甘肃省自然保护区生态补偿现实路径研究

王春玲

摘 要：建立完善生态补偿机制是加快甘肃省生态保护与治理步伐、维系欧亚大陆通道生态安全、推动国家丝绸之路经济带建设的迫切需求。甘肃省以国家生态安全屏障综合试验区建设为契机，以树立生态文明理念为导向，加快自然保护区生态补偿机制的建立，积极探索以生态建设为基础的自然保护区发展道路。

关键词：甘肃省；自然保护区；生态补偿；路径

中图分类号 F205 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）01-0004-03

Abstract：To establish and perfect the ecological compensation mechanism in Gansu Province is to accelerate the pace of ecological protection and governance，maintaining the Eurasian channel ecological security，urgent need to promote national Silk Road Economic Belt construction in Gansu Province.With the construction of national ecological security barrier comprehensive experimental zone as an opportunity to establish the concept of ecological civilization oriented，accelerate the establishment of district the ecological compensation mechanism for natural protection，and actively explore the development road of nature reserve based on ecological construction.

Key words：Gansu Province；Nature reserve；Ecological compensation；Path

甘肅地处长江、黄河上游，是全国水土流失治理和防沙治沙的重点区域，是阻止沙尘暴等恶劣气候环境、促进北方地区经济社会发展的前沿阵地，也是“两屏三带”全国生态安全战略格局中“青藏高原生态屏障”、“黄土高原——川滇生态屏障”和“北方防沙带”的重要组成部分，甘肃生态安全在西北乃至全国具有非常重要的地位。近些年来，甘肃省紧紧围绕国家生态建设战略部署，以科学发展观为指导，以全面建成小康社会建设为目标，以国家生态安全屏障综合试验区建设为契机，大力实施以国家重点工程为主的各项生态工程，积极完善生态保护与建设法律法规，引导规范市场运作机制，生态保护与建设事业取得了明显成效。但是，特殊的地理位置、自然条件、相对较低的经济社会发展水平制约着甘肃省生态建设，更为严重的是甘肃省的生态问题往往与贫困问题、发展问题交织在一起。要实现跨越式科学发展，妥善处理好经济社会发展与生态环境保护之间的关系，甘肃省就必须统筹考虑，创新生态补偿机制，探索出一条具有地方特色生态文明发展之路，为丝绸之路经济带战略实施及与全国同步进入小康社会提供生态安全保障。

1 完善法制体系，保障生态补偿机制的持续性

我国《宪法》第26条明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”这一规定是国家关于环境保护的总政策，说明了环境保护是国家的一项基本职责。从当前看，与自然保护区有关的法律主要有《中华人民共和国森林法》（1984年颁布，1998年修订）、《中华人民共和国自然保护区条例》（1994年颁布）、《中华人民共和国森林法实施细则》（1986年颁布，后被2000年颁布的《中华人民共和国森林法实施条例》取代）、《森林防火条例》（1988年颁布，2008年修订）、《中华人民共和国野生动物保护法》（1988年颁布）、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》（1992年颁布）、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》（1993年颁布）、《中华人民共和国野生植物保护条例》（1996年颁布），除了相关法律、行政法规外，还包含一些部门规章和规范性文件。如《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985年发布）、《关于建立地质自然保护区的规定（试行）》（1995年施行）、《海洋自然保护区管理办法》（1995年发布）、《自然保护区土地管理办法》（1995年发布）以及国务院发布的《关于认真做好国家级自然保护区划界立标和土地确权等工作的通知》《关于进一步加强自然保护区建设和管理工作的通知》、《关于国家级自然保护区评审实地考察的有关规定》《关于进一步加强水生生物资源保护严格环境影响评价管理的通知》《关于加强涉及自然保护区、风景名胜区、文物保护单位等环境敏感区影视拍摄和大型实景演艺活动管理的通知》等。甘肃省也从实际情况出发，先后制定了《甘肃省自然保护区管理条例》（1999年发布）、《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》（1997年发布，后于2002年、2010年和2016年3次修订）、《甘肃兴隆山国家级自然保护区管理条例》（2001年施行）、《甘肃莲花山国家级自然保护区管理条例》（2006年发布）等地方性法规。

综上可以看出，与自然保护区有关的法律法规几乎都是在20世纪80、90年代因实施抢救性保护而制定的，迄今为止，不管是国家层面，还是甘肃省地方层面的自然保护区相关法治建设都没有能跟上当下经济社会发展现实。同时，自然保护区条例的法律位阶比较低，大多数要依附于相关的行业法律。如森林生态系统类型的自然保护区主要依附于森林法，水生生物类型的自然保护区依附于农业法等，缺乏整体协调，造成部门管理上的冲突。甘肃省拥有的自然保护区已经近60个，从甘肃经济社会发展情况看，很难有效地管理近50个位于不同地点、处于不同生态系统条件下的自然保护区。甘肃省的自然保护区有国家级、省级、县级等三个级别。对不同级别的自然保护区现行的管理制度也没有体现管理事权、管理层级的差异。保护区的管理主体和执法主体也不一致，在法律体系中效力的层级还比较低，与自然保护区保护工作的重要地位不相符，自然保护区的管理和建设方面还存在法律空白，规定不够全面，立法上存在漏洞等。因此，应该结合甘肃省自然保护区的发展实际，在国家现有的自然保护区管理保护规定的基础上，尽快制定不同类型、不同级别的自然保护区分类管理指导意见，明确自然保护区建设保护的主体责任，制定出更加详尽的自然保护区生态补偿条例。

2 资金来源多样化，提升自然保护区生态保护的实效性

资金严重不足是甘肃省自然保护区在生态保护过程中面临的首要问题，严重制约着生态保护工作的顺利进行。当前，自然保护区生态补偿资金来源主要依赖中央财政转移支付与地方政府投入，市场化与社会化来源资金不足。中央对甘肃省财政转移支付分为两大方面，即一般性的转移支付和与生态环保相关的专项资金和转移支付。2015年中央对甘肃省税收返还和转移支付预算数为1 431.06亿元，实际决算数达1 932.50亿元。其中，一般性转移支付为1 029.86亿元，专项转移支付812.29亿元。近些年来，虽然对甘肃省的转移支付有所增加，但是仍然存在转移支付不稳定、环境税费手段不全面等问题。截至2013年底，甘肃全省共有0.08亿hm2重点公益林纳入森林生态补偿范围，年均补偿资金7.2亿元，有效增强了公益林涵养水源、水土保持等各项生态功能。甘肃省还积极争取将张掖黑河湿地、尕海则岔湿地等2个自然保护区和列入国家湿地保护补助试点范围，还争取将祁连山保护区内的林地、冰川、雪山等水源地纳入生态补偿范围。然而，10多年来，甘肃省对自然保护区的资金投入每年每km2仍处在较低水平，保护区的工作只是停留在简单的看护水平上。以森林补偿为例，甘肃省只为75元/（a·hm2），这既是全国森林补偿的国家标准，也是全国森林生态补偿的最低标准。

为此，要采用多种方式筹集生态补偿资金，建立政府、企业、社会多元化投入机制的综合性生态补偿基金制度。首先，提供中央对甘肃省自然保护区的支持力度，通过直接财政补贴、财政援助、税收减免与返还、低息貸款、财政转移支付等多种形式进行资金补偿，变一般转移支付为专项转移支付。其次，坚持“受益者付费”、“使用者付费”、“损害者付费”的原则，征收生态税和生态补偿费，如排污费、草原植被恢复费、水资源和污水处理费、砂石资源费、水土保持补偿费、矿产资源补偿费、森林植被恢复费等税费，为甘肃省自然保护区生态修复与维护拓宽资金来源。再次，充分调动广大民众参与生态补偿，建立健全投融资机制，如BOT、绿色保险、生态补偿彩票、债券、租赁等生态补偿融资方式，与政府部门形成区域生态补偿联合体，保证生态补偿投入的可持续性和生态保护成效。

除了多样化的资金来源外，甘肃省对自然保护区生态补偿资金进行严格管理。省、市、县各级政府要清理取消政策到期、政策调整、绩效低下或偏离项目初设目标的专项转移支付，整合归并投入方向类同、政策目标接近、管理方式相近的专项转移支付，严格控制同一方向或领域的专项数量。专项转移支付依法依规设立，一律纳入财政专项资金管理清单。要建立完善转移支付绩效目标管理机制和绩效评价体系，加强转移支付资金绩效管理，做到“花钱必问效，低效必问责” [1]。

3 建立健全生态补偿机制，保障自然保护区良性发展

3.1 完善管理机制 我国对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，并没有专门的自然保护区主管部门。由环境保护部门负责自然保护区的综合管理，并由林业、农业、地质矿产、水利以及海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内主管有关的自然保护区，自然保护区生态补偿作为自然保护区管理的一部分自然由环境保护部门负责实施与管理。由于自然保护区的管理涉及林业、农业、地质矿产、水利以及海洋等不同管理部门，难免出现管理交叉或者管理空白的弊端，因此应完善管理机构，协调各部门职能[2]。依据自然保护区的实际情况，甘肃省应设置专门的自然保护区管理部门，明确自然保护区内的建设和维护职能，全面负责包括生态补偿在内的自然保护区的相关管理工作。

3.2 完善生态监督机制 首先在省政府的领导下，甘肃各地政府都要建设自然保护区生态红线监管平台，建立生态环境监测网络，对各类型的自然保护区尤其是国家级自然保护区的生态环境状况开展实时监测，对各类污染和生态破坏行为进行监测预警。其次，建立生态绩效评价体系。以森林生态系统服务功能价值评估体系为基础，运用生态定位检测、环境污染检测等网络，制定适合自然保护区的统一的技术规范，定期检查保护区生态补偿的实施效果。对于污染环境、破坏环境的个人、企业乃至政府，都将进行严厉惩处。定期加强对各市（州）、县政府及其公务人员的绩效考核，对生态保护红线区监管工作不力、失职、渎职造成严重后果和影响的，按照有关规定严肃追究相关部门及行政主管的责任。定期对生态补偿资金的运转情况进行审查、核实，及时发现并查处腐败现象，使政府真正承担起生态保护与生态补偿的重任。再次还要建立自然保护区生态监察制度。公安、环保、住建、水利等行政主管部门建立联合监督检查机制和联席会议制度，开展生态环境公益诉讼，对涉嫌犯罪的个人和组织都将移交司法机关依法处理。此外，积极鼓励公众参与自然保护区的生态建设，充分调动公众参与到补偿的监督工作中，使得地方政府和组织能更好的履行生态补偿的法律法规，形成高效的补偿制度。

3.3 完善救济保障机制 建立行政救济机制，可以有效规范各地政府行为，及时纠正在自然保护区生态补偿过程中的行政侵权等问题，使行政相对人的合法权益得以保护。自然保护区各管理机构应认真履行各自职责，严格遵守法律法规和部门规章，定期监测自然保护区的环境质量。对于一些破坏、影响自然保护区生态功能明显下降的责任人，应承担相应的行政责任或法律责任。另外，生态补偿主要涉及的是当事人双方的财产权利问题，大多不涉及行政权的相关问题，因此可以适时的司法救济来解决纠纷。

参考文献

[1]甘肃改革完善财政转移支付管理[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/05/content_2843059.htm.

[2]闫雪.我国自然保护区生态补偿制度研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2015：48. （责编：徐焕斗）