听证制度在农业行政处罚中的适用 ——以梁磊诉宿州市埇桥区农业农村局案为例

庞新燕

(西南政法大学， 重庆 401120)

1 案情简介

1.1 案件基本情况及判决结果

案件基本情况：埇桥区农业农村局接到群众举报称支河乡王塘村李台庄共赢农资经营部经营假种子。2019年4月16日，埇桥区农业农村局前往梁磊经营的共赢农资经营部依法对其检查，发现梁磊店内存放无任何标签标记内容的白皮袋种子143袋，现场称重25 kg·袋-1，共计3 575 kg，货值9 652.5元，埇桥区农业农村局制作了现场检查(勘验)笔录。2019年5月19日，埇桥区农业农村局对该案进行行政处罚立案并制作了案件调查通知书，于5月26日制作了询问笔录。2019年7月1日，埇桥区农业农村局作出埇农(种子)告〔2019〕1号行政处罚事先告知书，告知梁磊拟作出处罚决定并享有陈述申辩、听证的权利。2019年7月8日，埇桥区农业农村局作出埇农(种子)罚〔2019〕1号行政处罚决定(以下简称处罚决定)，决定没收梁磊违法种子143袋(3 575 kg)，罚款人民币7万元整。梁磊向安徽省宿州市埇桥区人民法院提起诉讼。

判决结果：一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回梁磊的诉讼请求。案件受理费50元，由梁磊负担。

二审判决结果：一、撤销安徽省宿州市埇桥区人民法院于2020年6月21日作出的(2019)皖1302行初261号行政判决；二、撤销被上诉人宿州市埇桥区农业农村局作出的埇农(种子)罚〔2019〕1号行政处罚决定及被上诉人宿州市埇桥区人民政府作出的埇政复决〔2019〕16号行政复议决定；三、责令被上诉人宿州市埇桥区农业农村局重新做出行政处罚决定。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宿州市埇桥区农业农村局负担。本判决为终审判决[1]。

1.2 案件争议焦点

1.2.1埇桥区农业农村局的听证告知程序是否合法

本案二审法院之所以撤销一审法院的判决，其中一个重要的争议焦点即为行政机关是否履行了听证制度中的告知义务，它关涉行政处罚决定是否合法、行政复议结果是否有效以及一审法院的判决是否正当。一审法院认为行政机关以附件发送的听证通知书有效，二审法院则认为相对人没有在通知单上签字，听证通知书没有送达，程序违法。因此，埇桥区农业农村局是否将告知通知书送达相对人成为本案一个值得进一步讨论的争议焦点。

1.2.2埇桥区农业农村局作出的行政处罚决定是否合法

程序正当是行政处罚是否合法的关键评估标准。本案中，埇桥区农业农村局作出的行政处罚决定是在假设一切行政处罚程序合法的基础之上。囿于听证程序存在争议，自然行政处罚决定可能存在不公平。因此，埇桥区农业农村局作出的行政处罚决定是否合法成为本案需要讨论的另外一个争议焦点。

2 法理分析

2.1 农业行政处罚中听证告知程序的分析

第一，对本案中埇桥区农业农村局作出的听证告知程序是否合法的分析。“没有听证制度就不存在行政程序法”已成为各国的共识，听证制度成为了现代民主的一个重要标志[2]。行政听证制度是现代行政程序法的核心制度[3]，具有准司法性质。因此，对于程序公正的要求极高，程序公平影响听证结果。听证制度之所以作为一项制度区别于普通的听取意见，是由于听证制度的实施有赖于行政公开、职能分离、事先告知等法律原则的限制。行政听证制度设置的目的是在行政机关作出损害相对人利益的决定前国家赋予其表达意见和辩论的权利，以保护相对人的合法权益。它是法治国家建设中一项不可缺少的重要制度。该制度起源于西方国家，美国依据宪法中的正当程序条款发展了正式听证程序[4]，经过长时间的发展逐渐趋于完善，并成为一项系统化的法律制度。然而，对我国而言听证制度不仅是舶来品且发展时间相对较短，因此，在实践运行中存在着不少问题。例如：在行政处罚中听证制度的适用范围过窄、启动主体单一、行政听证告知程序的规定不够详细、主持人制度不规范、听证笔录效力缺失、听证程序不够健全等问题。在本案中，二审法院撤销一审判决最重要的原因之一就是行政机关在举行听证之前埇桥区农业农村局的告知程序环节出现问题，二审法院将此认定为行政机关没有把听证通知书送达相对人。《农业行政处罚程序规定》中第59条规定：农业行政处罚机关依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，在作出责令停产停业、吊销许可证件、较大数额罚款、没收较大数额财物等重大行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，农业行政处罚机关应当组织听证。本案中，埇桥区农业农村局对相对人售卖假种子的行为作出罚款7万元的行政处罚，属于处罚数额较大情形，应当告知相对人梁磊有听证的权利。埇桥区农业农村局在行政诉讼时提供的证据(一份附件)用于证明已告知梁磊其具有听证的权利。但是该附件上并没有显示相对人签收，因此，二审法院认为其不能证明听证通知书已送达梁磊。行政相对人没有收到听证告知书是行政机关没有按照法定程序履职的表现，因此，埇桥区农业农村局的听证告知程序违法。

第二，我国行政听证告知程序存在的问题。研究我国现行行政听证程序规定内容，可以发现在听证程序的制度设置中，有关听证告知程序内容的规定过于简单，而且不具体，不符合行政公开、行政公平、公正原则的要求。《农业行政处罚程序规定》《行政处罚法》都规定，行政机关在做出行政处罚时应当告知行政相对人有提出听证的权利，这也说明事先告知是听证制度的一项重要原则。从目前《农业行政处罚程序规定》《行政处罚法》规定的告知程序来看，我国在这方面仅仅是原则性的规定，无论是在内容上还是形式上都太过于笼统，不够具体。主要表现在：首先，没有规定法定的告知形式。行政听证制度的告知程序和其他程序一样，告知的具体内容需要借助外在形式承载，并通过告知形式的存在证明告知程序的执行过程。具体规定告知程序执行形式是行政行为公开、透明、公正的表现。然而，听证制度中的告知程序应当采用何种形式在具体的法律规定中并没有具体明确的规定。实践中经常用到的告知形式如电话、邮件、书面送到、公告告知等，但是它们之间形式相差较大且效力也不尽相同。同样作为告知内容的载体，不同告知形式的准确性、及时性、可获得性有着明显差别，有的甚至差别较大。例如：电话告知与书面送达告知，电话告知虽然方便，但是不容易留取证据，且存在相对人遗忘的风险。相对的书面送达告知既有书面证据又有凭证，是一种较为常用的告知方式。听证程序中告知程序具体规定的缺失，难免为行政机关不依法履行告知义务，侵害相对人的应有权利留下空间。法定告知形式的缺失，对多种告知形式同时存在而何种告知形式更具法律效力的判断带来困难，这与行政公平、公正原则不相符合。其次，告知的内容不够具体。在形式得以完善的同时，告知内容也应该翔实、具体，这样才能够达到公平、公正的目标。目前，农业行政处罚的听证告知程序中规定的告知内容主要包括举行听证的时间、地点、听证人员名单以及可以申请回避和可以委托代理人等事项。总体来讲，仅仅规定这些内容太过于宽泛，行政机关在实践中操作的自由裁量权过大，因为在告知内容中并没有明确规定告知事实是简单告知或具体告知、是全部告知还是部分告知。这些不具体的规定难免会给行政机关滥用自由裁量权、逃避职责留下宽松的法律环境。最后，通知相对人有关听证的内容过于简单。通知内容是否详尽直接关系到行政相对人对整个听证程序的认知以及很大程度上决定其合法权益是否能得到有效维护。如果法律法规对一项程序的内容和形式都有明确具体的规定，或许从法律层面来看达到了行政公开、公平原则的一般要求，但如果在具体通知相对人的过程中采取简化方式，那么就会极大削弱法律法规的可执行性。如果想要达到行政公开、公平原则的具体要求，立法、执法环节都需要有明确具体规定，缺一不可。目前，我国在听证告知程序方面的规定缺乏具体性，例如：送达相对人通知书的内容包括听证时间、地点，有关行政处罚所涉及的事实、理由、依据，听证会参与人员、听证的具体程序等在通知书中都没有显示。这对行政相对人通过听证来维护自己合法权利的意愿不相符，特别是对听证程序了解甚微的公民，在无形之中增加了他们维权的难度。

2.2 对本案中行政处罚决定的分析

第一，对埇桥区农业农村局作出的行政处罚决定是否合法的分析。罗尔斯在《正义论》中提出，正义取决于法治，而法治的实现取决于一定形式的正当性过程，正当过程主要通过程序来实现[5]。因而，正当程序是行政机关作出合法行政处罚行为的重要一环，行政处罚的公平公正离不开正当程序的制约。行政处罚作为一种侵益性行政行为，法律有必要对其予以严格的程序约束[6]。1989年《行政诉讼法》通过，其中规定法定程序作为判断具体行政行为的评价标准，并愈发受到重视。我国法律自古以来的传统就是“重实体、轻程序”，在没有明确程序规定指导下，各级行政机关执法人员对法定程序的理解不到位，甚至出现实施程序混乱的现象，这也催生了《行政处罚法》的出台，进一步规范了行政机关在进行行政处罚时的程序性问题，保障了行政相对人的合法权利。在本案中，二审法院撤销被上诉人宿州市埇桥区农业农村局作出的埇农(种子)罚〔2019〕1号行政处罚决定，究其原因是埇桥区农业农村局作出的行政处罚决定违反了程序正当原则，侵害了行政相对人的合法权利。听证告知程序与告知陈述、申辩程序作为行政处罚过程中行政相对人的重要程序性权利，行政机关在做出行政处罚时应当予以充分保护。本案中，埇桥区农业农村局作出罚款7万元的行政处罚，属于数额较大情形，应当告知行政相对人梁磊有听证的权利。而埇桥区农业农村局在行政诉讼时提供证据附件1用于证明已告知梁磊听证权利，从案件提供的证据以及双方陈述来看并不成立，相对人梁磊并未收到告知其听证权利的通知书。首先，该附件的送达回证上并没有显示签收，不能证明已送达至梁磊。其次，按照《中华人民共和国行政复议法》第23条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。本案中，该份附件在行政复议时未向复议机关提供，不应作为支持行政行为合法的证据。综上，埇桥区农业农村局未向相对人梁磊送达举行听证的告知书，属于程序严重违法，因此，埇桥区农业农村局作出的行政处罚决定不合法。

第二，农业行政处罚程序存在的不足。1996年《行政处罚法》颁布时，大量存在的行政处罚行为缺乏规范约束，被处罚人知情、申辩等程序权利缺乏保障，“为钱执法”乱象屡禁不止[7]。实施程序乱一直是行政处罚的一个顽疾，也是推动《行政处罚法》出台的一个重要原因。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，《行政处罚法》的颁布规范了行政处罚程序乱象，但是对于行政处罚程序问题依然存在很多不足。《农业行政处罚程序规定》以《行政处罚法》为依托，规定了农业领域行政处罚的程序，但是处罚程序依然存在诸多问题。主要表现在：1、处罚程序缺乏严谨性。在农业行政处罚领域，完整的行政处罚程序相对比较繁琐，包括立案、调查、取证、决定、执行等环节。其中调查、决定环节最为重要，因为关涉行政处罚的程序和结果是否合理、公正，是否达到行政处罚的目的。调查程序关涉问题较多，不仅需要在调查取证环节小心谨慎，其他方面对程序公正的要求都极高。调查环节是行政处罚程序的核心，调查环节以及之后作出处罚决定前对于较大数额的罚款需要向相对人说明其享有听证的权利，这就把调查和听证联系在一起。听证制度与调查一样都注重程序，是程序公正的客观表达。在本案中就是因为行政机关举行听证程序不规范导致行政处罚结果被法院撤销。行政机关内部采取的是首长负责制，即为行政首长在民主调查、讨论基础上对事务作出最终决定，相对公平、公正。但是，在20世纪90年代，《行政处罚法》刚颁布不久，在行政处罚的实际运行中会出现领导干部独断专行的现象，缺乏民主的集体讨论和科学合理的论证程序。其次，行政机关中一些工作人员的按程序执法意识淡薄，相对人的陈述、申辩等重要的程序性权利得不到有效保障。陈述、申辩作为相对人享有的重要的程序性权利，在抗辩过程中相对人有权出示有利证据抗辩行政机关认定的对其不利的证据。同时，可以要求行政机关作出合理解释。即便是最终认定相对人的行为违法，相对人在陈述、申辩中可以了解行政机关进行行政处罚的理由、依据，不仅发挥了法律的教育作用，而且对行政相对人之后依法经营提供指导。

虽然听证制度起源于西方，它的本质是国家为维护资产阶级统治而设立的，但是它的控权功能和发扬民主的思想值得学习、借鉴[8]。特别是我国比较缺乏行政正当程序观念，进一步完善听证制度非常必要。行政处罚程序规制的不足和实际需求，都需要一部完整、规范的行政程序法来完善。因行政行为复杂、多样，至今我国还没有一部行政程序法。但《行政处罚法》以及行政处罚领域的特别法(例如：《农业行政处罚程序规定》)开启了构建严谨、正当行政程序制度的典范，为行政程序法的出台奠定良好的法律基础。

3 案件结论及完善建议

3.1 案件得出的结论

本文选取了较为典型的因程序不合法导致二审法院撤销一审法院判决的案例，以此来凸显我国对程序公正的重视。在农业行政处罚领域，因经营、销售假种子、伪劣种子对农民造成的经济损失较大，一般行政机关对行政相对人的处罚罚款数额较大。听证制度是保障相对人陈述、申辩权利的一种有效制度，应广泛应用于该领域。一方面可以保障相对人的合法权利；另一方面也间接为相对人普法，有利于以后依法经营。本文通过第二章的法理分析，得出在相对人要求听证时，行政机关没有按法定程序送达听证通知书，导致整个处罚程序违法，处罚决定不合法的结论。因此，二审法院撤销一审法院的判决，于法有据。

3.2 完善建议

3.2.1完善农业行政处罚中听证制度的告知程序

第一，明确农业行政处罚听证程序的价值取向。价值取向指引规则设置，在完善对农业行政处罚听证程序规制前，需要明确农业行政处罚听证程序的价值取向。由于个人经历、学识、工作、价值取向等不同，对诸如公平、公正、效率等法的价值判断有所不同。听证制度本身是一种有利于公众参与，防止行政偏私和权力滥用、保障行政公正和反映相对人利益的制度，它很好的平衡了公权力与个人利益之间的矛盾，不仅保障了相对人正当的陈述等权利，而且能有效防止公权力滥用，侵害公民权利的事件发生。于行政机关而言在实施行政处罚时本身具有权力优势，很可能会对相对人的合法权利造成侵害。为此，无论是《行政处罚法》抑或是农业领域的《农业行政处罚程序规定》都规定了听证制度，以提高行政机关的工作人员依程序执法的意识，树立程序公正观念，公平、公正作为听证制度的价值取向，自然的引导行政机关和相对人的价值取向，确保程序正义。

第二，细化、完善听证制度中告知程序的形式和内容。《农业行政处罚程序规定》第62条规定：“听证机关应当在举行听证会的七日前送达行政处罚听证会通知书，告知当事人举行听证的时间、地点、听证人员名单及可以申请回避和可以委托代理人等事项。”其对听证告知程序的规定，过于笼统，因此，需在此基础之上进一步细化告知程序的形式和内容。告知程序的完善也是更好落实行政公平、公正原则的要求。诸如：一是，明确告知书的形式，可以规定为书面形式，当然在一定情况下允许口头告知或者电子邮件等便宜形式，但是从法律效力上来讲只有书面形式更具有法律效力。书面形式对举证来讲不仅更有说服力，而且能降低调查难度，属于直接的书面证据，更方便取证，同时，也更有利于对行政机关进行监督，提高行政机关履职自觉性。二是，明确告知内容。可以在告知通知书上增加行政机关实施行政处罚认定的具体事实、处罚依据，也可以注明行政相对人依法享有的听证权利等内容。不仅是因为普通大众对于听证程序知晓甚微，而且听证告知书中的内容对于保障相对人的权益十分重要，内容越具体越有利于相对人了解权利保护路径，有利于相对人充分做好保障自身权利的准备。三是，规范通知相对人听证的具体内容。听证通知书的内容中不仅包括听证会举行时间、地点等事项，而且需要说明举行听证会的具体程序、双方享有的权利和应履行的义务、听证主持人的情况、处罚决定的依据以及双方当事人缺席听证会所要承担的后果等内容，尽可能将听证程序所包含的内容和注意事项面面俱到的通知到相对人。以保障处于弱势地位的相对人以及有利害关系的第三人在听证会举行之前全面了解听证的相关事项，做好充分准备，积极参与听证，维护自身合法权利，实现听证程序公平、公正。

3.2.2增设农业行政处罚程序的参照条款

《农业行政处罚程序规定》和《行政处罚法》在适用过程中存在错位、不衔接现象，主要是因为它们之间的适用顺序不明确。如果仅根据《立法法》的规定适用法律，可能会出现法律适用过程的僵化，忽视基本法律的最低限度要求。《行政处罚法》是立法机关对行政机关侵益性行为法的规定。《农业行政处罚程序规定》的出台是为了弥补《行政处罚法》在农业领域规定不够具体、翔实的缺陷。1996年《行政处罚法》出台，尽管行政处罚法经过几次修订，但每次修订也仅能修改一些基础性的制度、实体和程序的规定，以弥补与实践需求的差距。相比《行政处罚法》，《农业行政处罚程序规定》作为特别规定更加灵活，针对性更强，但是也存在某些情况下特别规定不完善，出现找不到解决依据的尴尬局面。因此，在《农业行政处罚程序规定》中增设在其规定、指向不够准确的情况下可以参照《行政处罚法》的条款，能更好的解决处理问题无依据等现象。例如：我国《行政诉讼法》的制定是在参照《民事诉讼法》的基础上形成的，《行政诉讼法》的不少制度和条款规定可以在《民事诉讼法》中寻找到来源。现行的《行政诉讼法》第101条规定：人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。这种较为明确的参照适用的立法技术对之后《农业行政处罚程序规定》的修订和完善提供参考。一方面，受制定篇幅限制，《农业行政处罚程序规定》不可能囊括所有细节。在缺乏具体程序规定时，援引其他法律法规、部门规章的规定能更好解决现实问题；另一方面，社会发展迅速，互联网、大数据为很多领域带来便捷，但也对行政处罚程序提出了更高要求。囿于部门规章修改相对比较麻烦，如果在此问题上可以参照其他新兴特别法的具体事项，能够弥补因规章滞后所造成的错位现象，以实现法的公平、正义价值。《农业行政处罚程序规定》可以借鉴《行政诉讼法》附则第101条的规定设置借鉴条款，规定本规章中未明确的程序性事项可以参照行政处罚领域其他法律、法规以及特别法规定适用。但是需注意明确可参照的事项和所参照的法律规范的位阶。被参照适用的法律规范以法律、法规、规章为限。所参照的适用事项以时效规定、送达方式、处罚决定执行以及期限规定等程序性规定。一是，程序性规定的事项较为具体，而且随着时代、科技发展的不断变化(例如：互联网催生了公告送达)这些方式容易发生变化，参照较新的法律规范能提升行政效率。而且这些程序性事项其重要性不及简易程序、一般程序、听证程序，对行政处罚决定产生不了实质性影响。二是，各个领域的行政机关在自己领域的日常管理和执法过程中形成了一套固有的程序和实施细则，但是它们的法律位阶相对比较低，通过在同位阶的《农业行政处罚程序规定》中设置参照条款的规定，可以将其“拔高”到同基本法相同的可供参照适用的地位，能对行政部门的立法起到较好的监督作用。以此来提高行政机关对行政处罚程序的重视，保障行政相对人的合法权益。

4 结 语

《农业行政处罚程序规定》自2006年通过以来，规范了农业领域行政机关实施行政处罚的程序，保障行政相对人的合法权益。特别是其对听证制度的详细规定推动了我国行政法治建设中行政听证程序和行政程序的发展和完善。听证制度作为行政程序的核心制度虽然处于有序发展阶段，但是它的完善不是一蹴而就的，同样需要行政机关、行政相对人以及广大人民群众的积极参与，提出更多切合实际的优质建议，使听证制度真正发挥其保障相对人权利、监督行政机关依法行政。听证制度的有效开展不仅可以提高行政相对人维护自身合法权益的意识，而且能提升其程序意识，利用听证方式进行陈述、申辩，真正发挥听证制度设置的作用。