浅谈粮食安全战略下的耕地保育措施

时间：2024-05-24

薄满如

（山西省农业机械发展中心，山西太原 030002）

1 前言

粮食是人民生活的根本，耕地是粮食生产的根基。2021年中央一号文件强调，坚决严守1.2×108hm2的耕地红线，落实耕地保护制度，防止耕地的“非粮化”。***总书记多次对耕地保护作出重要指示，并指出要像保护大熊猫一样保护耕地。耕地保护事关生存大计，耕地保育亟需重视，以保耕地资源可持续利用。

2 耕地现状分析

第三次全国国土调查（简称“三调”）较为全面精准的对全国国土资源进行了调查分析，以下从“三调”数据对全国耕地现状进行分析。

2.1 耕地面积及主要分布

截至2019 年底，全国耕地面积为1.28×108hm2。其中，水田0.31×108hm2，占全国耕地总量的24.55%；水浇地0.32×108hm2，占25.12%；旱地0.64×108hm2，占50.33%。其中64%的耕地分布在秦岭-淮河以北。黑龙江、内蒙古、河南、吉林、新疆等5个省份占40%。

2.2 耕种制度

从农业耕种制度来看，全国有0.19×108hm2耕地位于一年三熟制地区，占全国耕地总量的14.73%；0.48×108hm2耕地位于一年两熟制地区，占37.40%；0.61×108hm2耕地位于一年一熟制地区，占47.87%。

2.3 耕地降水量分布

从年降水量分布情况，一般将200 mm 以下降水量地区划分为干旱地区，将200～400 mm 降水量地区划分为半干旱区，将400～800 mm 降水量地区划分为半湿润区，将800 mm以上降水量地区划分为湿润地区。全国有0.45×108hm2的耕地位于年降水量800 mm 以上（含800 mm）的湿润地区，占全国耕地总量的34.96%；有0.63×108hm2的耕地位于年降水量400～800 mm（含400 mm）的半湿润区，占49.24%；年降水量200～400 mm（含200 mm）的半干旱区域有耕地0.13×108hm2，占10.01%；年降水量200 mm 以下的干旱地区有耕地0.07×108hm2，占5.79%。

2.4 耕地坡度级别

通常将耕地按照坡度级别分为0°～2°、2°～6°、6°～15°、15°～25°、25°以上五个等级。全国有0.79×108hm2耕地为2°以下坡度，占全国耕地总量的61.93%；位于2°～6°坡度（含6°）的耕地有0.2×108hm2，占15.32%；位于6°～15°坡度（含15°）的耕地有0.17×108hm2，占13.40%；位于15°～25°坡度（含25°）的耕地有0.07×108hm2，占6.04%；位于25°以上坡度的耕地0.04×108hm2，占3.31%。

3 耕地存在的问题

从以上全国“三调”耕地现状数据的分析可以看出，我国耕地在数量、质量以及分布都存在问题，本文主要从以下几点进行分析说明。

3.1 耕地数量持续减少

综合考虑全国粮食安全、经济社会发展需求、脱贫攻坚、农业结构调整以及生态建设等因素，《全国国土规划纲要（2016 年—2030 年）》确定了我国到2020 年和2030 年的耕地保有量目标，分别位1.24×108hm2和1.22×108hm2，也即1.2×108hm2的耕地保护红线。从以上“三调”结果显示，2019 年末全国耕地为1.28×108hm2，高于确定的耕地保有量目标。

但从“三调”数据看，在过去的10 年间，全国耕地面积减少了753×104hm2，减少的主要原因为耕地进行了农业结构调整和国土绿化（非农业建设占用耕地已经严格落实和实施了耕地的占补平衡制度）。从减少耕地的地类转换进行分析，747×104hm2耕地净流向转为林地，420×104hm2净流向转为园地，转为园地等农用地的情况中，很大部分已经破坏了耕作层，需要通过工程措施等手段才可进行恢复。因此，1.2×104hm2耕地红线的保持仍需要坚持最严格的耕地保护制度，死守耕地红线。

3.2 耕地质量降低

耕地质量是指耕地的农作物栽培适宜性、生产力大小/潜力（耕地地力）、可产生的经济和生态环境价值[1]。耕地质量会受到气候、地形、工程和生态等各要素的影响，也与土壤的管理和利用有关。从以上降水量、坡度等的分析，我国耕地质量必定差异较大，且分布不均衡。近年来，耕地质量的退化明显，主要体现在几个方面。

一是我国迅速发展的经济带来了快速的城镇化进程，大量的建设占用耕地导致位于城镇周边质量较高的耕地减少，也导致永久基本农田“上山”。虽然建设占用耕地占补平衡制度实施较好，但补充的耕地因新开发造地等原因未能达到该有的质量等级，大部分新开耕地基本没有形成耕作层或耕作层较薄，且普遍缺乏行之有效的后续培肥措施，“占优补优”的政策并未能实现，只能用产能置换来进行补充，造成的结果是耕地面积局部增加，耕地质量整体降低。

二是我国50%的耕地为旱地，土地利用较为粗放，加之缺乏规划，耕地的养护工作不到位，高强度的利用导致耕地质量的退化，伴随而来的就是水土流失现象和严重的次生盐渍化。尤其是我国的西北部，耕地质量等别以9～14 等为主，且生态环境较为脆弱，耕地质量退化严重。

三是耕地土壤质量偏低，常年耕种的施肥不均衡导致大部分耕地有机质含量较低，养分不足，矿物质养分比例失衡，大量耕地的土壤板结，严重影响耕作物的生长[2]。

3.3 土壤污染加重

当前农业生产中过量的使用农药、化肥和地膜现象普遍，地膜和农药的残留量导致土壤污染加重，已经严重威胁到耕地地力和农产品的质量。

随着城镇化、工业化进程加快，工业和生活废水的排放、污水的灌溉、汽车尾气排放等造成的土壤重金属污染问题日益严重，重金属污染对土壤的成分、结构和功能产生了难以修复的影响，修复治理成本和代价较高[3]。

3.4 撂荒现象较多

当前我们耕地撂荒现象较多，尤其丘陵山区最为严重，造成耕地撂荒现象是多因素综合的结果，具体原因有以下几点。

一是耕种的边际效益降低，农业生产成本高，但农业产出率较低，比较效益低，这是耕地撂荒的主要原因。种粮效益低或没有效益，直接影响着农民耕种土地的积极性，一年家庭土地生产纯收入还不及一个人外出打工3 个月的收入。因此，大部分农民宁愿打工，也不愿意在家种田。

二是农村劳动力的严重流失。随着城镇化的加快，农村大量人口进城寻求更多的就业，主要劳动力大量外出，留乡农村人口大部分为老弱病残幼，农业生产能力较差。

三是农业基础设施建设落后。自然生产条件差和环境恶劣造成不少耕地撂荒，部分地区常年干旱又缺少必要的水利设施，在播种最佳时节旱情严重不能适时播种导致耕地撂荒。农业生产路的破坏，使得机械无法进入田间，农业生产成本提高也会致使耕地撂荒。另外，山区耕地零碎分散、偏远且瘠薄，很容易形成撂荒。

3.5 种粮补贴不到位

近年来，国家出台了一系列种粮补贴政策，以调动农民种地的积极性，但补贴制度还不健全，补贴力度仍然不大，导致大量农民在耕地种植经济作物、药材、苗圃和水果等，致使大量耕地转为林地、园地，耕作层遭到破坏。

4 耕地保育措施

耕地为民之根本，目前耕地的保护已经提到了历史的高度，但耕地现状存在的问题仍比较严重，国家已经出台了一系列政策措施对耕地进行保护，各学者专家团队也在积极探索耕地保育措施，现主要从耕地数量、质量等角度将较好的措施总结如下。

4.1 耕地占补平衡制度的持续推进

1997 年耕地占补平衡政策出台，并在1998 年的《中华人民共和国土地管理法》中单独成章，为我国耕地保护、经济建设和确保粮食安全发挥了重要作用。耕地占补平衡政策的持续推进将继续为我国保证耕地数量续写篇章。

当然，耕地占补平衡制度也存在一些问题，在新时期需要探索改进。增加占补平衡补充耕地的来源，将土地开发、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留概况废弃地复垦等新增的结余耕地指标均纳入占补平衡系统库。提高补充耕地工程的建设标准和质量，避免占补平衡只是数量的平衡，加大工程中灌溉、排水、地力培肥的预算及工程质量。使用好耕地占补平衡交易费用，将补充耕地交易费用主要用于农业建设，反哺耕地保育。加大新垦耕地的后期管护，确保新增耕地不撂荒、地力增加。

4.2 探索实施耕地进出平衡制度

2020年11月4日，国务院办公厅又印发《关于防止耕地”非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44 号），强调对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。2021 年11 月27 日自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）文件，明确提出了对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，这是耕地保育政策的制度创新和改革。耕地进出平衡制度的探索实施也必将保证耕地数量的缓慢减少。

4.3 实施耕地轮作休耕制度

实行耕地的合理轮作休耕，对于耕地保育具有重要意义。耕地的轮作休耕有利于土壤环境和水资源的改善，可以改变农作物的种植结构，解决耕种收入差距的问题，有利于农业的可持续发展。

农业农村部、财政部联合印发的《东北黑土地保护性耕作行动计划（2020年—2025年）》对黑土地的保育提供了可行的措施。对黑土地的保护性耕种和利用可以逐步推广，用养结合的耕种方式也是耕地轮作休耕的主要目的。

4.4 完善农田基础设施建设

农田基础设施是农业生产的基础。2021 年9 月，农业农村部印发了《全国高标准农田建设规划（2021年—2030年）》，规划提出了到2030 年建成0.8×108hm2高标准农田，改造提升0.19×108hm2高标准农田，以此稳定保障0.6×1012kg以上粮食产能。要达到规划目标，零碎分散耕地连片提高机械化作业效率和农田基础设施的建设是首要任务。通过土地流转和托管等形式使零碎分散耕地连片提高机械化作业效率，促进农业生产积极性。通过机耕路建设，提高道路的通达度，满足农机作业、生产物流要求。通过农田林网、沟道治理等农田防护工程建设，改善农田生态环境，提高农田防御风沙灾害和防止水土流失能力。加大完善农田基础设施建设，对于耕地保育至关重要。