燃油补贴退坡背景下生计渔民减船转产路径研究——以大连市为例

孙风胜， 程 杰， 张维英， 任玉清

(1.大连海洋大学航海与船舶工程学院，辽宁大连 116023； 2.辽宁对外经贸学院国际经贸学院，辽宁大连 116052)

1 引言

近年来，我国近海渔业资源严重衰退，即使目前已经延长了禁渔期，但近海捕捞渔业产能严重过剩已是不争的事实。不少研究人员、渔业管理人员和渔民对补贴政策持怀疑甚至反对态度。他们认为渔业燃油补贴政策偏离了政策初衷、加剧了渔业资源衰竭和贫富差距、引发了社会不公、激化了社会矛盾[1]。与其补贴渔船，不如补贴资源养护或渔民的社会保障。在此背景下，近年来，国内要求调整渔船燃油补贴的呼声日益高涨。

随着东北整体经济的下行，大连市政府的财政收入也呈下滑趋势，随之而来的就是公共支出预算面临缩减的压力，因此，大连市生计渔民的减船转产工作相对于其他沿海兄弟省份面临的困难也更大。针对大连市生计渔民的自身素质、文化传统以及大连沿海地区的自然资源等实际情况，结合燃油补贴大幅退坡的背景，通过实地调研，分析燃油补贴政策的政策走向、大连市生计渔民减船转产面临的主要困难，探讨大连市生计渔民减船转产的主要路径。

1.1 研究背景

大连是我国渔业生产的重要基地，根据大连海洋大学渔船安全研究中心统计，截至2013年末，大连市拥有各类渔船26 639艘，其中92%是木质渔船，95%是24 m以下小型渔船，主机功率小于44.1 kW的小型渔船占69%[2]，这些小型捕捞和养殖渔船是大连市生计渔民的主要生产工具。所谓“生计渔民”是指，主要从事渔业捕捞和养殖生产劳动的渔民，以家庭或小组为单位组织渔业生产，家庭的收入来源主要依靠捕捞和养殖水产品。据统计，大连市直接或者间接从事渔业生产的人口约为27.7万人[3]。

燃料成本是渔船生产成本的重要组成部分，长期以来，由于国际原油价格一直高企，导致国内渔业生产成本不断上升，渔民难以承受。2006年起，我国进行了成品油价格和税费制度的改革，对部分公益性行业和弱势群体给予补贴，对渔民和从事渔业生产的企业给予燃油补助。渔业燃油补贴(又称“渔船柴油补助”)是我国渔业的一项重要财政扶持政策。燃油补贴政策的实施，极大地推动了我国渔业的发展[4]。为养护渔业资源和控制近海捕捞强度，农业部提出了渔船“双控政策”(海洋捕捞渔船总数和功率总量控制)，渔民通过拆小建大等方式造大船，从而提升渔船产能和安全性[5]。作为渔业发展历史上获得资金规模最大、受益范围最广、对渔民最直接的中央财政补助，渔业燃油补贴极大地促进了我国渔业的发展，是渔业管理部门为渔业争取到的最大的支持政策[6]。

按照国务院《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》(国发〔2013〕11号)要求，根据农业部、财政部下发的《关于调整国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策促进渔业持续健康发展的通知》和农业部的政策调整配套实施方案，辽宁省海洋与渔业厅制定了《辽宁省2015-2019年国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策调整实施方案》。在方案中提到，辽宁省从2015年到2019年，用5年左右时间来调整落实政策，计划2019年对从事国内捕捞业渔民的燃油补贴标准降至2014年补贴水平的40%，燃油补贴进入退坡期。政府将引导渔民减船转产，减少渔船数量不低于2 628艘、功率压减数不低于105 610kW，更新改造标准化渔船数不少于1 731艘[7]。

渔船燃油补贴在未来的一段时间内将会大幅度减少，在此背景下，大型远洋渔业企业仍然可以借助自身的资金实力和远洋渔业技术优势获取生存空间。但大连市作为我国渔业生产的重镇，从事捕捞和养殖渔业的生计渔民数量众多，一旦政策落实，对当地生计渔民的生活将会造成一定冲击。为尽可能降低这种政策调整带来的冲击，政府应积极开展燃油补贴退坡后生计渔民减船转产研究，制定相应的政策，对生计渔民的减船转产进行引导，将燃油补贴退坡后对生计渔民带来的冲击影响降至最低。

1.2 研究方法

根据国际上通用的戈登—希福模型分析(见图1)，燃油补贴政策开始实施之前，渔业捕捞努力量低于最大可持续产量Emsy的水平。为解决渔业生产燃油成本比重过高问题，开始实施燃油补贴政策，由于渔业捕捞量低于Emsy，渔业资源丰富，有开发潜力。燃油补贴降低了渔业生产成本，成本曲线曲度变缓，促使渔民加大了捕捞强度。在捕捞努力量达到Emsy之前，燃油补贴起到积极作用，促进了渔业资源的开发。持续大范围补贴，渔业资源则可能过度开发，甚至造成资源衰竭。长期以近海捕捞作业为主要收入来源的生计渔民将被迫面临减船转产的困境。我国渔船燃油补贴政策已经持续12年，由于燃油补贴政策增大了渔民的捕捞强度，近年来的近海渔业资源已经出现加速萎缩，说明捕捞努力量已经超过Emsy。因此，在燃油补贴退坡后，对于政策风险抵御力最低的生计渔民也将被迫减船转产。

图1 戈登-希福模型Fig.1 Gordon-Schaefe Model

本文基于渔船燃油补贴大幅退坡的背景，采用实证研究法和对照分析法进行研究。课题组对大连市部分生计渔民进行走访调研，了解渔民自身和家庭的基本情况，通过对国内外不同地区生计渔民减船转产路径的分析，借鉴国内外对于渔民减船转产的宝贵经验和做法来寻找大连市生计渔民的转产路径。

2015年，大连海洋大学渔船安全中心承担了农业部渔业局“渔船安全公约生效对策研究”项目，课题组对大连市龙王塘、将军石、长海县等渔港的生计渔民进行了问卷调查。问卷内容包括渔民学历、年龄、家庭其它收入来源、家庭耕地面积、船员持证情况、对法律法规掌握程度等信息。共发放调研问卷180份，回收174份，有效问卷136份。

2 渔民减船转产存在的困难

2.1 渔民学历普遍偏低

通过对调查问卷统计发现，生计渔民学历普遍较低，见表1。

表1 生计渔民学历统计

由于生计渔民学历较低，导致其进行再就业培训时学习能力差，难以从事高技术含量工作。

2.2 渔民缺乏从事其他行业专业技能

生计渔民普遍长期从事渔业生产，专业技能单一，缺乏其他工作经验。大连市的生计渔民习惯靠海吃海，所在地区通常缺少适宜进行耕种的土地，虽然部分渔民在禁渔期内从事种植业或者进行短期务工，但并不能作为家庭收入的主要来源。

2.3 生计渔民普遍年龄较大，再就业困难

通过采集的样本发现，渔民的年龄平均为46.6岁，平均年龄偏大，主动学习能力降低，难以从事其他劳动，再就业方面存在困难，见表2。

表2 生计渔民年龄统计

2.4 渔船初始投资大，成为沉淀成本

渔民在进行减船转产时，面临放弃最重要的生产资料——渔船，渔船的初始投资大，投资回收周期长。燃油补贴如果大幅退坡，渔船作业次数必然减少，使渔船变成沉淀成本。各地方对转产补贴标准并不统一，如果转产补贴不足以补偿渔船的沉淀成本，会造成渔民经济上受到损失。

2.5 职业情感难以割舍

进行减船转产，生计渔民不但要放弃熟悉的生产工具，更要改变世代相承的劳作方式，渔船是渔民长期以来职业情感的寄托，从情感角度来说难以割舍。

3 国内外解决途径

3.1 国外的解决途径

20世纪中期以来，国际上主要渔业国，尤其是渔业发达国家，普遍面临渔业劳动力过剩现象。1953年，日本大约有80×104人口在从事渔业及其相关产业，渔业从业人员达到高峰，其中近三分之一为富余劳动力，对日本的社会稳定造成了较大影响，同时也增大了社会整体就业压力。针对上述情况，日本政府采取的措施有：鼓励渔业剩余劳动力去城市就业，引导转产渔民到水产品加工业、海水养殖业和水产品进出口等行业开展再就业。同时还顺应海洋渔业发展趋势，实施推广休闲渔业等措施。通过这些政策上的调整，转产渔民拓宽了就业途径，维护了生计渔民的利益[8]。20世纪80年代开始，韩国政府为保护近海渔业资源采取了一系列措施，制定了重点发展海水养殖、远洋渔业和滨海旅游业的产业政策。1994年韩国开始实施减船转产计划，并实施捕捞限额制度[9]。进入21世纪后，美国政府颁布了总可捕量控制制度(Total Allowable Catch, TAC)，旨在减少海洋渔业捕捞产能，控制作业渔船总数，同时鼓励渔船主转产，并规定了对于划定的海域，新造渔船不允许进行捕捞作业，一旦发现有新的渔船主进入划定的管制海域进行渔业生产活动，船主将面临法律的制裁；另外，作业许可证已经被赎买的渔船，不允许继续从事海洋渔业生产[10-11]。

3.2 我国的解决途径

我国台湾地区从20世纪90年代开始实施控制渔船数量和减船政策。周耀杰等[12]应用Schaefer渔业资源管理模型，评价了渔业管理政策，通过设定渔业管理目标，估算出台湾地区近海渔业能容纳的最佳渔船数。杨坚、李彦亮等[13]较早开展了沿海渔民减船转产问题的研究，介绍了中日和中韩渔业协定生效后，我国沿海渔区出现的新情况和新问题，并尝试探讨了江苏、浙江两省对沿海渔民减船转产采取的主要政策措施。

舟山市拥有我国传统的四大渔场之一，也是我国渔船最集中的地区之一，海洋渔业也是舟山市的传统支柱产业。但随着东海渔场的逐渐萎缩，以及中日和中韩渔业协定的生效，舟山市生计渔民也面临着减船转产的严重压力。近年来，舟山地区已经有4 300余艘渔船退出传统渔场[14]。舟山在解决渔民减船转产方面，采取的主要措施有大力发展养殖渔业、发展运输业和休闲渔业等。由于舟山市地处我国华东地区，经济最活跃，渔民在进行减船转产行动中更容易获得资金的支持，可选择的路径也更多。

青岛市拥有1万余艘海洋渔船，从事海洋捕捞渔业的人员为14×104左右，伴随着中日、中韩渔业协定的生效，青岛渔民也开始退出传统渔场[15]。在面临着同样减船转产压力的时候，青岛市采取的措施是发展深水养殖、促进休闲渔业和开展海上运输业[16]。青岛与大连在文化传统、地理位置等方面具有相似之处，但近年来经济发展水平已经领先大连，因此在减船转产的路径上也比大连有更多的选择。

4 大连市生计渔民减船转产的路径分析

4.1 合理引导布局海水养殖业

大连近海滩涂岸线漫长，有着悠久的水产养殖历史，水产养殖业发达，在国内居于领先地位。但因为养殖业投资大、风险高，加之近年来养殖产品雷同，竞争激烈，养殖效益下滑严重。大连市下属县区部分被开发的养殖区域并没有被合理利用，而是在圈地待沽，造成了海域资源的浪费。因此政府主管部门应合理布局，引导转产渔民进行差异化养殖；政府还可对减船转产的渔民在养殖性海域承包上进行政策倾斜和租金优惠；对于计划从事水产养殖的渔民，主管部门可以免费进行培训和技术指导。

4.2 推进海洋牧场建设，让“海洋渔民”变身“海洋牧民”

大连市海洋牧场经过多年建设，目前已经居于全国领先地位。到2017年，大连市已建成国家级海洋牧场示范区6处[17]，海洋牧场可以使海洋得以休养生息，生态可持续发展，同时也可以接纳大量的劳动力就业。政府可以尝试引导渔民放弃传统的捕捞作业，将劳动力转移到海洋牧场，使渔民从传统靠天吃饭的捕捞作业方式，转变为更科学、更有保障的牧场作业方式，从海洋渔民变身成为海洋牧民，使渔民的收入更稳定，生活也更有保障。

4.3 加大生态渔村建设，开发生态旅游项目

大连市同时濒临黄海与渤海，海岸线漫长，有着丰富的滨海旅游景观。大连及周边人口普遍存在亲海、赶海的传统和热情。在此基础上，可以以渔村为单位进行生态渔村建设，引导减船转产渔民从事与生态旅游相关的工作。大连市的传统渔业小镇很多都有自己的传统文化，例如每年正月十三龙王塘渔港的祭海参娘娘；盘锦二界沟渔民特有的排船文化，每年均能吸引大量游客前往参观游玩。开展亲海渔业文化建设，结合生态旅游项目建设，创造良好的生态环境，让广大市民能够有更多的机会亲海、赶海，也可以给减船转产的生计渔民带来实际收益。

4.4 推动休闲渔业发展，创造就业机会

近年来，休闲渔业在国内各地发展得如火如荼，但目前我国仍没有统一的休闲渔船管理办法。大连市喜爱海钓的人数众多，常有游客租借渔民的渔船出海休闲垂钓。渔民也愿意为休闲垂钓的市民提供租船服务，以增加收入。但休闲垂钓客源主要来自熟客介绍，并没有形成规模，安全上也存在管理缺失或交叉。因此，大连市应当尽快制定地方休闲渔业管理办法，由主管部门引导渔民，进而推动整个休闲渔业产业化发展，也让生计渔民在减船转产方面有更多的选择。

我国近海渔业资源衰退已经是不争的事实，而国家对于渔船的燃油补贴已经进入政策退坡期。对于主要从事近沿海捕捞作业的渔民生产作业成本在逐年提升，对于大部分生计渔民减船转产势在必行。因此，应合理引导渔民及早开展减船转产，未雨绸缪，为生计渔民的生活提供保障。大连市地处东北老工业基地，近年来产业结构的调整滞后，经济发展阻力较大，单纯依靠政府补贴的方式对生计渔民进行减船转产，将成为政府改革的一个沉重负担；且本地生计渔民通常世代都从事渔船捕捞作业，普遍文化水平不高，自身缺乏从事其他行业工作的专业技能。因此，结合大连本地实际情况，引导生计渔民开展适合自身特点的减船转产才是推动渔业健康发展的必由之路。

参考文献：

[1] 田丰,曾省存.渔业燃油补贴政策的后果及其形成机制[J].财经问题研究,2015(3):75-78.

[2] 姚杰，任玉清，孙风胜，等.辽宁省海洋渔船安全技术状况评价报告[R].大连：大连海洋大学,2014:3-4.

[3] 刘海.大连地区水产品加工业调查及发展分析[D].延边：延边大学，2016.

[4] 农业部.关于2003-2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见[R].农业部，2003.

[5] 程亚峰. 我国渔船“双控”制度研究[D].舟山：浙江海洋学院，2013.

[6] 钟小金,俞国平,周伟,等.科学实施渔业柴油补贴政策的建议[J].渔业信息与战略,2012,27(4)：272-276.

[7] 辽宁省省海洋与渔业厅.辽宁省2015-2019年国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策调整实施方案[Z]. 2015.

[8] 韩兴勇.战后日本渔业人口过剩问题及对策[J].中国渔业经济,2002(4):49-50.

[9] 朴英爱.韩国渔业管理的现状与总允许渔获量制度的引进[J].中国渔业经济,2001(2):42-43.

[10] CULLEN R. Fisheries management: Lessons about "Tradable Quota" from New Zealand[J]. Choices, 1996,11(3):29-31.

[11] CRABBé P, LONG N V. Entry deterrence and overexploitation of the fishery [J]. Journal of Economic Dynamics & Control,1993,17(4):679-704.

[12] 杨坚,李彦亮,陈家勇,等.关于沿海渔民转产转业情况的调查报告[J].中国渔业经济,2001(6):5-6,29.

[13] 周耀杰,孙金华,王敏昌.台湾近沿海渔业渔船适当数量评估[R].行政院农业委员会专题计划研究成果报告,1995.

[14] 佘显炜,宋伟华,池弘福.舟山市渔民转产转业的做法和建议[J].中国水产,2003(2):25-27.

[15] 韩晓.山东半岛沿海渔民转产转业面临的困境及路径选择[D].青岛：中国海洋大学,2011.

[16] 王玮.我国“失海渔民”转产转业问题的原因探究——基于青岛市沿海渔村的调查[J].科教导刊(电子版),2013(25)：120-121.

[17] 农业部.国家级海洋牧场示范区名单(第二批)[N].中华人民共和国农业部(公告第2476号),2016.