巴基斯坦转基因作物发展概况

孙卓婧，段亚光，吴季荣，彭 晨

（1农业农村部科技发展中心，北京100176；2农业农村部农村社会事业发展中心，北京100122；3江苏省农业科学院，南京210014）

0 引言

1996年转基因技术商业化之初，西方国家曾断言转基因作物只适用于发达国家，不会被发展中国家特别是资金薄弱而贫穷的农民所接受和应用。但是随着转基因技术的蓬勃发展，转基因技术已成为世界许多国家抢占科技制高点和增强农业国际竞争力的战略重点[1]，发展中国家在转基因技术应用方面也取得了巨大进展。2018 年，全球26 个国家种植了转基因作物，面积达到1.917亿hm2。其中发展中国家有21个，发达国家有5 个[2]。转基因作物相较传统观作物有很多优点，转基因作物的推广和应用将有助于解决全球社会面临的主要挑战，不仅可以提高种植效率、减少发展中国家农民贫穷的发生、缓解环境压力等，还将在经济、社会、环境等各领域中起推动作用[3]；转基因作物具有高产优质、高附加值、营养物质高效利用等优异的品质特性，这些都大大提高其产品在市场上的竞争力[4]；此外还可以减少成本，增加农民收入。调查显示，1996—2016 年，全球转基因作物经济获利累计约1861 亿美元[5]；另外，转基因技术可以提高作物对逆境的抗性，提高农作物营养积累等[6-7]。

巴基斯坦是典型的农业国家，农业是巴基斯坦经济增长的主要动力[8]。巴基斯坦是第一个与中国建交的伊斯兰国家，也是最早与中国建交的亚洲国家之一[9]，也是中国“一带一路”政策亚欧非大陆的重要一站。巴基斯坦国土面积79600万hm2，人口约1.7亿人，耕种面积占国土总面积的25%，农村人口占总人口的2/3[10]，2013 年巴基斯坦农林牧渔业总产值达到514.5亿美元，占GDP 的21.4%，近5 年，农林牧渔业总产值年均增长率达3.2%，农业越来越成为巴基斯坦社会经济发展不可缺少的重要组成部分[8]。巴基斯坦既是转基因作物和产品的生产国（棉籽油），又是进口国（油料、食物和油），转基因棉花大约占据棉花生产总量的近90%。研究巴基斯坦转基因作物现状，对深入了解巴基斯坦农业发展情况，发展中巴双边贸易、推进“一带一路”建设，扩大和深化对外开放，有着重要意义。

1 巴基斯坦转基因发展概况

转基因抗虫棉花是巴基斯坦目前唯一批准商业化种植的作物，主要用于防控棉花生长过程中的鳞翅目害虫。巴基斯坦于2010 年开始商业化种植转基因棉花，随后种植面积得到稳步增长，截至2017 年转基因棉花种植面积已达300万hm2，比上一年增长了3%，占国内棉花种植总面积的96%以上，转基因作物种植总面积位列世界第七位[5]。

2 巴基斯坦转基因技术研究现状

巴基斯坦有7 家科研机构参与转基因技术研究，分别是拉合尔旁遮普大学分子生物学卓越中心(Centre of Excellence in Molecular Biology, University of the Punjab,Lahore,CEMB)、费萨尔巴德国家生物技术和基因工程研究所(National Institute for Biotechnology and Genetic Engineering, Faisalabad,NIBGE)、拉合尔福尔曼基督教大学(Forman Christian College University,Lahore,FCCU)、费萨尔巴德阿尤布农业研究所(Ayub Agriculture Research Institute,Faisalabad，AARI)、伊斯兰堡国家农业研究中心(National Agriculture Research Center, Islamabad,NARC)、费萨拉巴德农业大学农业生物化学和生物技术中心(Centre of Agricultural Biochemistry and Biotechnology, University of Agriculture, Faisalabad,CABB)、伊斯兰堡国家农业研究中心国家基因组学和先进的生物技术研究所(National Institute for Genomics and Advanced Biotechnology, National Agriculture Research Centre, Islamabad, NIGAB)，研究对象主要包括棉花、小麦、玉米、水稻、甘蔗、鹰嘴豆、烟草、土豆、花生和油菜等11种作物，目前大多处于实验室研究或田间试验阶段，具体研究进展见表1[11]。

3 巴基斯坦转基因商业化情况

3.1 转基因产品生产

2002 年，转基因棉花品种自民间引入，在巴基斯坦境内广泛推广。2010 年，巴基斯坦政府正式批准，至今仍是巴基斯坦唯一批准商业化的转基因作物。巴基斯坦国内种植的转基因抗虫棉主要含有Cry1Ab基因或者Cry1Ac基因，用于防治鳞翅目害虫。2018 年，巴基斯坦种植了270万hm2转基因抗虫棉，超过棉花种植总面积的95%，包括超过35个不同品种。

表1 巴基斯坦转基因作物研究现状

3.2 转基因产品出口

巴基斯坦对外出口少量转基因棉花，在2017/2018年度出口额为4200万美元。巴基斯坦还出口棉纱、棉织物以及由国内和进口转基因棉花生产的其他产品。纺织业在巴基斯坦的出口额中占据很大份额。

3.3 转基因产品进口

2017—2018 年，巴基斯坦进口了约290 万包（约218 kg/包）的转基因棉花，总值约12亿美元，主要来自美国、印度、巴西和埃及。巴基斯坦也从美国、巴西、加拿大和阿根廷等国进口转基因大豆、菜籽油、豆粕、酒糟和豆油。巴基斯坦在2017/18年度进口了约200万t大豆，价值约7.8亿美元。

4 巴基斯坦转基因政策概况

4.1 管理框架

2005年，巴基斯坦转基因管理联邦监管法规体系实施，并根据1997颁布的《环境保护法》创建了三层系统。根据该法案，巴基斯坦制定了《国家生物安全条例(NBR)》，与《卡塔赫纳生物安全议定书》保持一致；成立国家生物安全委员会(NBC)，为最高决策机构，负责转基因产品的试验审批、贸易监管及促进转基因作物和产品的商业化NBC 由巴基斯坦气候变化部下属的环保署管理，下设15 个成员，包括来自国家粮食安全部、卫生部、教育部、科技部、商务部、规划和发展部、纺织部、农业研究理事会、原子能委员会以及来自各省和地区的代表。

除了最高决策机构NBC，巴基斯坦在NBR框架下还创建了两个附属机构，为审查和批准过程提供技术支持。技术咨询委员会(TAC)，负责审查新申请的转基因生物，向NBC 提供关于实验室研究、田间试验和商业化相关事宜的技术建议；生物安全委员会(IBC)，负责进行风险评估，实施保障措施，并监管所有试验研究和NBC已授权的产品开发[11]。

4.2 管理政策变化

2010 年，巴基斯坦政府通过第十八次宪法修正案，将联邦政府的大多数权力下放到省级政府，自此联邦及省政府的转基因管理权限不再明晰。2012年，旁遮普省政府宣布批准几种转基因产品，联邦政府的角色受到了挑战，自此，巴基斯坦联邦政府不再批准转基因转化体和产品。监管部门变化后，虽然作物性状的开发和测试仍在继续，但是一定程度上阻碍了联邦政府保护植物育种知识产权制度的实施，影响了转基因产品的推广。目前，法院正在审查哪个政府机构能管理转基因技术和产品，巴基斯坦联邦政府也正在评估《2015年生物安全法》，此法案意在重申2010年被转移的联邦职权，打破目前的僵局，如果此法案通过，将恢复联邦政府对转基因技术的监管，各省政府也将没有建立独立法规体系的必要[11]。

自2016年以来，TAC和NBC举行定期会议，批准了多项新转化体的申请。虽然获得了监管委员会的批准，但当局并未批准这些转化体可以商业化生产。

4.3 国际政策

1995年巴基斯坦成为世界贸易组织成员国（也是世贸组织前身，即1947年关贸总协定的创始成员），需遵守《关贸总协定知识产权协定(TRIPS)》，要求巴基斯坦发展“自成一体”植物保护法律系统。因此巴基斯坦有义务修订转基因法律，以符合TRIPS的这一要求。

2009年3月2日，巴基斯坦签订了《卡塔赫纳生物安全议定书》。同时还是国际植物保护公约(IPPC)和食品法典委员会(CAC)的成员国，积极参与到国际转基因问题研讨中。

5 存在的问题

5.1 政策不完善

尽管巴基斯坦政府针对转基因作物制定了相关的政策，但是政策界限模糊，尚未制定关于转基因和非转基因作物并存的政策。此外，转基因作物相关的食品、种子、纤维、油类或饲料缺少转基因标识相关规定。

5.2 监管权不明晰

自2010年起，巴基斯坦的转基因监管一直处于不明晰的状态，联邦和省级政府是否有权管理转基因依然处于争论中，这严重影响了转基因产业健康、有序的发展。

5.3 知识产权保护滞后

巴基斯坦的知识产权组织(IPO)是负责保护植物知识产权的联邦政府机构，直接向总理报告，拥有对知识产权部门的监督权。但是目前尚没有完善的知识产权保护制度，这一点阻碍了转基因监管部门向种子监管部门提供资金支持和新产品的推广。实施和强制推行《植物育种者权利法案》，是联邦法规中保护知识产权的关键。此法一旦实施，将为种子公司提供知识产权保护，同时提供种子注册、生产和商业化等方面权益20或25年的法律保护。

5.4 消费者认知度低

巴基斯坦是农业国家，有利于推广转基因技术。虽然转基因棉花的生产和消费较普及，但是由于缺乏规范的引进转基因产品的监管流程，消费者意愿没有经过真正意义上的检验，消费者认知度较低。

6 启示和展望

在转基因产业迅猛发展的今天，虽然转基因作为一项具有广阔前景的技术和产业，拥有巨大的潜力和商机，但各国政府却对转基因技术的研发、管理和应用却采取了不同的做法和态度[12]。中国对转基因生物一直持积极的态度，对转基因研发提供很大的政策扶持，调查显示，预计到2020年，中国人口将达到14.5亿，到时候面临耕地面积下降和农村人口下降双重压力，形势将非常严峻[13]，另外，中国转基因形势也面临诸多问题，如消费者认知度低，不同管理部门对转基因生物的监管缺乏有效衔接和对采用先进技术态度模糊等问题[14]，与巴基斯坦面临的转基因问题有相似之处，所以，了解巴基斯坦转基因作物发展的概况，可以吸取其经验与教训，加快完善转基因生物安全管理相关政策，进一步强化监管力度，加大科普力度，完善科普方式等，可以加快促进中国转基因产业的发展。

当前，中国经济和世界经济高度关联，推进“一带一路”建设是中国扩大和深化对外开放的必然趋势。中国与巴基斯坦也是长期的贸易合作伙伴，中巴两国在食品与农产品贸易互补性强，合作潜力大，随着“中巴经济走廊”建设项目的渐次推进，未来中巴在食品与农产品方面的经贸合作将会不断加深[15]，而双边贸易对两国经济都有重大影响和重要意义。巴基斯坦如能进一步规范转基因管理政策，不断明晰监管框架，将对深化两国贸易发挥积极意义，必然能够助力“一带一路”建设。