缺水地区农用水权置换实践比较与优化研究

郑 志 来

(江苏省盐城师范学院，江苏 盐城 224051)

我国水权转让实践始于2000年东阳义乌政府间水权转让交易，此后各级部门相继出台了水权转让政策，2005年水利部出台《关于水权转让的若干意见》，2009年黄河水利委员会正式印发《黄河水权转让管理实施办法》，2014年水利部发布了《取水权转让暂行办法(征求意见稿)》。“节水优先”作为我国水资源管理和“水十条”重大战略，2014年7月水利部对宁夏、内蒙古、甘肃等7省区开展了水权转让试点工作，主要包括水权确权登记、水权交易流转和水权转让制度建设等3方面内容，2015年中央1号文件明确提出“建立健全水权制度，开展水权确权登记试点，探索多种形式的水权流转方式”。不难看出，水权转让在我国实践区域比较有限、时间不长，其中农用水权置换局限于黄河流域缺水地区。目前已有的农用水权置换文献主要集中在3方面：一是水权交易市场构建，姚树荣(2007年)提出了明晰水权、健全水权交易的市场体系和组织机构、有效的监管制度是水权交易市场构建的关键[1]；陆文聪(2012年)基于节水和水资源优化配置视角对水权交易机制进行研究，认为市场交易机制能够优化水资源配置却不能促进节水，而政府主导交易机制能促进节水[2]；张戈跃(2015年)指出了我国农业水权转让存在着权利主体虚置、水价机制缺乏科学性、水权转让规则缺乏和市场参与不够等问题，提出了明确农业水权主体、完善水权转让制度、建立科学水价形成机制等建议[3]；二是水权交易外部性研究；马晓强(2011年)分析水权交易存在生态、当地经济、技术进步等3方面正效应以及水资源供给可靠性、回流水量、水质、水源地等7方面负效应[4]；李万明(2014年)基于玛纳斯河流域水权交易的分析，对其正负外部性进行了详细论述，并提出了4方面建议[5]；三是水权交易价格研究，陈洪转(2006年)从博弈论视角论证了准市场阶段水权交易价格较低，市场阶段水权交易价格相对较高[6]；孙建光(2014年)通过对塔里木河流域可转让农用水权价格中的资源水价进行研究，将其细分为绝对水租、级差水租、水资源稀缺价值、水资源选择价值和超定额用水价值[7]。目前已有的文献还没有全面对我国缺水地区农用水权置换实际情况进行比较研究，本文基于缺水地区农用水权置换实践案例分析基础上，对农用水权置换实践进行比较，进而提出缺水地区农用水权置换如何优化，最后根据前面分析提出相关政策建议。

1 缺水地区农用水权置换案例分析

我国缺水地区相对集中在西北和华北，其中黄河、海河流域的河川流量仅为长江、珠江流域等代表南方地区的1/6，黄河、海河流域水质相对较差，断流现象时有发生，不难看出西北、华北缺水地区属于资源型缺水、工程性缺水、水质性缺水和季节性缺水并存。目前，农用水权置换主要集中在黄河流域沿线省份缺水地区，本文选取青海、宁夏、甘肃、内蒙古等地区进行农用水权置换案例分析，在此案例分析基础上对缺水地区农用水权置换实践进行比较。

(1)宁夏农用水权置换案例分析。2007年宁夏出台的《宁夏回族自治区节约用水条例》明确规定新上工业项目没有取水指标的，必须进行水权转换，从农业节水中等量置换出用水指标。其后宁夏编制了《黄河水权转换总体规划报告》、《黄河水权转换模式研究》，在此基础上，2009年宁夏发布了《黄河水权转换实施意见》，其中明确了农用水权置换的界定、范围、条件以及水权置换的期限、价格，为宁夏农用水权置换提供了顶层设计、理论指导和技术支撑。截止2014年底，通过农用水权置换项目，宁夏共砌护引黄灌区干渠65 km，支斗渠190 km，并建成1 105 hm2节水示范区，这些工程为宁夏每年新增7 500万m3。同时，宁夏引黄灌区引水量少于计划分配量，截止2015年6月底，宁夏引黄灌区累计引水26.6亿m3，呈逐年下降趋势，比2005年减少了近9亿m3。宁夏农用水权置换有效促进全区经济发展，目前宁夏农业单方水效益为3.3元，而工业单方水效益为189元，水权转换量为宁夏每年新增GDP近190亿元，其中较为典型宁东能源重化工基地以占全区2.5%的耗水量，实现了全区将近一半的GDP。宁夏农用水权置换模式“农业综合节水-水权有偿转换-工业高效用水”，通过工业投资于农业节水来换取农用水权。

(2)内蒙古农用水权置换案例分析。自2004年水利部发布《关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》，内蒙古一直积极探索水权转让试点工作，十年间内蒙古沿黄各盟市间转让水量超过了3.3亿m3，解决了50多个大型工业项目的用水指标，为1 000亿工业增加值提供水资源支撑。水权转换试点之前，内蒙古引黄耗水量均值多年维持在62亿m3，超过同期分水量18亿m3，而实施水权转换之后，10 a平均超水量下降到8.5亿m3，近3年平均超水降到2亿m3。2013年内蒙古自治区成立水权收储转让中心，主要针对盟市间、行业、企业等节余水权收储转让设立交易平台，承担了农用水权置换的水银行作用，2014年内蒙古自治区盟市间黄河干流水权转让试点实施意见(试行)，其中明确了农用水权置换总量在3.6亿m3，受让方资金保证、产业政策导向满足条件，水权转让期限控制在25 a，水权转让费用包括节水工程建设、维护、更新费用以及农业、生态等损失的补偿费用。水权转让试点主要加大对河套灌区进行节水工程投入，将农业节约水量转移给沿黄非农项目。内蒙古农用水权置换模式主要为“点对点”+“点对面”，即一个企业对应一个地块或渠道建设节水工程，再统一建设节水工程。

(3)甘肃农用水权置换案例分析。甘肃农用水权流转始于2001年黑河流域分水，张掖市每年少引黑河5.8亿m3，张掖探索以水权为核心、水票为载体节水型社会试点，将水资源量分配到县、镇、村、农户、企业以及国民经济各部门，明确了各级主体水权，再通过水票流转方式，当有农户超额用水，通过市场交易从水票节余者购买，促进农户间水权交易市场形成，新增工业项目通过投资节水工程从政府、农户手中换取水权量，其核心理念确保总量控制的水资源在农户之间、农业与工业之间进行流转再平衡。张掖水权流转改革为甘肃水权改革提供借鉴，甘肃分别于2010和2014年两次出台了《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》，其中明确了在水权总量控制和定额管理条件下“在初始水权明晰基础上，建立市场配置、政府调控相结合的水权转让制度，在水行政主管部门监督指导下，区域、行业、取用水户之间进行水权交易”。2015年甘肃发布了《甘肃省“6363”水利保障行动方案》其中明确了农田节水体系和水权制度的建立，投资450亿元建设高效节水灌溉面积达到67万hm2，梯田面积达到234万hm2，建立健全确认登记制度，培育和规范水权交易市场，探索多种形式的水权交易流转方式，组建甘肃省水权交易中心。甘肃农用水权置换模式主要为“总量控制，定额管理，配水到户，水量交易，水票运转，城乡一体”，将农用水权置换作为节水型社会建设一部分。

(4)青海农用水权置换案例分析。青海农用水权置换依托于柴达木盆地循环经济试验区水权制度建设，2009年海西州柴达木盆地内陆河流域开展初始水权分配试点，2010年水利部批复了《青海省柴达木循环经济试验区水资源综合规划》，2011青海省印发了《关于青海省柴达木循环经济试验区初始水权分配与水权转让总体方案的审查意见》，其中初始水权明确为生态环境水权、国民经济各部门水权、政府预留水权和政府监管水权四大类，加强水资源初始分配权属管理，为柴达木循环经济区工农业之间水权置换提供条件，2012年青海出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，文件中明确了2015年和2020年用水总量控制在38亿m3之内，实行农业、工业、第三产业等行业定额管理，加强灌区、工业、生活和服务业节水改造，为农用水权转让提供条件。青海省农用水权置换模式还没有完全形成，目前主要工作围绕初始水权分配来做，其发展方向依托于甘肃配水到户做法，再借鉴宁夏内蒙古做法实现农业节水向工业、第三产业转移。

2 缺水地区农用水权置换实践比较

通过前面分析，不难看出宁夏、内蒙古、甘肃、青海等缺水地区都已经开展了跟农用水权置换相关工作，各地区发展阶段和路径有其共性，但也存在差异。本小节从缺水地区农用水权置换实践比较相同点和存在差异两个方面进行分析。

(1)农用水权置换实践相同点分析。农用水权置换在缺水地区实践其相同点主要有4个方面：第一，都为当地经济发展带来了新的空间。相较于农业，工业和第三产业对GDP带动效应明显，但缺水地区经济发展受制于水资源约束，农用水权置换通过农业节水量转移到工业、第三产业，为其发展带来新的水资源增量，据测算甘肃每年新增GDP达190亿，内蒙古十年农用水权置换量带来了1 000亿工业增加值。第二，农用水权置换基础工作在缺水地区都已经开展，省级、市级、县级水资源总量控制都已经明确，有些地区水权已经明确到具体用水户，如甘肃张掖、宁夏盐池扬黄灌区等，用水户协会在缺水地区发展较快，有效解决了水资源管理的“缺位”问题，增强用户节水意识，减少用户灌溉成本，减少缺水地区用水纠纷，青海海东地区，甘肃武威市等地农民用水户协会比例占当地自然村80%左右。第三，农用水权置换的价格改革都还没有完全到位，缺水地区工业、第三产业基本实现了行业用水定额管理，2015年1月超定额累进加价制度已经完全展开，但缺水地区农业水价普遍较低，不能完全反映水资源成本，农用水权置换价格形成机制主要考虑节水工程建设、维护等成本，而目前农用水权置换主要集中在引黄自流灌区的干、支流渠系节水水权转让，转让水权受益方没有界定到具体农户，对农户起不到激励作用。第四，缺水地区农用水权置换项目都是以点带面，宁夏青铜峡灌区，甘肃张掖市，内蒙古鄂尔多斯市，青海柴达木盆地循环经济区都是各地农用水权置换试点区域，为当地农用水权置换积累实践，再逐步在所在地区推广。第五，农用水权置换的置入方管理存在缺位，主要体现在两方面：一方面目前缺水地区对置入方进入农用水权置换市场没有纳入到地区经济发展产业结构调整高度，置入方全部为传统的化工、能源、电力、钢铁等企业，如何通过农用水权置换来调整地区产业结构升级和优化没有体现；另一方面置入方通过参与投资农业节水工程就能获取农用水权置换量，存在着农用水权置换量对置入方自身节水指标的挤占，如何通过置入方节水指标换取置出方水权量管理没到位。

(2)农用水权置换实践差异分析。农用水权置换在缺水地区实践差异主要表现在3个方面：第一，各地区农用水权置换发展所处阶段存在差异，青海农用水权置换发展相对滞后，目前处于农用水权置换准备期，甘肃农用水权置换基础条件已经具备，农户之间水资源转换已经展开，农业与工业之间水权置换项目较少，宁夏内蒙古农用水权置换项目具备了一定规模，但主要集中在自流灌区渠系农用水权置换。第二，各地区农用水权置换发展路径选择存在差异，宁夏宁东能源化工基地、石嘴山工业园区、固原盐化工循环经济扶贫示范区、新宁能源基地等工业园区用水量依赖于农用水权置换，宁夏农用水权置换模式发展路径侧重于农业与工业之间转换，甘肃张掖属于西北重要粮仓，5%耕地提供全省35%商品粮，第一产业比重明显高于其他缺水地区，甘肃农用水权置换主要集中在初始水权界定和农户之间水权转换，青海柴达木盆地循环经济试验区农用水权置换发展相对滞后，其路径依赖于甘肃、宁夏和内蒙古既有成功做法。第三，各地区农用水权置换农户参与程度存在差异，通过对缺水地区多地走访调研，甘肃农用水权置换农户参与程度最高，甘肃农用水权置换明确了农户水权量，并通过水票形式参与市场交易，宁夏内蒙古农用水权置换主要集中在引黄自流灌区干、支流渠道，对农户田间节水农用水权置换相对较少，即使投资于田间节水项目也主要依赖于农田技术节水，很难界定农户节水量跟农户利益挂上钩，农户参与节水热情不高。

3 缺水地区农用水权置换优化研究

通过前面分析，不难得出各地农用水权置换实践依托于本地区既有发展路径，农用水权置换整体架构各要素存在着不平衡，要素不平衡性导致农用水权置换作用很难达到最大化。本节基于缺水地区农用水权置换实践基础上构建农用水权置换发展框架体系，达到优化缺水地区农用水权置换目的。

缺水地区各级政府建立农用水权置换制度，在制度层面上对置出方和置入方进行倒逼，农用水权置换制度一方面倒逼农户种植结构优化，减少高耗水农作物，扩大水少、效益高的草畜、果蔬、制种等经济作物、林草面积来优化农村经济结构，并通过对田间进行节水投入来获取水权置换的收益；另一方面优化置入方产业结构和节水效率，缺水地区根据产业转型升级要求，置入方应满足缺水地区产业政策导向，并通过节水投入换取农用水权置换指标，达到提高置入方自身节水效率。

目前缺水地区农用水权置换实践缺乏完整发展路径，各个地区在某些方面存在短板，尤其是基础不牢会导致后续发展效果不明显。本节从缺水地区农用水权置换发展体系框架构建来优化其发展路径，缺水地区农用水权置换体系框架包括4个层次：第一层次建立政府间区域水权转让，地方政府对有条件区域内部进行水量再平衡，目前缺水地区水资源总量区域内部间存在差异，有些区域差异比较明显，差异明显区域可以借鉴东阳义乌水权转让办法，在总量上增加缺水相对严重区域水资源量。第二层次建立区域水权总量控制和用水户定额管理，在区域间水权平衡基础上明确区域水量总量，通过区域总量控制和定额管理，细化明确不同行业和具体用水户的使用权，将初始水权确权分配落实到用水户。宁夏内蒙古等地区农用水权置换最大问题就是没有界定好农户水权，从而农户节水收益很难界定，所以农户缺少节水积极性，田间节水效果不明显。第三层次满足农户之间水量动态平衡，建立健全农业用水水权置换转让机制，首先满足农户间用水需求，要在保障农业生产和农民利益的前提下，鼓励和支持社会资本通过参与建设高效节水、重大供水工程优先获得新增水资源使用权；第四层次设定置入方进入门槛和置入方节水指标换取农业水权量机制，目前农用水权置换对社会资本介入没有相应规定，只要社会资本出资建设就可以取得水资源使用权，并在规定使用期限内依法享有继承、转让、转租、抵押和参股经营等权益，其做法完全没有基于新增工业、第三产业项目优化的视角来考虑置入方，这样做不利于缺水地区产业结构转型升级，应通过 农用水权置换置入方门槛设置来优化和调整本地区产业结构，同时应防止农用水权置换挤占置入方节水投入，建立置入方节水指标换取农用水权置换量机制，以上分析具体如图1所示。

图1 缺水地区农用水权置换框架体系的构建

4 结 语

本文通过对宁夏、内蒙古、甘肃和青海4个地区农用水权置换实践情况研究，得出缺水地区在农用水权置换的基础工作、促进地区经济发展等4个方面存在共性以及在农用水权置换发展阶段、选择路径、农户参与程度等3个方面存在差异。并根据前面研究，提出从政府间区域水权转让、区域水权水量控制和用水户定额管理、农户间水量动态平衡、设定置入方进入门槛和置入方节水指标换取农业水权量等4个方面构建缺水地区农用水权置换体系。

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