农民参与农村土地整理项目的现状及路径探索——评《粮食主产区农地整理项目农民参与机制研究》

纪丽娟

（西安市行政学院 西安 710054）

土地资源既是无可替代的重要自然资源，又是社会经济得以持续发展的重要经济资源，是我国推进全面乡村振兴的根本性资源之一。基于此，实施土地资源的整理、规划、开发以及保护等工作以实现土地资源的可持续利用始终是我国经济社会全面发展的重中之重。农村土地整理是实现农村区域土地资源可持续利用目标的关键途径。通过对农村土地进行整理，将有助于促进农村农业现代化，农地规模效益将会有效提高，农村土地生态也将会得到改善。就当前来看，我国农村土地整理工作主要是政府行为，农民参与较少，这导致农村土地整理工作效果可能与农民期望产生一定偏差，相关整理项目的实施并不完全符合农民核心需求。在如今强调农民参与乡村振兴的趋势下，就农民参与农村土地整理项目的现状及路径进行探索意义重大。

由杨刚桥著、科学出版社出版的《粮食主产区农地整理项目农民参与机制研究》一书，以我国开展农地整治项目为研究背景，对中国农民参与农村土地整理项目的现状与机理展开深入研究。该书共九个章节。第一章为绪论部分，主要对相关研究以及所用文献进行评述。第二至八章中，作者通过农地整治项目区典型调查、农户问卷调查、村干部和基层国土管理人员座谈等调查方式，以计划行为理论、需求层次理论、利益相关者理论、博弈论、交易费用理论等为指导，对农民参与农村土地整理工作项目现状及特征、农民参与行为的内在机理、农民权益表达机制、农民利益损失补偿机制、农民参与评价机制、农民参与施工监督机制以及后期管护农民出资机制等相关机制进行系统性分析。最后的第九章中，作者就粮食主产区农民参与农村土地整理项目提出相应的政策建议。总体上看，该书对农民参与农地整理行为的研究较为全面，对提升我国农村土地整理项目质量以及激发农民参与乡村振兴的内生动力等具有重要理论参考价值。

1 农民参与农村土地整理项目的现状

作者以河北、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、河南、湖北等13 个粮食主产省份的产粮大县为研究区域，收集整理上百份农村土地整理项目农民参与问卷调查数据，采用描述性分析和回归分析方法对该区域农民参与农村土地整理工作项目现状进行深入分析，为读者了解粮食主产区农民参与农村土地整理项目现状提供科学依据。根据书中给出的农民参与农村土地整理项目现状调查数据，笔者分别从参与意愿、参与程度、参与阶段、参与类型以及参与方式五个方面总结农民参与农村土地整理项目现状如下：

在参与意愿方面：参与意愿指的是农民在充分考虑自身利益的前提下对参与农村土地整理项目所表达出的主观意愿。作者利用Likert 五点量表法对农民参与农地整理的意愿进行测量，得出愿意参与农地整理的农民虽占多数，但明确表示不愿意参与和处于冷漠状态的农民数量依旧较多。因此从整体上看，农民参与农村土地整理项目的意愿并未表现出很高水平。

在参与程度方面：参与程度分为“人数”和“时间”两个要素。参与人数指的是对某区域调查中参与实际农村土地整理项目的农民人数。书中调查数据显示参与农村土地整理项目的农民人数占总体调研样本的半数不到，因此相对于农民参与农村土地整理项目意愿来说，实际参与的农民人数更少；参与时间指的是农民参与农村土地整理项目所经过的天数。调查结果显示参与过农村土地整理项目的农民，其参与时间多集中在1～5 天，参与时间在15 天以上的农民仅占十分之一。由此可见，当前农民参与农地整理的程度并不高。

在参与阶段方面：参与阶段指的是农民参与农地整理的项目阶段，包括申报立项阶段、规划设计阶段、施工建设阶段以及管理维护阶段。调查结果显示仅有21%的农民能够参与到立项申报阶段以及规划设计阶段，而超过50%的农民会参与到施工建设阶段，至于参与到管理维护阶段的农民则低于10%。由此可见，当前农民参与农村土地整理项目多集中在施工阶段，真正全程参与的农民数量较少。

在参与类型方面：参与类型指的是农民参与农村土地整理项目的动机类型，包括主动或被动、有酬或无酬。调查结果显示在参与过农村土地整理项目的样本人数中，主动参与的农民数量占比超过七成，其余为被动参与人群；无报酬参与的农民数量占比超过六成，其余为有报酬参与人群。由此可见，农民参与农村土地整理项目的动机基本与其参与意愿结果相一致。

在参与方式方面：参与方式包括提建议、投资、义务投工或有偿投工、监督等。调查结果显示，目前农民参与农村土地整理项目的方式多为提建议和投工，其中通过提建议参与方式的农民占比达到90%，此外参与监督的农民较少，占比不足20%。由此可见，目前农民参与农地整理项目的方式还比较单一。

2 农民参与农村土地整理项目的行为原因分析

作者在书中利用计划行为理论对农民参与农村土地整理项目的影响因素进行了全面分析，指出农民个体特征、农民家庭特征以及政策环境特征等方面因素都对农民参与农村土地整理项目的行为造成了影响。笔者结合书中提出的农民参与行为的影响因素，对农民参与农村土地整理项目的现状所形成的原因分析如下：

其一是农民个体特征角度方面的原因。农民个体特征指的是农民个人自身的性别、年龄、身份（是否为村干部、党员）以及认知水平等。在农村地区，上述个人特征将会极大影响到农民行为，对其参与农村土地整理项目的意愿等造成影响。在性别方面，男性农户明显比女性更有权利意识，因此参与农地整理的主动性更强；在年龄方面，年龄越大的农户农耕经验越多、水平越高，对土地的主观情感也更加浓厚，因此参与农村土地整理项目的意愿更为强烈，反之年轻农户参与兴趣较低；在身份方面，村干部或具有党员身份的农户由于经常与政府部门等接触，其政治思想以及公民意识更为强烈，觉悟性高，因此更易配合农村土地整理项目；在认知水平方面，农民认知水平越高和认知意愿越强，就越能对农地整理政策及其相关利益形成正确认知，当农民对有关农村土地整理项目的认知越全面和越深刻，那么其参与到农村土地整理项目的主观意愿就可能越强烈。

其二是农民家庭特征角度方面的原因。作者在书中对农民家庭的“农业收入”、“农业劳动力”以及“家庭耕地面积”三个要素进行考察分析，指出这三个要素对农民参与农村土地整理项目行为起到关键影响作用。在农业收入方面，农户家庭的农业收入比例越高，其对农业生产的的依赖程度就越高，因此会更加重视农地相关事务，农户参与农村土地整理项目的意愿就越强，反之如果家庭中的农业收入比例并不高，那么其对农村土地整理项目的参与意愿也可能会受到影响；在农业劳动方面，家庭中的农业劳动力越多，每个农民个体所承担的农业生产压力和负担越轻，其参与农村土地整理项目也就有了时间和精力保障；在家庭耕地面积方面，农户家庭拥有的农地面积越大，农村土地整理项目对其影响就越大，因此农户更愿意参与到农村土地整理项目中。

其三是政策环境特征方面的原因。政策环境指的是农村当地政府部门对农村土地整理项目的推介力度以及政策宣传力度等等。若地方政府尤为注重农村土地整理项目政策的宣传工作，相关信息的透明力度大、完整度高，并且农民参与程度高，环节清晰流畅，那么农民就会有更多机会接触和了解农村土地整理项目，对农民的参与意愿培养力度也会有所上升，进而可以引导农民参与农村土地整理项目。

3 农民参与农村土地整理项目的路径探索

综合上述对农民参与农村土地整理项目的现状及其行为原因的分析，可以发现对农民参与农村土地整理项目的主观意愿进行培育是推动农民参与的重要举措。作者在书中就推进农民参与农村土地整理项目提出了诸多可行性建议，为开辟农民参与农村土地整理项目新路径提供了理论支撑，具体总结为以下三个方面。

其一，加大对农村土地整理项目的政策宣传力度，营造政策环境，推动农民形成对农村土地整理项目的科学认知。要推动农民参与农村土地整理项目，首先就必须要让农民深刻认识农村土地整理项目，懂得参与其中所带来的实际效益。基于此，当地政府部门应当积极联合各村委会以及村党支部，进一步加大农民参与农村土地整理项目的宣传力度，将相关政策信息传达给农户。具体措施比如以村委会为中心构建宣传矩阵，要求村委干部在村中宣传栏投放相关宣传内容，还可以制作简明易懂的宣传手册分发给农户，村委还可以利用音频、视频等形式将农民参与农村土地整理项目相关的知识呈现出来，并积极组织农民在阅览室内进行参观学习。简言之，良好的政策宣传环境将有效带动农民认识和了解农地整理相关内容，进而增强参与农村土地整理项目的意愿。

其二，建立健全农民全程参与土地整理项目的机制，引导农民采用多种方式参与到土地整理的各个环节之中。作者在书中强调，推动农民全程参与进土地整理项目是实现农地整理质量提升的重要举措，而要达成这点，主管部门需要积极制定农村土地整理项目农民参与机制的目标与总体架构，分环节探索农民参与农地整理的方式方法，具体措施如：在立项阶段可以由村委会牵头征求广大农民的意见和建议，并对意见进行整理上交主管部门，为其立项提供相关参考意见；在规划阶段，主管部门应当积极将项目规划设计的关键信息公示给广大农民，还可以由村委会召开听证会，进一步吸收来自农民群众的意见；在项目实施阶段，主管部门除了开辟投工通道吸纳农民劳动力之外，还可以设置公示栏将项目进度、整理细节举措、资金使用状况等公示给农民；在管理维护阶段，主管部门应当积极教导农民采用新方式、新工具维护和管理农地，依靠农民群众力量延长农地整理效益链。

其三，助推成立农地整理农民组织，为保障农民参与土地整理提供组织保障以及各项制度保障。在农地整理过程中，地方政府、项目主管部门以及村委会应当联合引导农民成立相关组织，由该组织选出代表参与到农地整理中心环节中，负责收集意见、公示信息以及保障农户利益。此外作者在书中指出，要推动农民参与农村土地整理项目就必须要切实维护好农民根本利益，相关部门应当积极构建农地整理过程中农民权益诉求与表达机制以及制定农民利益受损后补偿政策，全面保障农户的实际利益，从而增强农民主动参与农地整理的意愿。

（纪丽娟，女，副教授，研究方向：乡村振兴与区域发展。基金项目：2018 年度陕西省社会科学基金项目“乡村振兴战略下农民政治参与问题研究”，项目编号：2018G16）

ISBN9787030591562

201811

88.00