，此时，地方政府的收益为0，因未实施宅基地退出政策导致城市建设所需的建设用地得不到满足，经济发展受阻的损失为，农户获得宅基地交易收益为；如果地方政府不实施宅基地退出政策，而农户也不愿意进行当期收益，此时，政府的收益为0，因未实施宅基地退出政策导致城市建设所需的建设用地得不到满足，经济发展受阻的损失为，农户因拒绝退出宅基地，也不愿将宅基地进入市场交易，可以获得未来的收益，记为，折现率为。其中，，。

根据以上假设，地方政府实施宅基地退出政策而且农户接受政府的补偿标准时，地方政府的最终收益为，农户的最终收益为；地方政府实施宅基地退出政策而且农户拒绝政府的补偿标准时，地方政府的最终收益为，农户的最终收益为；如果地方政府不實施宅基地退出政策，农户通过市场交易出售宅基地，此时，地方政府的最终收益为，农户的最终收益为；如果地方政府不实施宅基地退出政策，农户选择暂时持有宅基地而不进行交易，此时，地方政府的最终收益为，农户的最终收益为。地方政府与农户博弈双方收益矩阵如表2所示。

3 结果分析

3.1 地方政府与中央政府的博弈结果分析 在地方政府与中央政府的博弈中，地方政府的策略选择集为是否将退出的宅基地指标用于城市建设，中央政府的策略选择集为是否支持地方政府将退出的宅基地指标用于城市建设。

根据前文博弈行为分析可知，当中央政府采取反对的策略时，地方政府的理性策略选择决定于和的大小，将两差得，通过分析公式中各指标的内容可知，代表地方政府在中央政府采取反对策略时地方政府将宅基地退出指标用于建设时地方政府的经济净收益，则代表地方政府与中央政府都同意将宅基地用于其他生态用地时地方政府的生态净收益。通过比较经济净收益和生态净收益，便可以决定地方政府在中央政府持反对策略时的理性策略选择。显然，上述收益的数值很难通过实际的计算得到，但不是一般性，经济落后且生态环境较好的地区更看重经济收益，而经济发展生态环境破坏严重的地区则更看重生态收益，因此这两类地区倾向性较为明显的策略选择。

当中央政府采取支持的策略时，地方政府的理性选择取决于与的大小，如果，则地方政府会选择将宅基地指标用于发展城市建设，反之则会将宅基地指标用于其他。代表地方政府因城市建设而造成的生态效益损失，代表地方政府将宅基地指标用于生态用地而造成的经济发展受阻成本。显然，以上两个成本的大小很难通过实际的数值来测算，但对于经济发展水平相对落后的地区而言，经济发展是这类地区的主要任务，而自然生态环境一般较好，因此，这类地区的经济发展受阻的成本会高于生态环境成本，所以，地方政府的理性选择应该是将宅基地退出指标用于城市建设。反之，一些地区经济发展水平较高，如我国的东部沿海地区，经济发展的任务不重，经济持续高速增长的同时也付出了沉痛的环境代价，保护生态环境成为这类地区的重点工作，因此，地方政府的理性选择应该是将宅基地退出指标用于生态保护等。

综上所述，对于地方政府的决策选择而言，各地发展的阶段性特征不同决定了经济效益和生态效益对其的价值差异，进而影响地方政府的策略选择。对于经济落后、生态环境较好的地区，经济发展任务较重，政府更倾向于经济收益，无论中央政府选择什么策略，地方政府都会倾向于选择将宅基地退出后的用地指标用于城市发展。反之，对于经济发达、生态环境欠账较多的地区，则会更倾向于将宅基地退出后的用地指标用于生态用途。

根据前文博弈行为分析可知，中央政府的博弈策略选择方案受到地方政府策略选择的影响。如果地方政府选择将宅基地指标用于建设，则中央政府的理性策略选择应为反对，此时中央政府获益为，较支持地方政府将宅基地指标用于建设多出一部分惩罚收益。如果地方政府选择将宅基地指标用于其他，则中央政府的理性策略选择应为支持，此时中央政府获益为，较反对策略减少了给予地方政府奖励的成本。通过分析，在完全信息情况下的中央政府与地方政府的博弈中，中央政府的选择完全取决于地方政府的策略选择结果，即根据地方政府选择是否将宅基地指标用于建设分别选择反对或者支持策略。

然而，在中央政府与地方政府的博弈行为并不是如上文假设所示处于完全信息下的博弈。现实中，往往博弈策略的选择具有先后顺序，为了进一步进行更切实际的分析，本文给出以下分析。

一般而言，中央政府对于地方政府要实施的宅基地退出会提前制定相应的政策措施，或者支持，或者反对，这些政策都会作为地方政府进行策略选择的参考，这就形成了一个先后博弈的问题。如果中央政府选择支持的策略，地方政府会根据区域经济发展特征进行策略选择，经济落后、环境较好的地区会选择将宅基地指标用于城市建设，此时中央政府和地方政府的收益分别是和；经济发达、环境恶化的地区会选择将宅基地指标用于生态用途，此时中央政府和地方政府的收益分别是和。如果中央政府选择反对的策略，地方政府也会根据区域特征选择是否将宅基地退出指标用于城市建设，地方政府选择将宅基地指标用于城市建设，此时中央政府和地方政府的收益分别是和。

3.2 地方政府与农户的博弈结果分析 在地方政府与农户的博弈中，地方政府的策略选择集为是否实施宅基地退出政策，农户的策略选择集为是否接受政府的退出补偿方案，一次性退出其拥有的宅基地使用权。

根据前文的博弈行为分析可知，这是一个典型的先后博弈模型。首先，地方政府针对宅基地退出政策决定是否实施以及如何确定补偿标准，随后，农户权衡政府的补偿标准、宅基地市场交易的情况、自身经济状况以及其对未来宅基地收益的预期，作出是否退出宅基地策略选择。由地方政府与农户博弈双方收益矩阵可知，当政府选择实施宅基地退出政策时，农户的策略可选择为接受或拒绝，接受策略下农户的收益为，拒绝策略下农户的收益为。对进行通分运算可得，决定农户在政府实施宅基地退出政策情况下是否接受政府的补偿标准的关键是政府的补偿标准与农户对宅基地未来预期收益减去可能的交易成本的现值。事实上，这里的未来预期收益与宅基地所处位置有关，在大多数离城市较远的偏远山区，缺乏区域优势，其宅基地的未来收益与现期收益的差异不会太大，在这些地区开展宅基地退出政策也较为容易。如果在城乡结合部或者靠近城市的郊区，甚至是城中村，随着城市建设速度不断加快，这些地区与城市的距离越来越近或者已被城市包围，这里的宅基地的预期收益会随着区位优势不断提升，开展宅基地退出也较困难。一些地区实施的城乡建设用地增减挂钩政策对解决这样的矛盾提供的借鉴，将偏远地区的宅基地退出指标用于城市建设，既不必要为处于城市周边地区进行宅基地退出付出高额的成本，又可以满足城市建设的需求。此外，由于城市发展需要占用城市周边农户的宅基地等，要实施宅基地退出或者征地，就必须对宅基地的非法交易进行管控，对于国家明令禁止的宅基地交易行为进行打击，对于合法的宅基地交易行为通过税收等手段进行调控，既要保护宅基地所有者的合法权益又不能让宅基地退出成为城市建设的阻碍，保证城市发展对空间的需求。

当地方政府不实施宅基地退出政策时，如果农户选择通过市场交易获得当期收益，政府和农户的收益分别和。我国的建设用地实行指标分配，由国土资源部统一制定全国的建设用地增量指标，随后在逐级分解至各用地单位，由于国家实施严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，且我国正处于城镇化建设的高速时期，建设用地需求巨大，各地的建设用地都是供不应求。如果地方政府未能通过实施宅基地退出来盘活建设用地，则经济发展会受到一定的损失，因此在这样情形下，地方政府的收益为负值。而由于地方政府没有为宅基地所有者提供交易或者有效的变现途径，一些需要资金的农户则不得不通过市场交易的行为将宅基地出让变现，其价值大小根据区位、环境、配套等相区别。

当地方政府不实施宅基地退出政策时，如果农户不选择通过市场交易的行为出售，暂时先持有宅基地使用权，政府和农户的收益分别为和。其中，政府由于未盘活建设用地致使经济发展受阻的成本为，与上文分析一致，而农户期望未来宅基地的升值来获得增值收益。在这一博弈模型中，农户的策略选择受其宅基地区位等因素决定，简言之，对于预期有较大增值的地区（如城市规划中的待开发区、城中村、城乡结合部等）的农户更倾向于选择这一博弈策略。

因此，在政府选择不实施宅基地退出政策的策略时，决定农户策略选择的关键是宅基地现期交易收益与未来收益的折现值的比较，即与的比较。不是一般性，位于城镇化发展规划区中，区位条件较好地区的农户倾向于选择暂时持有宅基地以获得未来可能的增值收益，地理位置比较偏远地区的农户在价格达到预期时则更倾向于通过市场交易的方式将宅基地变现，作为其在城镇发展的资金。

4 结论与讨论

在地方政府与中央政府的博弈中，地方政府的策略选择与其发展的阶段性特征及自然环境现状相关。由于区位的原因，我国各地尤其是东西部之间发展不平衡，东部地区开发较早，经济发展水平较高，土地利用强度大，建设用地不断增加，生态环境遭到一定的破坏。与此相反，西部地区受到地理条件、区位的限制，经济发展还很落后，而且由于经济开发水平有限，保持了较好的自然生态环境。

如果将退出的宅基地完全用于生态用地，地方政府缺乏实施宅基地退出政策的动机。对于上述的发达和落后地区，地方政府与中央政府在宅基地退出博弈中策略选择具有明显的倾向性。发达地区政府倾向于将退出后的宅基地用于保护生态环境而非城市建设，因为这些地区城市发展的压力要小于落后地区，城市发展更期待有好的自然生态环境。落后地区则不同，居民改善居住条件、发展经济的愿望十分迫切，且自然资源底子厚，可以适当增加建设用地规模以满足城市发展的需要，这些地区的地方政府则倾向于将宅基地退出后的建设用地指标用于城市发展需要。

在完全信息情況下的中央政府与地方政府的博弈中，中央政府的选择完全取决于地方政府的策略选择结果，即根据地方政府选择是否将宅基地指标用于建设分别选择反对或者支持策略。如果地方政府选择将宅基地退出后的指标用于城市建设，中央政府的理性选择是反对，因为中央政府反对这一政策可以获得额外的惩罚收益。如果地方政府选择将宅基地退出后的指标用于生态用地，则中央政府的理性选择是将支持，这样可以减少给予地方政府的奖励支出。

区位是农户选择是否退出宅基地的重要影响因素。宅基地所处地理位置及其与周边环境的关系即为区位，区位决定了农户对宅基地收益的预期，处于城市周边等发展规划中的区域具备较好的区位条件，可以获得级差收益，宅基地升值的预期较高，处于偏远地区的宅基地很难得到有效的开发，未来增值空间很小，农户期望长期持有以获得额外收益的意愿不强。处于城市周边的宅基地所有者更倾向于长期持有宅基地来获得因城市发展带来的增值收益，处于偏远地区的宅基地所有者对升值无望，如果其在城镇发展中需要资金且得到合理的退出补偿，则愿意主动退出宅基地使用。

国家需要通过税收等手段调节宅基地交易行为。在政府开展宅基地退出工作的同时，宅基地使用权作为用益物权的一种，本不可以直接进入市场进行交易。然而，笔者的调研发现，我国大多数农村地区买卖宅基地的现象十分普遍，其中不乏国家禁止的在集体组织间交易和城镇居民购买宅基地的案例。为了维护农村稳定和相关法律的权威性，国家有必要对一些违法的交易行为进行管制，或者不失时机的调整相关法律条文来规范宅基地在一定范围内的交易行为。此外，国家还应参考房产交易税的政策在合法宅基地交易中设置交易税，对农村宅基地交易行为进行调控和监管。

宅基地退出政策需要考虑到农户的客观需求。宅基地是农户在农村进行生产生活的重要物质条件，是国家稳定农村社会的重大政策措施，宅基地上更附着农户的住房、养老、社会保障等多项功能。地方政府在实施宅基地退出政策时，需要全面考虑农户在宅基地上实现的住房、养老、医疗等其保障功能，全面满足农户的这些需求，保障农户权益不受损害，主动为退出宅基地的农户提供完善的、与城市居民一样的社会服务，实现失地农户的真正城镇化。

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