中国推进多种形式农业适度规模经营：紧迫性、优弱势与发展建议

赵颖文，吕火明,，李 晓，刘宗敏

（1四川省农业科学院农村发展研究中心，成都610066；2四川省农业科学院，成都610000）

0 引言

中国以家庭承包制为核心的农村土地制度推行40年来取得了巨大成就，但一家一户分散经营的弊端也日臻显现。随着城镇化的深入推进和现代农业的快速发展，传统农村土地小规模、分散化经营模式已经难以适应农村经济社会发展的新趋势和新要求。这种高度分散细碎化的小农生产模式越来越滞后生产力发展，农业“内卷化”困境渐露端倪，农业生产开始徘徊不前，由此激发了中央及地方政府对推行农业适度规模经营的深入思考[1]。然而，现阶段推进农业适度规模经营的条件是否已经成熟？如何实现农业适度规模经营的多样性？怎么把控农业规模经营“度”等问题？引发了社会多方热议，也正是基于此背景下，本文试图厘清现阶段中国推进多种形式农业适度规模经营的利好因素与现实约束，并据此提出相关对策建议。

1 中国推进多种形式农业适度规模经营的紧迫性

1.1 小规模分散经营造成农业生产成本长期居高不下

现阶段“土地均分”引发的小规模与零碎化问题成为中国推进农业现代化的主要约束，农业细碎化经营无法获取专业化分工与合作带来的规模经济效益，排斥了现代要素对传统要素的有效替代[2]。一方面，传统小农户大多经济实力弱、资金匮乏且文化素质偏低，难以吸纳“知识、技术、智力”等无形要素；另一方面，地块零散严重影响了农业机械等有形生产要素的效率发挥，反过来也抑制了农业物质装备水平的进一步提升。独门独户的家庭承包经营不利于农业要素资源配置的“帕累托改进”，致使中国农业生产效率长期低水平徘徊，农业生产成本居高不下。以水稻、小麦、玉米3 种粮食为例，2017 年3 种粮食每公顷生产成本达到12990.15 元，相比2010 年增长了60.55%，人工成本增速尤为显著，年均增长9.52%，土地成本一路上涨，年均增长7.11%。农业生产成本的涨速和涨幅均超出了“可接受的”上涨空间，导致国内外农产品价格严重倒挂。国内农产品进口规模持续攀升，2017年中国农产品贸易总额达2000亿美元，贸易逆差额503.3亿美元，同比增长30.4%。大宗农产品均呈现净进口态势，其中，大豆、棉花、食糖和食用植物油的进口依赖度分别高达66.67%、30%、20%和60%，成本“地板”与价格“天花板”给中国农业小规模分散经营带来了严重警示。

1.2 小规模分散经营抑制了土地向新型经营主体集聚

2010—2017年，中国家庭承包经营耕地流转面积从0.125 亿hm2增加到0.341 亿hm2。尽管土地流转规模不断提升，但土地流转速度于近年来逐渐趋于放缓，受制于农民对土地较强的依赖性以及高昂的土地租金成本等因素制约，土地难以向农业规模化经营主体集聚。截至2017年末，中国家庭承包经营耕地面积达到0.923亿hm2，家庭承包耕地流转面积占家庭承包耕地总面积的比重为36.97%。从土地流入主体来看，尽管流入专业合作社和企业的比重在逐年提升，但发展十分缓慢，农户依然是家庭承包耕地流转的受让主体。2010 年流入农户的土地面积占流转总面积的比重为69.17%，到2017 年该比重仍然高达57.5%，大部分耕地仍然由承包农户持有，承包农户经营耕地比例占据7 成以上（表1）。与此同时，据相关统计，2017 年中国经营规模在3.33 hm2以上的农户数量在农户总数中比重仅为1.5%，小农户经营主体地位在很长一段时间内难以得到明显改观。加之小农户与新型经营主体之间风险共担、利益共享机制尚未能有效构建，土地向新型农业经营主体集聚的进程难以有效推进，规模化农业所需的土地集中与农民不愿放弃土地的矛盾愈加尖锐。

1.3 小规模分散经营不利于农业政策效应的有效发挥

农业生产是经济效益低、外部性强的基础性产业，离不开政府多方位的政策支持，但由于农业小规模、分散化经营，农业生产投资周期长、经营风险大，农业经营者难以获得预期性回报，农户、社会组织以及工商资本参与农业建设项目的意愿并不强烈。尽管农业规模化经营能够得到政府一定的补贴，但这种补贴效应多表现为短期的正效应，难以取得理想的、持续的政策激励作用，甚至不可避免地造成一些负面效应。以农地流转为例，农地流转补贴政策引致的负面效应如：导致流转溢价并有利于流出方价格寻租，形成对自给型小农户的挤出效应和对规模化经营主体流转交易的自我挤占，土地流转补贴演变为只是倾向于少数经营主体的利好政策，偏离了政策初衷并造成很大程度上的社会福利损失[3]。诱使土地流转主体热衷于走土地规模扩张的外延式道路，而享有农村集体所有权的主体村民被严重边缘化，这无益于多种形式农业适度规模经营的平稳、有序推进，反而更容易引致农业非农化和非粮化倾向。

表1 2010—2017年中国家庭承包耕地流转去向结构变动 %

2 中国推行多种形式农业适度规模经营的利好因素

2.1 小农户对于农业依赖性趋于减弱

伴随城镇化、工业化快速推进，传统小农生产和自给自足经济不断向商品化生产和规模化经营模式跃升，越来越多的农民离开农业涌入城市和非农产业部门。农民收入来源与收入结构发生了深刻变化，劳务工资性收入逐渐取代农业经营性收入成为家庭收入的最主要来源。2017 年中国农村居民人均可支配收入构成中，来自非农产业的比重超过6成，其中工资性收入占比达40.93%，农村居民的4项收入来源中，工资性收入对农民增收贡献率达到44.58%，来自非农产业和进城务工的收入已经成为促进农民收入增长的最重要源泉（表2）。在农业与非农产业收入差距的驱使下，农户兼业化和离农化程度不断提升，在一定程度上缓和了人多地少的矛盾，促使农民能够充分利用农闲时间增加收入。与此同时，兼业化和离农化也倒逼着现代农业经营组织体系的不断创新，和激发社会对集体经营重要性的重新认知，从发展趋势上来看，小农户的分化演进将推动农业生产不断朝着组织化和规模化方向前行。

2.2 农户土地产权地位不断得以稳固

近年来，中国积极推进农地确权以促进实现土地产权的有效激励。一是，农民对于土地的产权主体地位不断得以巩固强化。国家颁布的系列土地政策与法律制度越来越朝着强化农民产权主体地位倾斜，2002年出台的《农村土地承包法》将土地经营权的稳定上升到法律层面，2007年出台的《物权法》从财产权角度强化了农民土地产权的法律地位。二是，土地权属关系的稳定性不断增强。1984年的中央1号文件规定土地承包期一般应在15 年以上，1993 年中央11 号文件进一步规定承包期限在原定承包期到期后，再延长30年。2007 年十届全国人大第五次会议通过的《物权法》表达出农民土地承包经营权属于用益物权的立法倾向。2013 年十八届三中全会明确指出要赋予农民更多的财产权利。2017年党的十九大提出，完善承包地“三权分置”，并保持土地承包关系稳定并长久不变[4]。中央连续多年的政策举措均围绕稳定土地权属关系、保护土地财产权利、盘活农民土地财产权等展开，有效减少了土地流转中的多方面风险和不确定环节，为推动土地有序流转和发展多种形式农业适度规模经营提供了相对稳固的政策环境。

2.3 多地农业规模化经营积极创新实践

近年来，全国各地在推进农业适度规模经营方面进行了积极探索，促成了多类型农业经营主体结合不同组织模式推进的多元化农业规模经营路径模式，较为典型的有湖北沙洋县“按户连片耕种”模式、江苏射阳县“联耕联种”模式、四川崇州市“农业共营制”模式、安徽繁昌县“农地集中流转”模式等，并激发了多地农业规模化经营创新热情。由此，一方面全国土地流转模式呈现出多元化格局，除出租、转包、互换等传统方式促进农地流转集中改善规模经济性路径外，土地股份合作模式发展迅速，通过农地经营权的产权细分，将小农户纳入分工经济，保证了农民参与土地知情权和决策权，在推动农民分享产业增值收益和推动农地集约化、规模化经营方面表现出较大潜能。另一方面，由社会化服务带来的规模经济效益也日趋显著，专业化分工促使合作组织不同主体之间的依赖关系实现迂回经济效果。如在合作组织带动下形成的较为紧密的规模经营形式，“专业合作社+农户”、“公司+农户”、“公司+专业合作社+农户”等[5-6]。另在社会化服务组织带动下，采用生产性服务外包的方式获取服务规模经营方式，来获得农业生产的外部分工经济与规模经济性，承包农户与农机作业、植物保护、农资供应、产品营销等社会化服务组织签订购买、销售、托管、代耕等协议形式，利用新型经营主体拥有的现代农业生产装备，完成承包耕地部分的田间作业和产前产后经营活动[7]。截至2017年末，中国实行产加销一体化服务的合作社超过半数，其中，生产服务型合作社增速尤为明显。

表2 农民收入来源结构及不同收入来源贡献率变动 %

3 中国推进多种形式农业适度规模经营的现实障碍

3.1 农村劳动力面临着后继乏人危机

农村人口的非农就业和持续外流导致中国各地农村空心化、老龄化现象加剧，促使农村留守劳动力成为中国农业生产的主力军。从常住人口角度而言，2017年中国常住人口城镇化率为58.52%，相比农村常住人口，城镇人口数量超过农村人口41.08%，表明大量农村人口已转移至城镇和二三产业部门，农村呈现“年轻子女进城务工，年老父母留守农村”的代际分工模式，农村人口加速老龄化，农业粗放经营程度不断加深。据中国人口和就业统计年鉴数据，2016年中国农村户主的平均年龄已达到57 岁，相比2003 年高出7.2 岁。与此同时，全国80.9%的农业从业人员年龄在35 岁以上，55岁及以上的农业从业人员比例超过了3成，东部地区55岁以上的农业从业人员比例接近4成。另从农业从业人员受教育水平来看，91.8%的农业从业人员仅具备初中及以下文化程度。农村人力资本短缺问题对于农村衰退造成了全面性和系统性影响，农业边缘化问题愈显突出，乡村振兴战略的系列政策也难以发挥成效，多地农村甚至面临着无人务农的窘境，未来“谁来种田”、“如何种田”问题十分紧迫。

3.2 农户家庭分化固化了小农经营格局

随着农村家庭的分化和新家庭的不断增加，全国农户数量不断增长。据全国农村经营管理统计年报，2017 年全国农户数量达27086.9 万户，相比于2010 年超出26.78%。乡村户数的增加直接导致农村户均耕地规模逐年减少，农业细碎化经营格局呈现出较为固化的态势。随着农业服务成本的持续走高，小农户分散经营格局又进一步推高了农业人工成本、农业基础设施运营成本以及农技推广成本，农业比较效益越来越低。如表3列出了中国2010—2017年期间不同经营规模的农户占比情况，不难发现，绝大多数农户经营规模都在0.66 hm2以下，表明中国农户户均经营规模普遍狭小的整体现状。从时间序列上看，0.66 hm2以下的农户比例甚至还在上升，造成此种情况的原因主要在于家庭分化引致的未经营耕地的农户数量逐年上升。在其他经营规模的变动上，2 hm2及以下规模的农户比例在逐年下降，而2 hm2以上规模的农户比例逐年上升，但二者变动幅度均极为缓慢[8]。由此做出推断，在小农户主体经营地位下，推进中国农业规模化发展进程将是一个极为漫长的过程，需要克服农村家庭户数增加和户均规模日趋下降的现实阻力。

3.3 农地流转非农化倾向推高土地租金

受利益驱动，农地流转过程中频发“非粮化”和“非农化”现象，并在一定程度上进一步推高了土地租金价格，这不利于农业规模化经营的有序发展，也对中国粮食安全造成了严重危害。2010—2017年，土地流转用于非粮作物种植面积从559.13万hm2提升至1510.53万hm2，非粮作物种植面积以年均15.25%的增速扩大，土地非粮化种植比例长期占据4 成以上，并助推土地租金价格不断上涨。在四川省的典型性调研中发现，通过出租、股份合作等形式流转的耕地中，受土地租金、机械投资、人工成本以及粮食补贴分配等因素影响，9 成以上流转的耕地不种粮食，严重危及粮食安全。部分业主把流转的土地用于发展经济作物、养殖业，甚至挖塘养鱼、建设休闲山庄、开办民宿等，改变了土地的农业用途，导致多处流转土地难以复耕[9]。在对四川流转土地的家庭农场主调查时发现，土地租金通常占据经营总成本的5 成以上，而种植蔬菜的收入相当于粮食作物的5～7倍，对于粮食经营者而言，规模越大意味着经营成本和风险越高，很难实现预期收益。

表3 不同经营规模农户的比例构成 %

4 中国推进多种形式农业适度规模经营的建议

推进多种形式农业适度规模经营，首先要深刻地认识中国国情，迫切需要贴合中国农业自身特点，并结合各地实际情况，因地制宜、因境施策，将农业发展的一般性规律和地方特殊性有机结合起来，科学地确定多种形式农业规模经营的“度”[10]，积极鼓励农业经营从外延式扩张转变为内生性发展，在具体实践中需着重厘清以下4个方面问题。

4.1 关于农业适度规模经营方向性问题

即农业适度规模经营目标。针对中国人多地少的资源禀赋而言，适度扩大土地要素规模，在一定程度上能够显著提升农业劳动生产率，实现农业规模经济效益。但部分农业经营体若盲目增加土地、资金或劳动力以扩大经营规模，易导致要素投入量与自身经营能力的不相匹配，从而产生亏损情况，那么这种情况下，只有适度缩小经营规模才能获取规模经济效益[11]。因此，本文认为要根据要素资源禀赋、经营组织能力、社会化服务水平等实际情况适度扩大或缩小农业经营规模，即农业规模不能过大也不能过小。

4.2 关于农业适度规模经营主体的确定

即农业适度规模经营的推进者。要分类引导农业规模化经营主体递进式、层次化和差异化发展[12]。通过强化政策扶持引导，推动专业大户、家庭农场、专业合作社和农业龙头企业协同发展，逐步提升中国农业经营组织化程度。同时，鉴于中国小农户经营主体地位，要精准把握小农户的结构性分化进程，针对性地调整农业支持政策，在尊重和保护自给型小农基础上，引导兼业型小农向专业化、发展型小农转变，政策扶持重心向最具潜力的发展型小农倾斜。积极改变现阶段小农户分散经营状态，鼓励采用合作与股份合作方式，推进组织化小农发展。加快农村社会化服务体系建设，推广农业共营制、农业生产托管等经营模式，探索以服务规模化为主线的小农户转型升级之路[13]。促进新型农业经营主体与小农户之间形成紧密的利益共生格局，通过专业化水平和组织能力的提高推动实现农业规模经济效益。

4.3 关于农业适度规模经营对象的确定

即实现适度规模经营的环节。基于不同维度，对农业适度规模经营“对象”的理解应有所区别[14]。一是，从农业生产经营主体角度来看，涉及农户、专业大户、家庭农场和农业企业等，衡量其经营规模的指标可设定为土地面积、经营收入、饲养牲畜数量等。二是，从农业社会化服务主体角度来看，涉及农民专业合作社、农业供销合作社、农业行业协会等，通过其在农业耕种管收加储运销等环节的规模化服务供给，以降低农业生产成本和提升农业经营效率[15]。三是，从农业生产的内部要素投入角度来看，涉及土地、劳动力、资本、技术、企业家才能等，可以通过内部要素的合理配置实现农业内部规模经济效益。四是，从农业产业融合视角来看，通过农业与第二、三产业的横向融合，拓展农业多功能属性以催生农业外部规模经济效益[16-17]。综上，农业适度规模经营涉及农业全产业链环节以及农业与关联产业的互动融合。因此，对于农业适度规模经营“对象”的考察，需要跳出传统视角的约束，从多个维度综合考量。

4.4 关于农业适度规模经营路径的选择问题

即多种形式农业适度规模经营的推进。农业适度规模经营需分类施策地选择发展路径。一是，针对部分地区土地经营规模偏小的客观现实，积极推动土地集聚流转提升农地规模经济效益，要强化对专业大户、家庭农场、农业企业、土地股份合作社等规模化经营主体的扶持力度，推动土地经营规模稳步提升；针对部分地区土地承载劳动力过剩的问题，要着力减少附着在土地上的剩余劳动力，积极推动其向城市地区或者农村二三产业部门转移。二是，不断完善农业社会化服务体系，探索以服务规模化实现农业规模经济效益的主路径。如通过农业社会服务组织实现农机耕种、病虫害统防统治服务等方面的规模经营。亦或是通过农村经济合作组织使生产的采购、产品的加工与销售等环节实现规模经营。也可积极促成农业产业化，通过充分发挥龙头企业的联农带农作用，引导龙头企业建立适度规模经营的生产基地，鼓励龙头企业与小农户、农民合作社、家庭农场等经营主体之间形成股份合作、购销衔接等关系。三是，推动一二三产业之间多元素的跨界融合实现农业适度规模经营模式的转型升级[18]。具体表现为，通过农业内部产业的融合（如种养殖结合）、农业产业链的延伸（如组建农业产供销一条龙）、农业与其他产业交叉融合（如农商文旅跨界融合）等形式发展农业农村一二三产业融合，延长农业产业链、拓宽农村产业范围，实现农业附加值和农民收入的有效增长[19]。此外，还可以通过农作制度的创新途径来实现。这种农业规模经营的表现形式是通过农作制度的创新，形成复合型、立体式的农业规模经营[20]。