我国生态农业政策和法律体系的完善及国外经验借鉴——评《我国生态农业政策和法律研究》

于君刚

（陕西理工大学经济管理与法学学院 陕西 汉中 723001）

农业是我国立国之本，是其他产业得以正常发展的重要基础，而随着时代发展，农业也要“革新换代”，既借助先进科技不断提升粮食等基础生产资料数量与质量，也要在生态层面“做文章”，立足于“可持续发展”战略重塑农业面貌。发展生态农业迫在眉睫，但在现实情况下却存在诸多阻碍因素。其中最为显著的当属短期利益与长期利益之争。要想推动生态农业切实落地，构建完善的生态农业政策和法律体系至关重要。东北林业大学朱文玉、宋妍合著的《我国生态农业政策和法律研究》一书在研究国外生态农业政策和法律的基础上对我国当前现状进行分析探讨，所得研究成果可以为我国生态农业政策和法律体系完善提供参考和借鉴。

国外发达国家在生态农业发展方面走在我国前面，所取得的经验与成果值得我国积极借鉴。该书对美国、德国、日本的生态农业政策和法律进行了介绍分析，并总结了它们的共同之处：一是强调政策扶持和法律保障。生态农业需要循序渐进而来，必须着眼长远，不能被眼前利益所阻滞，比如将传统农业中常用化肥、农药等停用后，短期内会造成农产品质量下降，进而使农民收入受到影响，但如果任由这种状况发生而不采取应对举措，农民“怨声载道”之下必然影响生态农业进程。这些发达国家通过政策和法律途径给予农民补贴与支持，既对农业生态环境保护起到积极作用，也能调动农民参与的积极性，使生态农业参与群体进一步壮大。另外由国家出台政策与法律能推动生态农业达到更“严肃”的高度，相关部门、企业等必须大力配合，不能存有一丝他念，否则可能承担法律责任。但无论是政策还是法律，只有足够科学合理才能持久运行，这些发达国家经过长期探索实践后形成了以农业基本法为核心并配套相关政策与法律法规的特色体系。二是注重法律和政策的实用性。法律和政策不能一味空谈，而是要立足于实际提供行之有效的指导，比如日本生态农业法律法规中引入生态农产品认证体系和检查标准，能够更好地规范实际执行效果；美国针对半干旱农业地区制定“水土保持”法案，并引入高耕作、残茬覆盖等具体措施为该法案贯彻落实提供支撑。三是管理体制规范化。发展生态农业不是某个部门或某个企业一家之事，而是整个国家的发展大计，因此多部门、多企业密切配合、相互合作是重中之重。这必然会涉及管理问题，如果管理不到位则难以形成合力。这些发达国家在管理方面做到了以下几点：明确划分职能部门职责与分工，避免交叉管理；构建合作体系，当某项指令下达后，既能各负其责也能相互合作；设置民意反馈平台，了解民意进而为做出调整提供依据。以德国为例，农产品标准制定机构、质量检验机构、市场调研机构等同时运行，确保农户积极按照相关标准并进行农业生产。四是惩戒措施标准明确。发展生态农业是一项长远事业，往大了说关系人类文明运行轨迹，因此绝不能小觑，必须慎重对待。但在实际情况中，一味追求经济利益而忽视生态保护之行为普遍存在，通过惩戒措施应对这些行为是极为必要的。“一刀切”的做法不可取，容易产生很多不良现象，正确做法是制定惩戒标准，并根据标准确定惩戒措施。美国的生态农业相关法律法规中对违法行为与惩戒措施进行了细化，比如一般性违法行为轻微者会采取警告、罚款等惩戒措施，严重者则会处以1～3 年监禁；严重违法行为如生产对人民生命安全有着极大危害的农药、兽药等资料的生产者则要增大罚款力度，如果已经产生严重后果，会被判处10 年监禁。

国外发达国家在生态农业政策与法律方面获得的成果与经验能对我国有所启示，构建促进生态农业发展的政策和法律体系、重视生态农业政策和法律的配套性和可操作性、移植先进的政策和法律制度、规范各类主管部门的管理体制、完善相应法律责任制度等是我国必须高度关注的内容，但是借鉴不等于照搬，立足于本国实际情况是基本原则。该书从多个方面系统提出我国生态农业政策和法律体系完善路径：一是完善基本法。我国《生态农业法》是生态农业领域基本法，其内容要全面周到，应将与生态农业相关的各个方面囊括在内，进而为生态农业发展切实提供指导，更重要的是做出针对性调整，比如传统农业向生态农业转变需要一定的过程，这就要求基本法能够设定“转型期”专区，通过动态变化为转型过程提供指导服务。生态农产品标准、认证管理体系、监督管理制度、法律责任制度等均要在基本法中明确阐明，为它们更好发挥作用打下基础。总而言之基本法是相关政策和法律法规出台与制定的“指导者”，只有其足够完善，后续政策与法律法规才能达到更高水平，才能为生态农业发展做出更多贡献。二是完善基本规划。凡事预则立不预则废，生态农业发展要不断摸索，但不能陷入零敲碎打与盲目开展误区，否则投入与收获将会不对等，不利于长期推行。完善基本规划是从战略层面为生态农业发展定基调，而想要获得理想效果首先要认识到生态农业的复杂性。我国地域广阔，不同地区农业发展水平参差不齐，如果盲目追求规划一致性，则可能影响实行效率，甚至产生形式化现象，使生态农业仅成为空头口号。基于不同地区情况开启针对性规划进程是必要的，而这一过程也会成为国家了解地方的重要渠道，可以为国家高效支持地方提供依据。从规划类型上看，生态农业发展规划、生物多样性保护规划等均要得到科学构建，并通过相互结合为生态农业获得更足发展助力。三是完善技术规程。技术规程既要全面到位也要具备可操作性，才能避免“束之高阁”现象出现。具体来说技术规程包括两大类，一类为生态农业标准，即明确达到何种水平才能划入生态农业范畴。目前国际上已经产生相应标准，我国要在这些标准指导下对相关环节进行优化，如农产品生产过程中加工、审核等要严格到位，采用被认可的检测程序完成把关工作；另一类为生态农业添加物标准，这关系到生态农产品是否达标，与人体健康安全相挂钩，因而绝不能模棱两可，但同时也要结合我国农业发展现状制定可行性标准，如无公害肥料标准方面不能简单使用国际标准，而是要做出调整并在不断研究中逐步改进修正。四是完善生态农产品认证制度。构建认证体系是第一步，目的是打造生态农产品认证标志，并借助“标志”力量影响农产品市场，而想要该体系切实发挥作用，优化认证标准需要同时实施，如生产标准、技术标准、管理标准等应以系统、规范、可操作的方式作出要求，既更好地标识生态农产品，也让农民或农业企业便于参照执行。认证体系要依靠相关机构才能发挥作用，我国要积极培养相关人才支撑该类机构正常运转，确保认证工作规范化、有序化开展。该类机构要登记在案，便于相关部门对其监督审查，将一些问题消灭在萌芽状态。五是完善科研和教育培训政策。生态农业发展需要得到先进技术支撑，而技术发展与应用效果不是一朝一夕之事，需要构建农业科研体系确保技术研发与创新切实开展。立足于国家层面，要指定相关部门全面负责该项工作，尤其是农业部门应是重点所在，并且为了形成长远创新机制，高校等教育机构也要划入规划体系，落实先进技术引入与重大问题探讨研究，推动高素质人才培养与确保科研成果与时代发展相接轨。创新并不容易，从基础做起是关键所在，如优化课程、打造知识传播渠道等，尤其为千千万万农民群众打造渠道更为重要，只有这样他们才能获得先进知识，并为农业生产中有所创新打下基础。六是完善激励机制。生态农业能够为人类发展带来巨大利益，但是在实现生态农业的过程中会因为多种因素影响而不能使利益直观呈现，造成农民群众和农业企业积极性不高。针对这一现象，政府要积极作为，通过完善激励机制调动农民群众与农业企业的积极性，如提供贷款、税收等优惠服务，让它们更为主动地参与到生态农业建设中。我国地域广阔、农业人口众多，这对激励机制实施会带来压力，比如单一采用财政补助、税收减免等政策会加大我国财政压力，如果能遵循循序渐进原则不断调整调控手段，就会使财政资金真正发挥“好钢用在刀刃上”的效果，促进激励机制得到贯彻落实。除了政府财政支持外，金融扶持也是重要一环，尤其对处于弱势地位的农民群体，开发与农民群众相契合的金融产品迫在眉睫，让农民群众获得贷款支持，更为主动地参与到生态农业发展大计中。七是完善监管制度。农业有其特殊性，不像工业、服务业等拥有明确实施主体，监管时只需要围绕实行主体便可有效完成，而对于农业来说，想要获得良好监管效果，基于地域广阔性大面积设立监管机构是重要对策，但是这样容易陷入“劳民伤财”误区，投入内容与所获效果不相匹配。因此，基于地域差异灵活调整监管措施至关重要。不同地域会因为气候等因素而使农业发展所需有所差异，这要求监管工作不能拘泥于统一标准而不知变通，否则会犯盲目主义错误，使得监管本身漏洞百出，监管结果可想而知。监管主体既有政府等拥有行政权力的国家部门，也有社会组织或农业企业以“服务性”为出发点建立的监管服务组织，在具体监管中，不同主体要密切配合，通过及时交换信息提高监管效率与效果。八是完善考核制度。考核制度包括国民经济核算制度、会计制度、审计制度、干部考核制度等，目的是从宏观到微观对生态农业发展效果做出全面考核评价，发扬优点和长处，摒弃缺点和短板。规范化与全面化是实施考核制度的重要切入点，以会计制度为例，财务会计与管理会计要并行发展，除对生态农业财务情况充分呈现外，还要将非财务因子作为重要考核内容，进而让人们全面了解生态农业发展现状，为制定针对性的应对措施提供支持。对于“人”的考核关系到生态农业运行的质量，那些能力差、品德低劣的干部或是企业法人要得到严格考察，限制他们“为所欲为”的空间，确保生态农业在正确道路上不断前行。需要注意的是，考核制度也要动态革新，找出空子与漏洞不断填补优化完善，确保其发挥应有作用。