我国参与公海保护区建设的战略选择——基于SWOT-PEST的分析

熊敏思，吴祖立，陆亚男，刘 勤，高 凌，王 茜

(农业部东海与远洋渔业资源开发利用重点实验室，中国水产科学研究院东海水产研究所，上海 200090)



我国参与公海保护区建设的战略选择
——基于SWOT-PEST的分析

熊敏思，吴祖立，陆亚男*，刘 勤，高 凌，王 茜

(农业部东海与远洋渔业资源开发利用重点实验室，中国水产科学研究院东海水产研究所，上海 200090)

公海保护区是一种养护渔业资源的管理手段。近年来，一些发达的渔业国家、区域性渔业组织已纷纷建立公海保护区来保护渔业资源，以实现可持续利用。当前我国正处于远洋渔业的发展期，虽然我国在近海海洋保护区的建设中已积累了渔业资源管理的一些经验，但我国在公海渔业资源的开发、利用及管理方面经验尚浅，同时面对日趋严格和规范化的国际渔业管理制度，我国远洋渔业的发展面临着新的挑战。因此，公海渔业资源的开发和利用不仅关乎到我国在国际渔业管理中的地位，也关乎到我国海洋渔业经济的发展。本文通过SWOT-PEST分析矩阵对目前我国参与公海保护区建设所面临的内外环境进行分析，提出了提高我国参与公海渔业的治理能力和有效开展公海渔业的一些建议。

公海； 公海保护区； 渔业管理； SWOT-PEST分析矩阵

公海保护区是指为保护和有效管理海洋资源、环境、生物多样性或历史遗迹等在公海设立的海洋保护区，是一种全新的保护生物多样性的形式[1]。公海保护区是以全新的视角提出保护公海渔业资源的方法，它的建立一定程度上限制了公海自由，因而各主权国家也引发了对公海保护区建立的争议。

世界自然基金会(WWF)发布的《公海自然资源现状》(The status of natural resources on the high-seas)的报告中列举了包括了热液喷口、海山、深海沟、深海珊瑚礁、金属结核、冷泉、天然气水合物、海底峡谷等11类生态群落和地形构造，目前国际社会也集中于11类生态群落和地形构造的分布区域、生物特征、开发价值、潜在威胁等方面的研究，同时也致力于公海保护区现有渔业资源的管理制度、生态环境保护制度的改进[2-3]。我国对公海保护区的制度、生物多样性及环境保护方面的研究都取得了一些成果，但是，由于对公海保护区的相关问题的研究起步较晚，目前还存在研究深度不足，范围局限等问题[4]。

SWOT-PEST就是把SWOT和PEST相结合的系统分析法，把SWOT分析法优势、劣势、机会和威胁四个要素从政治(Politics)、经济(Economy)、社会(Society)和技术(Technology)的宏观环境下选择发展的一种决策研究方法[5]。SWOT-PEST分析法具有高度的统筹性和合理的聚类性等特点[6]，适用于众多的行业和领域。

1 基于PEST对我国参与公海保护区建设的内部优势分析

PEST分析法是一种分析外部战略环境的决策工具，政治 、经济、社会和技术四个因素能够从总体上把握参与海洋保护区建设的宏观环境，我国一直以来重视公海资源，通过分析我国参与公海保护区的建设的利弊，有利于客观分析公海保护区的建设对我国远洋事业的影响，为海洋强国战略的实施提供正确的决策依据。

1.1 政策性优势

自“十二五”以来，农业部出台《关于促进远洋渔业持续健康发展的意见》，给予远洋渔业在渔业税收、补贴、渔船更新改造等方面的政策支持，并要求逐步完善远洋渔业产业各个环节的配套措施建设，加强捕捞、加工、流通、港口服务等的综合服务和全面发展。此外，也通过《远洋渔业管理规定》来加强对远洋渔业生产的管理，通过完善生产报告、标准化捕捞日志、渔船船位监测等制度为远洋渔业企业的生产安全提供了制度保障[7]。

我国十分重视公海环境和资源的保护，在公海资源养护和利用方面，我国是《联合国海洋法公约》的缔约国，也是最早签署《生物多样性公约》的国家之一；在公海渔业资源养护方面，我国参与了联合国《关于养护和管理跨界和高度洄游鱼类种群协定》的制定工作，先后加入了《中白令海峡鳕资源养护和管理公约》、《养护大西洋金枪鱼国际公约》、《南太平洋公海渔业资源养护和管理公约》，并在1996年发布了《中国海洋21世纪议程》，在公海生物资源的保护和利用方面表明我国的立场和主张。此外，我国还颁布并实施了《中华人民共和国自然保护区条例》、《海洋特别保护区管理办法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国渔业法实施细则》等为参与公海保护区的行动提供法律支持和保障。

1.2 经济性优势

我国是全球第一大水产品出口国，在2015年，虽然受到全球经济增速放缓、水产品消费萎缩等外部因素的影响，但我国仍然保持全球水产品出口第一的地位。回顾“十二五”期间，我国水产品市场供给充足，水产品产量年均递增3.8%，渔业经济总产值年均递增11%，渔业经济增加值年均递增18.07%；水产品出口量年均递增5.7%，出口额年均递增12%，贸易顺差年均递增14.5%，出口连续4年居国内大宗农产品出口首位[8]；远洋渔业产值年均递增11.5%，加工产值年均递增11.9%，渔民人均纯收入年均递增12.6%[9]。

1.3 社会自然条件的优势

随着我国“海洋强国”和“走出去”战略的实施，吸引了越来越多的投资者参与到海洋产业中来，同时，也增强了远洋渔业企业开拓远洋的信心。我国远洋渔业企业既是我国远洋渔业事业的推动者，同时也是受益者。近年来，越来越多的远洋渔业企业积极拥护和贯彻国家的相关政策，同时也主动与科研院所展开技术合作，寻求更多、更科学的技术服务支撑，在竞争激烈的国际渔业舞台上，不断提高综合素质，进一步完善远洋渔业的服务产业链。

1.4 技术性优势

自2011年以来，新建造专业远洋渔船1300多艘，远洋渔船船队船龄老化问题得到明显改善，中大型渔船所占比重明显增大，远洋渔船整体装备水平显著提高。我国目前远洋渔业船队中，小于10年船龄的渔船占远洋渔船总数近60%，24-60米的中大型远洋渔船所占比重达90%以上[10]。渔船和配套设备的设计、网具作业类型的多样化、企业经营内容的综合性都有了改进和突破，使远洋渔业产业结构不断优化。

2 基于PEST对我国参与公海保护区建设的内部劣势分析

2.1 政策性劣势

远洋渔业一次性投资大、风险性高、运作难度强且投资回收期长，同时，受历史原因等多方面因素影响存在融资渠道过于狭小、融资成本高等现实问题。远洋渔业的发展必须以相配套的可供船队维修保养、集中锚泊卸货、产品加工销售、人员整体培训、通信联络等基础设施完善的渔港基地作为依托。国家应该通过规划建设渔港码头、交易中心、冷库等基础设施，为远洋渔业的发展提供良好环境。从预警机制的相关政策来看，由于远洋渔业受大洋性气候、环境和资源的制约，自然风险较大，另外还时常受制于入渔国的政治风险，因此需要建立相关预警和应急机制，帮助远洋渔业企业降低和抵御风险。

2.2 经济性劣势

我国远洋捕捞水产品在国内市场的需求量并不高，跟国际市场的水产品价格比，没有竞争优势。以金枪鱼为例，我国出口的金枪鱼与日本、台湾相比差距甚大[11]，且多年来我国水产品出口的品种主要集中在鳗鱼、对虾、低价值冷冻鱼和冰鲜鱼类，水产品加工工艺和渔业生产结构发展滞后[12]。

2015年全球水产品出口国家形式均不乐观，挪威、美国、加拿大、印度、智利等国出口额普遍下降，虽然我国水产品出口竞争优势依然存在，但仍面临成本提升、汇率波动、融资困难、结构性产能过剩、同构竞争等难题。

2.3 社会自然条件的劣势

我国目前远洋渔业的劳动力普遍业务素质不高，文化水平有限，虽在上船前都要经过培训，但面临涉外的渔业生产活动时，在语言、法律法规、专业技术等方面还与其他渔业国家的渔业劳动力有较大差距，难以满足远洋渔业的现实需要[13]。其次，从业人员的法律意识淡薄。近年来，随着中国远洋渔业逆势扩张，存在国际渔业协定和海洋管理制度引起的涉外渔事违规的风险，较低的远洋渔业船员素质增大了涉外渔业违规的风险。

2.4 技术性劣势

我国远洋渔业渔船设备近年来虽进行了更新换代和升级改造，但是高端设备仍依赖进口。目前，我国远洋渔船三分之一左右的捕捞机械系统，如液压动力源、网机、捕捞集控系统等全部依赖进口；其次，大型拖、起网机，集鱼灯，助航探鱼器、通讯及定位监测等无法自主生产。一些设备虽已能建造，但在储备功率、稳定运行等方面与国外相比差距较大[13]。总体来讲，我国远洋渔业技术水平与国外发达渔业国家相差甚远。如水产品在船上加工方面，与发达国家比，加工技术不高，导致水产品附加值，不具有国际市场竞争力。针对我国远洋渔业技术落后的现状，需要强化远洋渔业科技创新政策。

3 基于PEST对我国参与公海保护区建设的外部机遇分析

3.1 外部政策机遇

首先，我国积极参与国际社会提供的有关公海渔业资源保护管理制度的制定工作，如参与联合国《关于养护和管理跨界和高度洄游鱼类种群协定》、《促进公海上渔业遵守国际养护和管理措施的协定》的制定工作，签署了相关国际渔业资源养护的管理公约，为我国参与公海保护区的管理工作提供了宝贵的经验。其次，“海上丝绸之路”战略为我国进一步加强与国外的渔业合作，规划从西线、东线和北线三个战略方向来维护我国海上安全、开发公海资源、保证能源和经济安全，进一步深化和拓展合作领域创造了良好的外部环境[14]。最后，在水产品出口方面，我国对日、美、欧、韩等传统市场的出口量额均出现负增长，但我国对东盟的出口水产品量一直保持着强劲的增长势头，泰国成为我国对东盟的第一大出口市场。

3.2 经济性机遇

“海上丝绸之路”战略带来了水产品贸易的增长，同时中美签署了《2011-2015年中国国家海洋局与美国国家海洋和大气管理局海洋与渔业科技合作框架计划》[15]增强了中美相关方面的合作。我国对水产品出口的退税政策，也一定程度上缓解了出口企业的压力，同时，通过鼓励创新、引进新技术，水产品附加值得以提高。

3.3 社会自然条件的机遇

自我国加入WTO以来，享受成员国提供的多边、稳定、无条件的最惠国待遇，欧盟成员国人口众多，经济发达，对水产品需求量不断增大，有助缓解我国出口贸易压力，降低交易成本和谈判成本。在“十一五”期间，先后加入了《美洲间热带金枪鱼养护与管理公约》、《中西部太平洋渔业管理公约》、《南太平洋公海渔业资源养护与管理公约》、《北太平洋公海渔业管理公约》，“十二五”期间我国先后加入了南太平洋渔业管理委员会、北太平洋渔业管理委员会和东太平洋金枪鱼委员会，与国际社会一起参与公海渔业资源的管理、开发和利用[16]。

3.4 技术性机遇

随着我国先后加入一些区域性公海渔业保护区的管理条约，一方面提高了我国的渔业管理能力，提升了我国的履约能力，同时在生产技术方面得到了改进。近年来，我国也不断加强对远洋渔业的科技投入，支持我国自主改进和研发远洋渔船设备，提高了我国远洋渔业的实力。

4 基于PEST对我国参与公海保护区建设的外部挑战分析

4.1 政策性挑战

我国与其它发达渔业国在公海渔业的开发和利用处于不同的阶段，且利益诉求也不同，目前，我国已经加入了9个相关的国际公约，在加入这些公约后，有关公海海域的海洋权益和捕捞配额对我国远洋渔业产生直接影响。例如我国加入的国际大西洋金枪鱼养护委员会、印度洋金枪鱼委员会等，都实行了金枪鱼的捕捞配额制度，区域性渔业组织对捕捞日志等相关的管理制度要求越来越严格，作为一个负责任的大国，要稳步提升我国远洋渔业捕捞产量的同时，也应提高我国对国际组织的履约能力。

4.2 经济性挑战

近年来由于全球各大经济体经济前景不明，市场需求下降，尤其是两大传统市场欧洲和日本需求不振，全球水产品国际贸易市场跌宕起伏，总体疲软。近年来，对出口水产品的产地和来源合法性和可追溯性要求十分严格。国际贸易监管机构对水产品质量的监管，已经从只注重食品安全和产品质量扩展到整个生产过程，对产地、生产过程等环节的严格把控，无疑造成了企业生产成本增加。另外，入渔费用的不断增长提高了国内渔业企业的成本，使得入渔门槛提高[16]。

4.3 社会自然条件的挑战

公海资源的开发和利用促进了我国的对外交流和合作，但我国在维护渔业权益的同时也同时要稳定和周边国家的关系，努力完善国际国内在公海的渔业秩序，稳步推进我国远洋渔业“走出去”战略，为我国远洋渔业的发展营造良好的发展环境。但在面临国际渔业合作的同时，也面临着其他国家政治、经济、文化传统等方面的挑战。

4.4 技术性挑战

渔业发达国家对新渔场的不断开发和对渔船网具的革新，提高了捕鱼效率，这给我国带来了捕捞技术方面的冲击和挑战。例如，尽管挪威受到了全球变暖导致的鱼类洄游模式的困扰，但挪威渔船作业范围有所扩大，从西南近海扩展至北部北冰洋巴伦支海，同时制造新船，建造消音航行拖网船，这不仅使捕捞鱼种呈多样化，而且又起到节能、环保的作用。这种随着外部环境的改变而研发新技术的创新能力，为渔业产业带来生机和活力。

5 我国参与公海保护区建设的战略分析及选择

依据P、E、S、T四个因素对我国参与公海保护区建设的内部优势、劣势，外部机遇和威胁进行分析，利用SWOT分析法，可得到四种战略组合为我国参与公海保护区建设提供参考，即：

SO战略：所谓SO战略是指利用当前国内外的有利条件和机遇，进行迅速发展的远洋战略。要求我国要抓住当前发展机遇，进一步充分发挥国内政策扶持、渔业经济增长、渔业企业积极参与等优势，利用国际社会号召对公海治理的契机，充分发挥我国负责任大国作用，积极参与公海保护区的建设。

表1 中国参与公海保护区建设的SWOT-PEST分析矩阵

WO战略：WO战略是指明确我国目前远洋渔业发展的不足，利用良好的内外部环境来突破发展瓶颈。需加大金融政策对中小远洋企业倾斜力度，细化并完善具体的有关远洋渔业发展的基础配套措施，并着力培养具有综合素质的专业从业人员，通过扩大与渔业大国的交流与合作，学习和借鉴国外先进技术，并引导和鼓励各类企业和科研机构研发核心技术，提高创新能力。

ST战略：ST战略是指利用我国远洋渔业自身的优势条件与其他渔业国家进行竞争。在遵守国际渔业管理公约的背景下，要继续贯彻我国独立自主、和平共处的外交政策，同时，要争取我国在远洋渔业中的权益。

WT战略：WT战略是指应明确我国目前远洋渔业在发展过程中的短板，面对日益复杂的外部环境，通过完善我国远洋渔业相关法律，依靠研发新技术来提高对资源的利用率，并利用先进的科技手段开辟新渔场。同时，要进一步完善远洋渔业产业链，拓展国内外消费市场。

通过上述分析，本文认为，WT战略更契合我国现阶段发展的实际需要。一方面我国应积极地参与公海渔业资源的管理和保护行动，促进我国与国际渔业管理水平的接轨，平衡我国与其他国家在渔业谈判中的地位和关系，推动与其他渔业国家的合作；另一方面，在参与公海保护区的进程中，我国还需要逐步完善相关法律，来面对日益复杂的海洋权益争端，明确公海保护区的地位和意义、积极开展新渔场资源的开发和利用、推进国际多方合作和治理、增强科技支撑力量等手段来保证我国公海保护区建设工作的开展。

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Strategic choices for China’s Participation in the construction of High Sea Marine Protected Area——Based on SWOT-PEST Analysis

XIONG Min-si,Wu Zu-li,LU Ya-na,LIU Qin,GAO Ling,WANG Qian

(.KeyLaboratoryofEastChinaSea&OceanicFisheryResourcesExploitationandUtilization,MinistryofAgriculture,P.R.China,EastChinaSeaFisheriesResearchInstitute,ChineseAcademyofFisherySciences,Shanghai200090,China)

Building high sea marine protect area(HSMPA) is one way to reserve fishery resources. Recently, this measure has been conducted successively by some countries and regional fishery organizationswith developed fisheries to accomplish the fishery resources sustainable utilization. At present, China is in the developing stage of the pelagic fishery. Though China has accumulated knowledge on the fishery resources management during the construction of offshore marine protected areas. In terms of pelagic fishery，it still has limitation in experiences on the exploitation, utilization and management. Moreover, the exploitation and utilization of high seas fishery resources is not only referred to the position in the international fisheries management for China, but also to the development of its marine fishery economy of China. So under the conditions of the international fisheries management system become more strict and standardized with each passing day, the pelagic fishery development of China face new challenges. By building the SWOT-PEST analysis matrix ,the external and internal situation of construction China High Sea Marine Protected Area were analyzed, based on which suggestions was proposed for , improving China’s management ability to participate in high seas fisheries and effectively developing high seas fisheries .

high sea; HSMPA; fishery management; SWOT-PEST analysis matrix

2095-3666(2016)03-0163-06

10.13233/j.cnki.fishis.2016.03.001

2015-08-29

2015-10-09

国家海洋信息中心委托项目资金(H-2016-1766)

熊敏思(1987-)，女，实习研究员，主要从事海洋渔业政策分析方面的研究。

E-mail: xiongms@eastfishery.ac.cn

陆亚男(1976-)女，副研究员。E-mail:luyn@ecsf.ac.cn

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