基于新公共管理理论的渔业船舶检验及管理制度研究

姜昳芃，刘 洋

（大连海洋大学法学院，大连 116023）

基于新公共管理理论的渔业船舶检验及管理制度研究

姜昳芃，刘 洋

（大连海洋大学法学院，大连 116023）

渔业船舶检验是一项专业性、技术性都很强的行政许可工作，是保证渔船具备水上航行和作业安全技术条件的首要环节。随着经济和科学技术的不断发展，近几年，我国渔业船舶检验工作也逐步暴露出一些问题，主要表现为渔业船舶检验局现有业务繁杂、工作量大、专业性强和验船师职责定位不清等。本文依据新公共管理理论并结合国家简政放权的号召，主张渔业船舶检验局应回归技术监督岗位，当好渔船安全的“守护神”，而不该由渔业船舶检验局来操作的质量管理工作应归还各方，建立第三方检验机构，实现“检”和“监”分离。除此之外，还应完善法律法规标准体系以及建立人才管理机制，以期为渔业船舶检验局的改革提供参考和借鉴。

渔业船舶检验；新公共管理；简政放权

渔业船舶检验是国际通行的制度，对保障渔业生产和渔民生命财产安全具有重要意义。近几年，在我国渔船更新改造和远洋渔业发展战略等政策的推动下，新建了大批国内作业渔船和远洋作业渔船，渔业船舶检验工作因而日趋繁重。与此同时，渔船重特大安全事故频频发生，对渔船安全技术监管和检验监督管理提出了更高的要求，渔业船舶检验工作责任重大且备受关注。

2013年3月14日，《国务院机构改革和职能转变方案》发布，这是改革开放以来我国推进的第七次政府机构改革。2013年5月13日，国务院召开全国电视电话会议，动员部署国务院机构职能转变工作，新一轮转变政府职能的大幕正式拉开。中华人民共和国渔业船舶检验局（以下简称渔业船舶检验局）作为我国渔船的唯一检验机构，长期以来承担了我国全部的渔业船舶检验工作，工作量巨大。而目前中央编办在“中央国家机关所属事业单位分类指导目录”中，将“渔业船舶检验监督管理”定位为“承担行政职能的事业单位”，进一步明确了渔业船舶检验机构的行政职能和改革方向。渔业船舶检验及管理体制改革旨在消除现行渔业船舶检验中存在的“政事不分”的弊端，使渔业船舶检验机构和渔船管理机构正式分离。

基于以上背景，本文依据国务院简政放权的改革精神和国家对渔业船舶检验局工作的定位，深入分析我国渔业船舶法定检验工作体系和现行体制中存在的深层次问题，运用新公共管理理论探索适应现阶段经济社会发展水平及渔业船舶检验事业发展需要的船检工作体制，强调体制改革应遵循船检工作的基本规律，注重系统性、整体性和协调性，以推动我国渔业船舶法定检验体系的建立及体制机制的创新和完善，提高船检服务经济社会发展的能力和水平，增强渔业船舶的监管效能。

1 我国渔业船舶检验机构存在的主要问题

1．1 相关法律法规不完善

《中华人民共和国渔业船舶检验条例》［1-2］是渔业船舶检验执法最主要的法律依据，但其中有不少条款已经不适用于目前的检验工作，因此需要进行修订与完善。例如，《中华人民共和国渔业船舶检验条例》当中的处罚条款，虽然在条例当中有所设置，但实际中渔业船舶检验机构多数未获得主管部门授予处罚权，导致其监督管理难度加大，对此应进行完善。

1．2 人才机制不健全

1．2．1 检验人员与检验工作量严重失配，检验人员专业配置不完整

渔业船舶检验局长期以来承担了我国全部的渔业船舶检验工作，检验工作量本来就相当繁杂。但是，渔业船舶检验局本身又是我国渔船的管理机构，其机构职能包括处理渔业船舶检验中的重大技术问题、业务纠纷，组织协调有关国家和地区委托的渔业船舶检验业务，组织、协调、指导渔船公证检验业务，对渔船建造进行现场监造，船体测厚检验，救生设备检验等。实际情况是，一线验船人员少，检验工作量大，验船师压力巨大，检验工作难以应付。以浙江省渔业船舶检验局为例，2014年全省国内渔船的营运检验数量约4万艘（次），而全省渔业船舶检验系统在岗持证验船师不足400名。在台州温岭每年由温岭渔业船舶检验站检验的渔船有2 400艘（不含养殖船），总吨位500 698，总功率757 022 kW，按照《中华人民共和国渔业船舶检验局关于渔业船舶检验机构人员配备标准的意见》（国渔检〔2001〕87号）的要求，应配备检验人员59人，而温岭实际检验人员仅5人。基层检验队伍还存在人员流动性大，人员专业配置不完整等问题。除浙江省外，全国其他省区市的渔业船舶检验局也存在类似的问题。

鉴于检验项目多，业务量大，检验人员与检验工作量严重失配，为完成任务只能简化工作程序，减少检验项目，降低检验标准，如果出现问题，验船人员面临责任追究的风险越来越大。如不改革，现状无法改变。

1．2．2 验船师职责定位不清

当前，安全技术监督和一般质量管理的权责划分很不明晰，使得渔业船舶检验机构的验船师常常包揽了工厂质检、船东监理的工作。从依法行政的角度看，验船师作为渔船安全技术的监督者，应把正确履行法定职责放在首位，包揽质检、监理工作是越俎代庖，存在诸多弊端。

除此之外，现行的渔业船舶检验中还存在着“政事不分”的现象，渔业船舶检验者既是裁判方，又是运动员，尤其在进行海损事故的公证检验中容易出现渔业船舶检验局既是责任方，又是事故鉴定方的局面。

1．2．3 验船师素质很难适应当前的形势

近年来，受国家政策在远洋渔业、小型渔船玻璃钢化等方面大力扶持的影响，一些高新技术在渔船建造中不断得到应用，渔船新型化、大型化、自动化程度不断提高，特别是新建远洋渔船吨位大、续航能力强、设备先进、科技含量高，在我国同类船型中处于领先水平。然而，国家对渔业船舶检验行业的政策、资金支持力度小，社会关注度低，渔业船舶检验技术法规更新慢，验船人员知识老化，很难适应当前形势的发展，形成恶性循环。以山东渔业船舶检验局为例，许多骨干验船师面临退休，专业技术人员不配套，初级验船师多，高级验船师少；国内验船师多，远洋验船师少；渔业船舶检验验船师多，船用产品验船师少；非本专业验船师多，船机电等本专业验船师少，造成建造检验不够细化，难以做到专船专人、专业专人，严重影响渔业船舶检验质量和办证时限。

2 新公共管理理论视角下的渔业船舶检验监管

2．1 新公共管理理论概述

新公共管理是指自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字而开展的大规模政府改革，旨在推动政府管理由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。

20世纪90年代，在《改革政府》一书中，奥斯本和盖布勒概括了新公共管理理论的内容，他们的理论得到广泛接受。其中，最主要的是如下两方面。

（1）政府应是“掌舵”人而不是“划桨”人。新公共管理理论主张政府在制定决策和执行决策两个方面应该进行分离，也就是不能又“划桨”又“掌舵”。就政府职能而言，新公共管理理论认为政府应履行决策制定和制度（法律法规、政策等）供给的责任，承担制度供给，而对于公共服务的供给，也就是决策执行的职能，则可以通过民营化的方式交给第三方，也就是市场和社会来执行；

（2）引入竞争机制。新公共管理理论主张引入第三方也就是市场和社会来改造政府，激励公共部门和私人部门之间展开竞争，以达到提高公共服务供给效率的目的。

2．2 渔业船舶检验机构职能定位

2．2．1 渔业船舶检验回归技术监督岗位

渔业船舶检验机构的核心职能是法定检验，应该回归船舶安全技术监督应有的检验方式。法定检验规则定位于渔业船舶检验技术法规体系的顶层，对于渔业船舶检验机制改革至关重要。其本质上是政府为保证船舶安全航行作业、防治水域环境污染而制定的强制性规定，具有唯一、不可变通性。法定检验规则体现了渔业船舶检验机构的监督管理职能和对渔船的安全要求，既是渔船设计、制造、营运、安全技术监督的安全准则，又是渔船安全管理部门对渔船实施监管的规章制度，更是验船部门实施渔业船舶检验的技术法规［3-5］。

就法律规定而言，国家渔业船舶检验机构的法定职能是渔业船舶检验与监督管理。国务院早在20世纪60年代就明确船舶检验机构是国家船舶技术监督部门，或者说是船舶质量监管部门。船检机构是国家船舶技术监督机构，不是船舶技术检测部门，更不是质量管理部门。验船师作为船舶技术监督或质量监管部门的执行人，应当对渔船质量监管负责，而质量管理部门应对船舶质量负责。

然而，在实际的执行过程当中，渔业船舶检验的一些做法却存在明显的偏差，主要表现为仍带有计划经济时期的色彩，在部分工作职能定位上尚不够清晰，在某些方面存在监管过细、过度的问题，既有越位又有错位。由于这些工作定位上的偏差，客观上形成了“保姆式”的全过程监管方法，使工厂、船东产生依赖思想，削弱了工厂、船东安全管理的能动性，模糊了安全责任界限，淡化乃至替代了工厂、船东作为第一责任人的主体责任。在一些地方，有的工厂缺乏质量责任意识，施工后就叫验船师检验，将验船师当作了“质检员”。也有一些船东对建造工程没有监理意识，对施工质量不跟踪监督，完全依靠验船师去最后把关，将验船师当作了“监理师”。对此，一定要对检验项目的分工有一个清单式的说明，明确告诉验船师“监督什么，检验什么”。

2．2．2 转变渔业船舶检验机构职能

前已述及，新公共管理理论主张引入第三方也就是市场和社会来改造政府，以达到提高公共服务供给效率的目的，而党的十八届三中全会也明确要求进一步简政放权。党的十八大之后，渔业船舶检验机构在全面深化改革背景下，最重要的思路就是转变职能，强化监督管理，而改革的措施是由之前的验核制逐步转为备案制。所谓验核制即验收核准制，主管部门需要在渔船建设的每一个环节进行验收，其业务繁杂，工作量大且专业性较强。备案制则是向市场放权，即政府职能部门主要的职责是监督管理，而一些实体检验则全部交由社会力量进行检验，鼓励符合条件的企业积极参与渔船设计、审图、监理和修造等各方面竞争。

依据这一思路，渔业船舶检验机构的职能转变是把该管的事管好，把该放的事放开，即实行“检”、“监”分离。本文认为，实行“检”、“监”分离之后渔业船舶检验局有两项职能需要转变：一是监督检查渔业船舶的设计和船用产品质量检测机构履行质量责任的行为；二是监督检查受监渔船实体质量及船用产品质量和检验资料。

2．2．3 关于渔业船舶检验机构职能转变的特殊说明

虽然政府职能简化，职能回归本位已是政府改革的大势所趋，但需要明确的是，政府放了权不等于可以“甩手”不管，而是要注重提高工作效率。对于渔业船舶检验机构来说，渔业的特殊性决定了渔业船舶检验有别于商船检验，所以放权不等于不检验。

渔船是渔民生产生活的基本工具，是渔业经济发展的基础，“渔民、渔村、渔业”具有“三农”的属性。渔船与商业运输船舶相比，具有如下明显的不同之处。

①渔船风险大于商船。据中国渔业互保协会1994～2011年的承保理赔统计数据显示，入保渔民年均死亡率为120人／10万人／年、伤残率为832人／10万人／年，远远高于煤矿、建筑等高危行业。由于渔业风险大、渔船技术状况差、赔付率高，渔船无法比照商船进行商业保险，目前没有一家商业保险机构愿意分担渔船的风险，渔船的风险只有渔民自己承担。一旦渔船发生事故，将造成一家乃至数十家渔民家庭由于主要劳动力的丧失而致贫，极易造成渔区社会的不稳定，影响渔区经济社会发展［6］。

②渔船安全监管难于商船。渔船作为渔民生产生活基本工具，分布广，航行捕捞作业行踪不定（商业运输船舶有固定的航线），海上作业环境恶劣，作业时间长（大洋性渔业船舶作业时间往往长达几百天）；与商船相比船体又较小，“抢风头，追风尾”式的捕捞生产使得渔业船舶安全监管更难于商船［7］。

③渔船安全隐患高于商船。由于渔船价值不高，不能比照商船由技术力量雄厚、规模大的设计建造企业进行设计、修造，大量渔船缺乏安全技术设计、建造规范，甚至在完全没有设计图纸的情况下进行施工，技术落后，安全隐患严重。

④渔船经营主体分散。随着市场经济的不断深入，渔区的经济结构也在发生变化，渔船大多由国有或集体所有转变为祖祖辈辈是渔民的个体所有或合伙渔民共有，经营主体为千家万户，从业人员多为农村外出务工人员，渔民的安全意识和接受船检强制性检验的意识不强。渔业船舶法定检验工作面对千家万户独立个体，不像商船的公司化管理模式，渔船船长船员专业素质远远低于商船，渔船监督检验管理难度加大［8-10］。

虽然渔业船舶检验回归技术监督岗位，一些实体检验则全部交由社会力量进行检验，权力下放，但是由于渔船的特殊性，权力下放的同时需要加强对第三方支撑体系的监管。虽然由第三方开具检验合格的相关证明并承担相应责任，但管理部门也应采取监督抽查或形式审查的方式对其每一个流程进行检验，一旦发现问题，则采用“倒逼机制”找出问题的根源所在，确保每一个流程都符合规范。也就是说，渔业船舶检验与监督管理是不可分割的整体，在进行监管的同时也势必要进行相关检验。

3 渔业船舶检验及管理体制改革对策和建议

3．1 完善法律法规标准体系

根据“法无授权不可为，法定职责必须为”的规定，随着国家体制、机构改革的不断深化，渔业船舶检验系统的《中华人民共和国渔业船舶检验条例》迫切需要修订，《条例》中规定国家渔业船舶检验机构行使渔业船舶检验及其监督管理职能。而地方渔业船舶检验机构只有检验职能，没有监督管理职能，建议在目前要进行修改的《渔业法》中明确从国家渔业船舶检验局到县级以上的检验机构都具有执法监督职能，在法律层面上对渔业船舶检验机构的性质给予明确定位。

3．2 建立第三方技术支撑体系

3．2．1 建立独立于渔业船舶检验机构的图纸审查机构

目前，我国渔船新建和现有渔船的改造均需要向行业主管机关——渔业船舶检验局进行申报并进行图纸审查。图纸审查是一项专业性强、技术要求高、涉及内容广的工作。建立独立于渔业船舶检验局的图纸审查中心，是将原由各级渔业船舶检验局承担的图纸审查工作，下放到具有专业资质、经过渔业船舶检验局授权认可的专业机构执行，这样可以更加专业、效率也更高。渔业船舶检验局负责对设计单位的送审图纸申请材料进行审查，审查符合要求后，渔业船舶检验局委托第三方专业技术机构（以下简称审图中心）进行图纸审查。图纸审查合格后，渔业船舶检验局依据图纸审核报告及审图意见书对图纸进行许可批复。

第三方审图机构在接受船东的委托后，按照相关规范、规则及国际公约和规范性文件的要求，对渔业船舶的设计图纸进行审查，提出审查意见。渔业船舶检验局作为行业主管机关，对于审图中心应具备的条件和能力进行认证。并建立专业的年审和不定期审查制度，从制度层面保证渔船图纸审查工作的持续有效开展。

审图中心应认真履行职责，对图纸审查质量负总责，如发现弄虚作假或玩忽职守，致使报告与该船实际状况不符，渔业船舶检验机构将不接受其评价意见，并取消其机构的审图资质。如果由于审图中心的玩忽职守，造成安全责任事故，渔业船舶检验局有权保留对其进行责任追究的权利。这样也可以在法律层面上约束第三方审图机构。

3．2．2 建立专业的第三方现场渔业船舶检验（或监理）机构

将渔船现场检验工作逐步由部分到全部转交给第三方现场渔业船舶检验（或监理）机构开展。第三方现场渔业船舶检验（或监理）机构是从事渔船实船检验的专业机构的名称，这些机构可以代替现有的渔业船舶检验局开展渔船现场检验工作，具体检验工作主要是建造检验，还可以包括营运检验、临时检验、年度检验以及渔业船舶检验局或其他行业主管机关委托开展的各项渔船现场检验工作。

渔船申请进行建造（初次）检验前，船东除正常的申请书、船网工具指标、图纸批复函、造船合同以外，渔业船舶检验局还应对渔船船东是否和监理公司签订合同进行审查，以此作为是否进行开工许可的依据。渔船进行初次检验时，验船师除必须现场参与的检验项目外，其他检验项目由第三方现场检验机构承担，并出具检验检测报告，渔业船舶检验机构依据第三方检验机构所提供的检验报告对渔船进行审批、签发证书等。

具体开展渔船第三方现场检验的机构应由渔业船舶检验局进行资质认定，该检验机构须认真履行合同，并按照相关规范、规则、规程及规范性文件等要求，对渔船建造质量进行把关。渔船第三方现场检验机构对渔船监造质量负总责，如发现弄虚作假或玩忽职守，致使报告与所监造渔船实际状况不符，渔业船舶检验机构有权不接受其评价报告，视其情节轻重采取警告、处罚、取消监造资格、甚至追究其法律责任等措施。渔业船舶检验机构应对从事第三方现场检验的机构严格进行年度审核，采取随机抽查、责任追溯、准入和淘汰等机制对检验机构进行管理。

3．3 建立人才管理机制

3．3．1 规范并且全面实施渔船注册验船师制度

我国现有渔船验船师基本上属于公务员编制和事业单位编制，来源主要由社会招聘、部队转业以及其他部门调入等，其中只有少数人曾经从事过渔船相关的工作，相当于先入职、后从业。即渔船验船师是从业之后才进行渔船注册验船师考试，这样无疑对没有经历过系统专业学习的船舶检验人员在工作上带来很大的难度。

实施渔船注册验船师制度，就是改变这种先入职、后从业的弊端。将渔船注册验船师作为一项国家主管机关认可的、开放的、面向全社会的社会性职业资格考试。向全社会征集人才，在未来的一定时间内，对于有志于渔业船舶检验的工作人员，首先应该考取渔船注册验船师资格，才有资格报考渔业船舶检验局的验船师岗位，这样，从源头提升了验船师的整体技术水平。对于考取了注册验船师的专业人才也可以入职到第三方检验和审图部门工作，承担渔船审图和现场检验工作，这样，同时也解决了第三方技术支撑机构工作人员检验资格的问题。

3．3．2 建立强制性培训机构

做好岗位职责培训，重点阐述验船师工作的性质、职权与职责、职业道德、工作作风要求等方面内容，通过岗前培训形成全国统一的验船师工作作风。验船师的业务水平高低直接影响检验工作，建议对每年新入职的验船师组织培训，选派经验丰富的老验船师带队，做好岗前业务培训，将理论讲解与现场实习相结合，从图纸设计到开工下料、分段建造、合拢下水、系泊试航等环节分专业进行全程学习，促进形成统一的检验标准和严谨的工作作风。

成立专职培训机构，制订与检验工作实际相吻合的培训课程，一方面做好在岗验船师的轮训工作，促进验船师知识更新，提高检验能力；另一方面做好专项培训，针对新建船舶的某个特殊检验项目，进行专门培训，提升专项技能。

［1］ 全国人大常委会．中华人民共和国渔业法［Z］．1986-01 -20．

［2］ 国务院法制办．中华人民共和国渔业船舶检验条例［Z］．2003-06-11．

［3］ 杜兰英，熊惠军，涂衡．船舶法定检验质量管理体系的建立与运行［M］．北京：人民交通出版社，2002．

［4］ 《中国船舶检验史》编委会．中国船舶检验史［M］．北京：人民交通出版社，1998．

［5］ 中华人民共和国渔业船舶检验局．海洋渔业船舶法定检验规程（2003）［M］．北京：人民交通出版社，2003．

［6］ 农业部渔业局．中国渔业统计年鉴2012［M］．北京：中国农业出版社，2013．

［7］ 李科浚．船级社的法律地位［J］．海商法研究，1999（1）：141-147．

［8］ 李微．中国船舶业面临“独特机遇期”［J］．沪港经济，2010（1）：93-98．

［9］ 孙颖士，李冬霄．中国渔船安全分析报告（1999～2008）［M］．北京：中国农业出版社，2009．

［10］ 中国船级社．现有船状态评估程序（CAP）指南［M］．北京：人民交通出版社，2009．

On fishing vessel inspection and management system based on new public management theory

JIANG Yi-peng，LIU Yang
（The School of Law，Dalian Ocean University，Dalian 116023，China）

Fishing vessel inspection is a professional and technical part of administrative licensing．It is the most important section to ensure the technical conditions of the fishing vessel with water navigation and operation safety．With the constant development of economy，science and technology，some problems caused by the fishing vessel inspection gradually show up．They are mainly reflected in existing complex business，heavy workload，highly professional occupation，unclear responsibilities for marine surveyor and inadequate technology supporting system etc．According to the new publicmanagement theory and the call of the national decentralization，this paper claims that the fishing vessel inspection bureau should return to the technical supervision position and be treated as the safety of fishing vessels＂Patron God＂．It should abandon thoroughly what they should give up and return the quality control job not in charge of fishing vessel inspection authorities back to each side．The third party inspection agency should be established to achieve the separation of＂inspection＂and＂supervision＂．In addition，we should also improve the standard system of laws and regulations aswell as establish the talentmanagementmechanism．Itwill provide reference for the reform of the fishing vessel inspection bureau．

fishing vessel；new public management theory；streamline administration and delegate power to the lower levels

F 326．43

：A

2095-3666（2016）04-0251-06

10．13233／j．cnki．fishis．2016．04．002

2016-07-05

：2016-09-19

大连市社科联（社科院）2015-2016年度重点课题“经济新常态下大连产业结构优化升级研究”（2015dlskzd110）；辽宁省社会科学规划基金项目（L14BFX011）；2016年度辽宁经济社会发展立项课题（2016lslktzifx-02）；大连市社科联（社科院）重点课题（2015dlskzd114）

姜昳芃（1985-），女，辽宁大连人，博士，讲师，主要研究方向：产业经济学、海洋经济学。E-mail：cassanofeng＠163．com