美国：“官员行为”定性引争议

魏道培

2017年10月，已调查数年的新泽西州参议员鲍勃·梅嫩德斯腐败案几近落下帷幕，接下来几周是检方对其进行审讯，裁定是否犯有贪腐罪。此时却遇到备受争议的问题，公职人员的“利益输送”行为究竟是否合法？调查发现，梅嫩德斯接受了佛罗里达州富豪医生的贿赂并利用职务之便给予对方好处。

狭义化的“官员行为”

在之前的听证会上，法官威廉斯·沃尔斯引用联邦法院最近的一次裁定案表明，该案不属于官员贪腐案之列。早在几年前，法院宣判前弗吉尼亚州州长鲍勃·麦克唐纳及妻子所受腐败指控案成立。麦克唐纳被判欺诈、借职务之便获利等11项罪名成立，其妻莫林同时被判妨碍司法公正、欺诈等九项罪名成立。可后来，联邦法院却改判了这桩案，引发全国一片持续哗然。联邦法院针对麦克唐纳贪腐案不成立的判决从根本上改变了贿赂案判定的标准，也毁掉了美国政府的信誉和公信力。该案在美国持续发酵，原因是麦克唐纳原为美国的州长。紧接着又发生了梅嫩德斯收受献金案，法官沃尔斯最终也决定驳回针对梅嫩德斯的大多数指控。此时公众从密切关注麦克唐纳受贿案一下转到关注梅嫩德斯案上来。

与近年来美国法院判决的一系列腐败案件一样，法院将当选官员某些违禁行为视为合法。尽管从长远看，这样做可能毁掉公众心目中的政府形象，但联邦法院专职律师塔拉·马洛伊却认为，法院对《联邦反腐败法》中的“官员行为”采取了狭义的定义，即许多判决是因为缩小了腐败定义范畴才导致“官员行为”合法，麦克唐纳案就证实了这一点。

自从麦克唐纳案以来，该法仅适用于直接行使政府权力的官员，如《投票法》或签署的相关命令所引发的“官员行为”案就不在此之列。更多看似普通而带有贿赂性质的行为也不在这个“犯罪之列”。这样一来，州长为自身利益甚至可指使下属干预某人采取的行为、专为捐助者举办鼓动会等等，均视为“合法”。

在做出这个决定前，联邦检察官对民主党与共和党人曾就“‘官员行为适用于公务人员所有行为”的说法引发争议并提起公诉，他认为，“官员行为”不适用于公职人员的全部行为。就拿麦克唐纳来说，他曾作为共和党人接受过当地商人约翰尼·威廉姆斯价值逾17.5万美元的奢侈礼品和个人赠款，随之这位州长利用职务之便给予这位商人诸多好处，麦克唐纳因此在2015年被判有罪。他随后不服并上诉。他表示，作为当选官员的这种行为合理合法，不应列入与反贿赂相关的法律。联邦法院法官认为他言之有理。撰写联邦法院裁定意见书的首席法官约翰·罗伯茨似乎预料到，这一结果会引发公众的强烈反应，“毫无疑问，这个裁定令人不快，结果却比这更糟。而法院的关注点并不在贿赂品如法拉利轿车、劳力士名表和或高级礼服上。他们更关注的是，政府对联邦《反贿赂法》中无底线的条例解释带来的广泛影响。然而，最高法院的八位审判官竟然站在被告一边，第九名审判官因故缺席。”这是改判的直接原因。

律师马洛伊认为，“控方没有明确‘官员行为的定义，即法律规定的范围不具体，过于宽泛。检察机关认为公职人员的‘官员行为的范畴基本上就是其在位时的所有对公行为或以官员名誉取得资源并滥用，但法院并不认同这一点。”

“合法”腐败引发连锁反应

罗伯茨也针对麦克唐纳案毫无保留地发表了看法。他认为，公职人员是否应该随时回应最常见的援助请求;公民有合法需求时，官员可能因避免受贿而拒绝伸出援手;官员也可能为某些人大开方便之门而获利。若认为这些均属违法，那么谁还会帮助或挽救公民？如果宣布他们犯罪，那么，原本认真负责的公职人员都极易深陷丑闻。

乔治·华盛顿大学法学教授、前联邦检察官兰德尔·埃利森这样描述麦克唐纳案： 这是一桩“最糟糕的律师言辞敏感案”。法院只关注法律定义的“官员行为”一面，而没有顾及麦克唐纳与那位极有势力的赞助人用奢华礼物打点他和妻子的性质，这类问题引发了更广泛的思考。他提出一令人震惊的假设，官员若误读麦克唐纳案，就会将其作为先例，大肆利用职务之便进行权钱交易，美国社会又会出现什么？

在对麦克唐纳与其妻受贿案审理三个月后，检察官放弃了对该案的审查，联邦法官也宣布不再追究此案。麦克唐纳获知后兴奋不已甚至举行了庆祝会。他对记者说，给他的“官员行为”定罪纯属“子虚乌有且属于对法律的误读”。麦克唐纳案在一定程度上影响了全美司法部门对腐败案定性以及如何界定腐败的标准。检察官在处理梅嫩德斯案上也依据麦克唐纳案的先例做出改判。但马洛伊也警告说，麦克唐纳案例更适合地方法院处理更广泛的丑闻案。当然，在未来的案件中联邦法院将对其他贿赂案做出什么裁决尚无定论。

马罗伊援引有关道德规范、政治透明度和竞选资金的相关法律后说，法官所持观点都相对严谨，符合法律规范。但不能简单地就案论案，更应看重如何保护政府清廉名声的系列法律。她认为，尽管一些部门可能惯于权钱交易，亵渎法律，但麦克唐纳案与其他近期官员腐败案的判决还要参照当事部门的意见。马洛伊还解释道，金钱给予官员这样的便利，那么自有其合理性，比如《竞选财务法》中的条款也能证明其合法性。联邦法院已表明，对竞选资金是否能给你好处或是否顺应民意，又或是否属于施舍恩惠，这些他们都不在意。他们在意的是，真正的贪腐定性要取决于权钱交易的行为性质，或是否直接用钱买卖选票。

权钱交易之门从此大开

再以麦克唐纳案为例。2003年，有人就曾因全力支持《麦凯恩-法因戈尔德竞选财务改革法》（一个彻底改革美国竞选经费制度的法案）而赢得选举，这使政治竞选中的独立经费用途再无约束。七年后，一个五人裁决团，包括塞缪尔·阿利托在内，借以《公民联合法》推翻了对麦克唐纳的早期贪腐案定罪的裁决。2014年联邦法院甚至在法律条文中否决了对竞选捐款的限制。

联邦法院推翻麦克唐纳案的裁定迅速影响到美国其他官员腐败案，也包括纽约备受瞩目的两桩起诉案。2015年，官员谢尔顿·萧华曾因勒索、诈骗和洗钱被判有罪。他将州政府资金挪用转移至哥伦比亚大学癌症研究人员个人名下，以此换取数百万美元回扣。检察机关还认为他同两家房地产公司有权钱交易的行为。同年，纽约州参议院共和党前任领袖迪恩·史科洛也因涉嫌八项贪腐而被控有罪，据称他利用职务之便给儿子牟利，两案涉案人均是纽约州较有影响力的政治掮客。

检察机关原打算重审萧华和史科洛案。2017年7月，一个由三名法官组成的审判团在第二巡回上诉法院中宣判谢尔顿·寿华受贿案无罪。谢尔顿是纽约州众议院颇有声望的共和党发言人。法官就此案和有关法律问题向陪审团做出解释，然后裁定当事人的行为符合“官员行为准则”。2017年9月，第二巡回上诉法院也以相似的理由直接否定了对史科洛的腐败定罪。

再说梅嫩德斯贪腐案。自2006年以来，梅嫩德斯一直任州参议员。检察机关纠结于他复杂的个人关系。历经数年的调查，他们发现，要解开当事人贪腐案的关键是要搞清楚梅嫩德斯与萨罗蒙·梅尔根的关系，这两人来往甚密。梅尔根仅仅是佛罗里达州富有的眼科医师，也是主要的政治竞选捐款人。据称，梅嫩德斯凭借权力之便为梅尔根女友审批获得签证，以政府的名誉为梅尔根在多米尼加共和国的生意保驾护航，干预梅尔根同卫生部门之间的账单纠纷。可是梅嫩德斯并不认为自己的做法有何不妥。其律师为他辩解称，朋友间的相互帮助还没有要上升到违背官员行为准则的程度。在过去，联邦检察官一定会认为，梅尔根向梅嫩德斯的利益输送已触犯了法律;而今天法官沃尔斯却撤销了指控，原因是这桩控诉案证据不足。他深知，像麦克唐纳案一样，梅嫩德斯作为官员毫无疑问也敢步其后尘，挑战法院对他的“利益输送”进行定罪。

“官员行为”定性的争论引发了对当前美国立法是否合理的思考，它关乎是否能让公民确信，自己所选的政府官员不是巨贾富绅的傀儡。麥克唐纳案和其他近期官员腐败案裁定所涉对象均来自最容易发生权钱交易的部门。方便之门大开，官员即可逍遥法外，模糊道德视线。没人能指望联邦法院如圣徒般清除害群之马。

（摘自《检察风云》）