县域视角下浙江乡村生态治理评价及差异影响因素分析

付洪良，周建华

(湖州师范学院 经济管理学院/“两山”理念研究院,浙江 湖州 313000)

0 引言

改革开放以来，受长期粗放型经济增长的影响，浙江乡村发展与生态环境矛盾突出，“生态环境危机”威胁到乡村的可持续发展。为此，自2003年开始，浙江推进“千村示范、万村整治”工程(以下简称“千万工程”)，开启了乡村环境治理的大行动，起初以整治村庄人居环境为目标，但随着该工程的推进，溢出效应的显现，治理对象扩展到整个乡村的生产、生活和生态“三生”环境领域，形成了以整治乡村人居生态环境、治理乡村自然生态环境以及提升乡村生态环境3个阶段。

以“千万工程”为推手的乡村生态治理不仅彻底改变了浙江乡村脏乱差的局面，而且还促进了良好的生态资源向生态产业的转化，推动了乡村经济发展，实现了乡村生态治理与生态产业的协同发展。乡村生态治理已经成为助推浙江乡村振兴的有效措施。2018年9月，浙江因实施“千万工程”取得的良好成效荣获了联合国“地球卫士奖”；2019年3月，国家多部委联合发文要求全国各地结合实际，学习浙江“千万工程”的经验。

乡村生态治理具有重要的时代价值，它是建设生态宜居美丽乡村的重要内容，也是实施乡村振兴战略的基础(于法稳[1]，2019；艾媛巧[2]，2019)。有关乡村生态治理的研究主要集中在以下4个方面：一是乡村生态治理主体的研究。Gouldson等[3](2010)认为政府干预是重要的；李晓西[4]、何可[5]等国内学者也提出政府需要重视和提升生态治理能力；潘坤等[6]认为农民在乡村生态环境治理中要起到主体性作用；韩洪云[7]、史恒通[8]等强调社会资本在乡村生态治理中的作用。二是乡村生态治理对象的研究。李佳[9]、杜焱强[10]等研究主要集中在生活污水、养殖污染和生活垃圾等方面。三是乡村生态治理模式的研究(李咏梅[11]，2015；朱俊瑞等[12]，2016)。四是乡村生态治理对策的研究(张劲松[13]，2016；唐玉青[14]，2019)。

乡村生态治理已成为我国政界和学界的关注焦点，已有文献从多个视角开展了相关研究，但由于获得完整的、可靠的数据限制，对乡村生态治理效果进行量化评价的研究成果并不多见。同时，在全国学习和推进“千万工程”，改善农村人居环境的当下，研究乡村生态治理评价与差异产生的影响因素，促进乡村生态治理水平的提升，具有一定的实践意义和理论价值。本文构建了由生态环境质量、生态环境治理和生态环境保护3个一级指标组成的乡村生态治理指标体系，测算和比较了浙江省52个县市(包括县和县级市，以下统称为县市)的乡村生态治理水平，揭示生态治理效果存在差异的主要原因，最后提出了相应的政策建议。

1 浙江乡村生态治理量化评价

1.1 指标和数据说明

本文根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态文明建设目标评价考核办法》和国家多部门印发的《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》文件，利用2016、2017和2018年浙江省11个地市和89个县市区的绿色发展指数数据开展研究。该绿色发展指数包括7个一级指标和56个二级指标，一级指标分别为资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活和公众满意程度。为能够体现乡村生态环境的静态状况和动态变化以及便于比较，本研究选取52个县市(县和县级市)绿色发展指数，同时结合各二级指标所涉及对象，设定乡村生态治理指标体系由乡村生态环境质量、生态环境治理和生态环境保护3个一级指标和28个二级指标组成。对指标体系的处理可参考浙江省生态文明建设年度评价的相关说明。

为突出生态环境治理的重要性，对乡村生态环境质量、环境治理和生态保护3个一级指标分别赋予30%、40%、30%的权重，然后加权平均，获得乡村生态治理指数，其公式为：乡村生态治理指数=生态环境质量指数×30%+生态环境治理指数×40%+生态环境保护指数×30%。

以浙江生态文明建设绿色发展统计数据为基础，利用该公式，测算出2016、2017和2018年浙江各地市和各县市的乡村生态治理指数。

1.2 乡村生态治理水平的量化分析

1.2.1 市域下乡村生态治理水平 市域下的乡村生态治理水平是其所管辖县域乡村生态治理水平的平均值，反映全市治理水平的高低。由表1可知：2016～2018年各地市乡村生态治理指数水平总体上位列前后段的地市排名比较稳定，位列中间段的地市起伏变化较大。丽水和金华在2016、2018年位列全省的第1、2位，其中，丽水有2年位居首位，1年排名第2位；金华2年排名第2位，1年居第3位。2018年台州、湖州和衢州位居第3、4、5位，台州2016、2017年列第4位，2018年上升1位；湖州生态治理效果提升明显，由2016年第7上升到2017年的第5位，2018年度再攀升到第4位。衢州的排名波动较大，由2016年的第3位下降到2017年的第7位，2018年又上升到第5位。绍兴以每年1个位次的速度下降，居第6位。温州的总体排名保持不变，位列第7位。杭州生态治理指数波动最大，2016和2018年排名第8位，2017年高居第1位。而宁波、舟山和嘉兴分别稳定占据最后3席，即第9、10、11位。2016～2018年生态治理指数最高的丽水和最低的嘉兴分别相差7.28、5.89和6.87分，表明各地市乡村生态治理水平相差悬殊但差距相对稳定。

表1 浙江市级乡村生态治理指数水平 分

1.2.2 县域下乡村生态治理水平 良好的生态环境是乡村振兴的基础，各县市政府部门高度重视乡村生态治理，在乡村生态治理方面竞争激烈。2016～2018年丽水乡村生态治理效果特别明显，在浙江乡村生态治理水平前10位的县市中(表2)分别占有2、4和7位，其中，庆元和龙泉表现最好，3年都位居前10位，庆元从2016年第5位上升到2018年的第2位，龙泉由2016年的第9位上升到2018年的第4位。磐安在2016和2017年均位列第2位，2018年跌出前10位，位居第13位。安吉2016、2017年均位列前10位，2018年则位居第11位。天台2016、2018年位居前10位，而2017年位列第19位，降幅比较明显。波动特别大的是2016年高居第1位的浦江，随后2年逐渐降到第11位和第21位。桐庐在2016、2017年表现良好，位居前10位，但在2018年则猛跌至第35位，是全省降幅最大的县市。值得注意的是，舟山和嘉兴的县市乡村生态治理表现最差，2市均无县市上榜。

从2016～2018年看，嘉兴是浙江乡村生态治理效果最差的地市，在全省乡村生态治理效果最差的10个县市中，分别占有5、4和5位，基本上嘉兴各县市乡村生态治理效果都不太理想，今后的治理任务特别艰巨。舟山的岱山一直徘徊在后10位中，嵊泗也在2018年成为治理效果最差县。宁波的余姚和慈溪位列后10位，且慈溪连续在全省乡村生态治理排名中垫底，面临着较大的生态治理压力。温州的乐清和瑞安分别进入最差榜单2次，其乡村生态环境治理效果也有待进一步提升。台州温岭也在2016年成为全省治理效果最差10个县市之一，其他县市表现良好。

表2 浙江乡村生态治理指数水平前10位的县市 分

1.3 县域乡村生态治理水平的比较

比较发现，各县市乡村生态治理效果存在较大差异，表3列出了11个地市中高于该市平均治理水平的县市。丽水是上榜县市最多的地级市，庆云和龙泉表现特别出色。台州天台、仙居和临海3个县市的乡村生态治理效果较好。杭州桐庐和建德的乡村生态治理效果要好于淳安，宁海在宁波各县市中乡村生态治理效果最佳，泰顺是温州众多县市中生态治理效果最好的，绍兴新昌和嵊州治理效果较好。湖州安吉、金华浦江和磐安、衢州江山和嘉兴海盐生态治理效果在各地市都是最好的。嵊泗是舟山乡村生态治理最好的县。

表3 浙江地市乡村生态治理指数较高的县市

2 浙江县域乡村生态治理效果差异的影响因

素分析

乡村生态治理是一项系统工程，治理效果受众多因素影响。上述分析表明，浙江乡村生态治理效果差异的直接原因来自各地不同的生态环境质量、治理与保护水平，因此，本文以乡村生态治理指标体系为对象，通过考察乡村生态环境质量、环境治理和环境保护3个指标，探究浙江乡村生态治理效果差异的影响因素。

2.1 生态环境质量决定乡村生态治理的起点

浙江“七山一水二分田”，东北部平原水乡、西部山区、东南部海岛滩涂，乡村生态环境质量差异显著，同样的付出，其治理效果可能存在较大差异。在52个县市中，生态环境质量指数呈现出西部高、平原和沿海较低的地理特点，排名靠前的大多是西部县市和其他地市的山区县市，而排名靠后的基本是平原水乡或者沿海县市。缙云生态环境质量指数为95.01分，全省最高，这与其生态环境紧密相关。缙云“八山一水一分田”，地势自东向西北倾斜，山地和丘陵约占总面积的80%，故而自然生态环境良好。而慈溪生态环境质量指数仅为79.43分，全省最低。慈溪面海，地势南高北低，呈丘陵、平原、滩涂三级台阶状，在空气质量、水质以及近岸海域水质等指标均得分较低。全省乡村生态环境质量指数最高的缙云和最低的慈溪两者相差约15分，在其他指标相差较小的条件下，这反映出自然生态环境禀赋对乡村生态环境质量的重要作用，良好的自然生态环境，意味着较高的生态环境质量，生态环境质量指数水平也更高。

2.2 生态环境治理是提升乡村生态环境质量的有效手段

环境治理是改善乡村生态环境的重要举措，在保护的基础上进行治理和提升，加快乡村生态环境质量的转变。比较发现，安吉乡村生态环境治理指数为80.07分，全省最高；岱山最低，为70.63分，两者差距为10分。究其原因，安吉因走“生态立县”的发展战略，成为“绿水青山就是金山银山”实践先行地和示范县，除了当地财政投入外，还获得各级财政资金支持，因而在乡村生态环境治理中走在全省乃至全国的前列；而岱山县以岱山岛为中心，由诸多岛屿组成，滩涂面积较大，加上经济总量小，环境治理投入小，导致乡村生态环境治理指数分值低。值得注意的是，湖州3县均位列全省乡村生态环境治理前10位，这表明政府对乡村生态环境治理的重视，不仅要有决心、有计划，还需要真金白银的投入，且要给老百姓带来经济利益，从而形成生态环境治理的内在动力，这种生态环境治理模式才是可持续的。

2.3 生态环境质量决定乡村生态保护的难易程度

乡村生态环境需要治理，更需要保护，通过治理和保护不断改善与提升乡村生态环境水平。同生态环境质量指标一样，生态环境保护指数得分高的县市，基本是西部山区，尤其是丽水的县市，而排名靠后的县市大多位于平原水乡或者沿海地区。从生态环境保护指数看，庆元得分为83.05分，位于全省县市之首，这得益于该地区高达86%的森林覆盖率；而嘉善得分仅为63.90分，主要因为嘉善地处太湖流域杭嘉湖平原，水域占14.29%，河道纵横交错，水质保护和河道保护任务艰巨，同时，因为森林面积极少，进一步影响着生态环境保护效果，因而导致高低指数之间相差达到20分。这也表明山区生态环境保护比较容易实现，平原水乡的生态环境保护难度大，治理效果难以保持。

从乡村生态治理指数的3个一级指标看，指数得分相差最为悬殊是生态环境保护指标，其次是生态环境质量指标，最后才是生态环境治理指标，52个县市中3个一级指标最高分与最低分分别相差20、15和10分，说明生态环境质量和生态环境保护对乡村生态治理效果的影响更大，生态环境治理次之。进一步的研究发现，乡村生态环境禀赋对指数的影响最为重要，在森林覆盖率较高的山区县市，生态环境质量和环境保护指标得分也较高；而生态环境治理的难点主要与水质、河道、滩涂等紧密相关，不仅治理难度大，而且治理效果难以立竿见影。乡村生态治理最好是庆元，2016～2018年指数平均值超过83分，在3个一级指标中，生态环境质量和生态环境保护指数水平都非常高，但生态环境治理指数仅为70分，主要是受生态环境治理资金投入不足的影响，这也说明资金投入是影响治理效果的重要因素。乡村生态治理中慈溪得分最低，在3个一级指标中生态环境保护指数特别低，3年都在64分左右，与庆元差距超过20分，显著拉低了慈溪乡村生态治理水平，因而慈溪要重视水质、湿地和近海滩涂保护。

3 结论与建议

浙江实施“千万工程”，以“三生”环境治理为重点，有效提升了乡村人居生态环境和自然生态环境，取得良好成效，形成了乡村生态治理的“浙江经验”，但各地治理效果不尽相同。从地市看，丽水、金华和湖州乡村生态治理指数位居前列，而宁波、舟山和嘉兴处于末位；从县市看，庆元、龙泉和安吉乡村生态治理效果名列前茅，而嘉善、平湖和慈溪的效果最差。生态资源禀赋对乡村生态环境质量指标和环境保护指标具有关键性作用，资金投入是影响乡村生态环境治理指标最为重要的因素。为此，提出如下政策建议。

(1)要强化乡村生态环境保护。良好生态环境是乡村优势资源，保护“山水林田湖草”是夯实乡村振兴的基础。要不断强化乡村生态环境保护意识，既要通过制定法规进行强制约束，也要利用各种现代工具和手段进行宣传教育。要强化乡村生态环境保护责任，建立乡村生态环境保护与基层干部考核挂钩，并明确监管部门责任，把保护乡村生态环境的任务监督管理好。要逐渐划清乡村生态环境保护的权责关系，落实环境保护责任。

(2)要落实乡村生态环境治理。环境治理具有公共品性质，政府理应主导，科学合理的规划，投入必需的人力、物力、财力，同时，引导和利用社会资本参与乡村生态环境治理。从实际情况看，平原水乡和沿海是生态环境治理的重点难点地区，其中，又以水质提升、水源保护和海岸线保护为重点。从市级层面看，宁波、舟山和嘉兴需要努力提升乡村生态环境治理水平；从县市看，平湖和慈溪等地更应该补足“短板”，突出生态环境治理，提升生态环境质量。

(3)要拓宽“绿水青山就是金山银山”的转化路径。坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，加快乡村生态治理和保护，推动美丽乡村提升，拓宽转化路径，加快生态产业发展，使农民获得更多经济利益，使社会资本获取更高收益，从而将生态环境治理和保护转为社会公众的自觉行为。最终在法律法规的强制约束与经济利益的诱导下，形成乡村生态治理的内生动力。