宅基地“三权分置”体制下农民居住权益保障的问题与路径

张晓芸， 朱新华， 张培风

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

0 引言

党的十九大和2018年中央一号文件提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置”的政策要求[1]，为农村宅基地制度的改革指明方向。宅基地的“三权分置”体制是在宅基地所有权与使用权“两权分离”的基础上增添“资格权”，从而实现宅基地财产性功能和保障性功能的分离。“两权分离”的制度框架下，宅基地的功能被局限于住房保障功能，对流转和交易的限制使得宅基地无法发挥其财产性功能。“三权分置”的制度框架赋予宅基地资产属性，为宅基地的流转和经营打通政策障碍，对于充分盘活闲置宅基地资源，提高农民的生活和收入水平有重大意义。现有的宅基地“三权分置”相关研究中，学者的关注点聚焦于以下方面：一是探究如何实现农民宅基地的资产属性，保障农民的财产权[2-3]。二是探究农民对宅基地使用权流转和退出的意愿[4-6]。三是探究宅基地制度改革中的土地增值收益分配问题[7]。对于农户基本住房权益的关注度不足，缺乏对宅基地“三权分置”制度改革与农民居住权益之间关系的系统梳理。另外，对“三权分置”在充分发挥宅基地财产性功能的同时是否会破坏宅基地的住房保障功能，宅基地使用权流转、抵押等新举措是否会给农民的基本居住权益带来负面影响的研究也较少见，而现实中已出现为发挥宅基地财产作用而破坏农民居住权益的案例[8-9]。因此，基于“制度环境转变-现实冲突-协调路径”的分析思路，从理论上探究宅基地“三权分置”制度改革与农户居住权益可能存在的冲突，分析“三权分置”体制下农村居住权保障面临的主要问题，并结合对试点地区的调研，提出完善“三权分置”制度、保障农民居住权的路径，为完善“三权分置”制度、构建该制度下的农民居住权保障路径提供参考。

1 宅基地制度变革下的农民居住权保障方式变化

1.1 我国宅基地制度变革历程：从“两权分离”到“三权分置”

新中国成立后，我国宅基地使用权制度的演变基本经历了3个阶段(表1)。一是新中国成立初期经过土地改革运动，建立“耕者有其田、居者有其屋”的土地制度，未将使用权分置出来，农民享有宅基地的所有权及其他一切权益。二是社会主义改造完成后，社会主义制度确立，逐步建立所有权和使用权两权分离的宅基地制度，所有权归集体，使用权归农户。三是党的十九大之后，做出宅基地所有权、资格权、使用权三权分置以及适度放活使用权的决策，形成新的制度框架[10]。

表1 不同阶段的宅基地权益变化Table 1 Changes in homestead rights and interests during different phases

1.1.1 两权分离的宅基地制度 1962年9月中共中央颁布的《农村人民公社工作条例(修正草案)》规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。”该项规定明确集体拥有宅基地的所有权[11]。1963年3月中共中央发布的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定：“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂[12]。”从此，我国正式确定宅基地使用权这一概念，建立所有权和使用权两权分置的农村宅基地管理制度。其后，国家陆续对两权分置的宅基地管理制度进行加强和完善，但“所有权归集体、使用权归农户”的基本内涵没有改变。在此制度框架下，宅基地使用权的流转在法律和政策上都被严格地限制，流转的主体限制在村集体经济组织成员内部，流转方式限制为集体经济组织内部成员间的转让和政府主导的置换流转[13]。

1.1.2 三权分置的宅基地制度 随着城镇化的深入发展，我国城乡结构发生深刻变化，出现宅基地资源流转的迫切需要。主要表现在以下方面：第一，农民要求不仅发挥宅基地的居住保障功能，还要发挥宅基地财产性功能。第二，需要打通宅基地使用权流转与乡村产业发展之间的关系，发挥宅基地资源在促进乡村振兴中的作用。第三，需要进一步明晰宅基地使用权的物权属性，为开展使用权流转奠定法律基础。第四，需要建立宅基地使用权流转渠道，满足农民开展使用权流转的现实需求。为更好发挥宅基地资源的价值，促进乡村振兴，2018年1月中共中央 国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，对农村宅基地管理制度进行了深刻改革，提出所有权、资格权、使用权三权分置的制度框架，要求适度放活使用权[14]，为宅基地使用权的流转奠定制度基础，提供实现宅基地居住保障功能并逐步实现宅基地财产收益功能的有效途径。

1.2 农民居住权保障方式的变革：从“限制用途”到“资格权”

宅基地“三权分置”是对原有“两权分离”权利架构的改革，其要义是集体所有权保持不变，宅基地使用权分离为“农户资格权”和“使用权”(图1)。由此，一方面解决使用权的制度功能超载问题，将住房保障、经济效用的功能分别赋予资格权和使用权，产权的权能和功能匹配关系更为合理，边界更为清晰[15]；另一方面，解决使用权制度功能间的冲突矛盾问题。资格权重点承担住房保障的功能，使用权只承担经济效用的功能，按各自的价值取向和基本规则运转，彼此间不再相互制约，有利于兼顾公平和效率[16]。

图1 宅基地“两权分离”到“三权分置”的权能与功能变化

随着宅基地制度的变革，农民居住权的保障方式也发生根本性变化：在“两权分离”阶段，由于农村土地市场的缺失和“一户一宅、面积法定”的法律规定，农民若想发挥宅基地的资产价值，必然会破坏宅基地的住房保障功能。因此，在“两权分离”体制下，宅基地被剥夺了资产属性，宅基地的流转和经营受到严格限制，住房保障功能成为使用权的唯一功能，居住成为农民使用宅基地的唯一用途。“两权分离”制度通过限制宅基地的经济用途来确保宅基地能够充分发挥住房保障功能。而在“三权分置”阶段，宅基地的资格权成为保障农户居住权的法律屏障，资格权的具体权能包括宅基地分配权、宅基地管理权、宅基地收益权等[17]。资格权的设立保障宅基地使用权流转过程中资格权主体的利益，从法律层面上有效避免农民因宅基地财产功能的发挥而丧失居住权。

尽管“三权分置”的制度设计从法理上为农民的居住权提供保障，但与“两权分离”阶段相比，宅基地被赋予的财产性功能依然会给农民的居住权益带来一定的负面影响。第一，资格权的不明确以及认定程度的不完善给农民居住权益带来风险。当前宅基地“三权分置”制度改革尚在进行中，各试点地区正在实践中积极探索资格权的实现形式，宅基地资格权的权能边界、内涵以及认定方式尚无法律和政策作为依据[18]。资格权认定存在任何漏洞都可能使部分农民丧失居住权益的法理保障。第二，某省“合村并居”的案例表明，经济财产功能与住房保障功能之间存在一定矛盾，即使农民有资格权作为居住权益的保障，农民的居住权益依然可能在宅基地流转的巨大利益驱动下被剥夺。第三，在“房地一体”的原则下，宅基地使用权流转、宅基地使用权抵押等新的制度设计给农民的居住权带来一定的不确定性因素。

2 “三权分置”体制与农民居住权的现实矛盾

2.1 宅基地使用权流转与农民居住权的矛盾

宅基地使用权流转是盘活利用宅基地资源以及实现宅基地经济价值的重要方式，但从某省“合村并居”的案例来看，宅基地使用权的流转可能会与农民居住权保障产生矛盾。2020年初，某省推行“合村并居”过程中，部分试点地政府急于获取宅基地流转的建设用地指标和土地增值收益，在农民新居尚未建好、经济补偿尚未到位、社会治理尚未开展的情况下，要求农民流转宅基地使用权并签订拆迁协议，严重破坏农民的居住权，进而给社会稳定带来巨大负面影响。根据经济学家布坎南的公共选择理论，在市场经济体制下，政府既是市场的管理者，又是市场的参与者，同样有着追求社会公共利益最大化的需求[19]。宅基地使用权流转与农民居住权之间冲突产生的根源在于宅基地使用权流转带来的建设用地和巨额土地增值收益可能会使地方政府忽视对农民居住权的保护。一方面，城市土地的开发和利用日趋饱和，在中央“占补平衡”和“增减挂钩”的要求下，通过整理、置换、征收等宅基地使用权流转方式已经成为地方政府获得新增城市土地或建设用地指标的主要方式[20]。另一方面，“土地财政”依然是很多地方政府赖以生存的财政支柱，将农村宅基地使用权放在市场上进行流转，地方政府可获得巨大的土地增值收益。在当前“三权分置”体制尚未健全的情况下，农民的居住权存在着被“合法”破坏的风险，如何化解宅基地流转与农民居住权之间存在的隐性冲突是应进行研究的重要问题。

2.2 宅基地使用权抵押与农民居住权的矛盾

为拓宽乡村振兴的资金来源渠道以及保障宅基地使用权权属主体可获得充足的建设资金，农村宅基地像国有土地一样被赋予抵押权。农村宅基地抵押是“三权分置”制度的重要组成部分，探索宅基地作为抵押物的价值评估和处置方式是当前深化农村宅基地制度改革的重要内容。根据相关文献研究以及笔者对宅基地制度改革试点地区的调查发现，宅基地使用权抵押可能会给农民的居住权带来潜在威胁。宅基地使用权抵押与农民居住权的矛盾主要表现在抵押强制执行对农民居住权的影响[21]。当以宅基地使用权设定抵押的抵押人在不能清偿到期债务或双方约定实现情形出现时，抵押权人可通过起诉或直接申请执行的方式实现抵押权，通常会以强制执行的方式收回宅基地的使用权，依据“房地一体”的基本原则，宅基地上的农房也属于抵押强制执行的范畴。依据现行的“一户一宅、面积限定”的法律规定，每户仅有一处住宅，当宅基地及其农房被法院强制执行时，农民及其家属的基本居住和正常生活会受到严重影响。如何在满足宅基地使用权作为金融产品运转需求的同时保障农民的基本居住权益，是当前“三权分置”制度改革的关键点和难点。

2.3 资格权不完善对农民居住权的影响

资格权是“三权分置”体制下保障农民居住权益的直接法律屏障，由于涉及到农民的基本居住权益，当前学界和政界对资格权的定义、权属内涵、实现形式等展开激烈的讨论，探索资格权的认定程序也成为当下各个宅基地制度改革试点地区的重要任务。任何在资格权认定过程和处理方式上存在的不完善都可能给农民的居住权带来负面影响。根据笔者对宅基地制度改革试点地区的调查发现，资格权的不完善与农民居住权之间的矛盾主要表现为宅基地资格权主体范围的认定不清晰给农民居住权带来的影响，具体包括以下两个方面：第一，外嫁女、分户农民等特殊群体是否能够获取资格权存在一定的争议，这一问题处理不当可能会使这类处于集体经济组织边缘的群体的居住权益受到影响。第二，“新乡贤”群体获得宅基地资格权在一定程度上破坏了资格权的居住保障效力。“新乡贤”是指符合新时代农村社会特征、愿意为农村建设出力、有善念和才能的人才[22]。“新乡贤”群体在新时代农村社会治理和乡村振兴战略的实施过程中发挥了重要作用[23]，但由于其不仅仅局限于本集体成员，部分经济发达的试点地区为提升对“新乡贤”群体的吸引力，采取给予不属于本集体的“新乡贤”宅基地资格权的做法。宅基地的资格权具有身份性和专属性，权利主体应为农村集体经济组织成员[24]。这种将资格权授予非集体经济组织成员的做法对于吸引人才具有一定的积极影响，但从长远来看，这种做法开了交易宅基地资格权的先河，削弱资格权作为本集体经济组织成员专属权的保障作用，进而可能对农民的居住权带来风险。

3 “三权分置”制度下的农民居住权保障路径

3.1 充分确立宅基地使用权流转中农民的主体地位

某省“合村并居”破坏了农民居住权的主要原因在于作为资格权主体的农民被置于弱势地位，农民没有参与到使用权流转的决策和利益分配中，缺少表达利益诉求的途径与平台。为避免类似案例的再次发生，应建立相关机制确保农民在宅基地使用权流转中的主体地位。第一，建立农民议事机制，确保在宅基地使用权流转过程中农民能够参与到涉及自身利益的决策之中。部分试点地区已探索出具有推广价值的经验。常州市武进区在实践探索中创建“农民自建区”模式[25]，有效解决宅基地使用权流转过程中农民的利益诉求表达问题。在该模式中，农民自主决定是否搬迁至集中居住区。决定搬迁的农民在宅基地使用权被流转、农房被拆除之前，可自主选择自建模式、新居的地理位置、补偿方式、房屋样式等，并成立村民理事会作为农民与政府间的协调机构。该模式实现土地资源盘活利用、农民生活环境改善、农民利益充分满足的良好政策效果。第二，将土地增值收益共享机制与农民居住权保障相结合。宅基地使用权流转过程中会形成土地增值收益，政府部门应在确保农民共享土地增值收益的同时，利用土地增值收益构建农民的多元居住保障机制，如为农民提供购房补贴、为农民建设集中居住区、为农民购买社会保险等。

3.2 完善宅基地抵押制度，建立风险缓冲机制

宅基地使用权抵押涉及农民、政府和金融机构3个主体，应完善好宅基地使用权抵押制度，处理好抵押金融业务中3个行为主体的关系，降低农民居住权受侵害风险。第一，金融机构在推出以宅基地为主体的金融产品时应充分考虑金融产品对农民居住权的影响，特别是当农民作为抵押人时，应在贷款年限、贷款金额等方面充分考虑农民的偿债能力，力求避免因抵押人无力偿债而损害农民的基本居住权益。第二，当前农村土地的金融市场尚处于探索阶段，地方政府应发挥“有为政府”的作用。一方面监督抵押人和金融机构的行为，以不损害农民的居住权作为其行为底线。另一方面，地方政府应建立宅基地使用权抵押风险缓冲机制，为失地农民提供保险服务或基本居住及生活保障，维护社会稳定。第三，建立合理的宅基地使用权价格评估机制。抵押物的价值是金融风险产生的重要原因[26]。宅基地使用权价格评估机制应在考虑宅基地建设成本、折旧、土地用途、收益等经济要素的同时，通过一定的量化手段将抵押人的偿债能力以及社会风险纳入估价体系中，通过建立合理的宅基地使用权价格评估机制降低农民居住权受侵害风险。

3.3 完善宅基地资格权的认定范围及认定程序

相比于所有权和使用权，资格权是“三权分置”体制的主要创新之处，也是完善“三权分置”的重点和难点。宅基地资格权的认定范围及认定程序不完善会使部分农民的居住权受到直接影响，同时会削弱农民居住权法律保障效力，给农民居住权保障带来间接影响。亟需通过试点探索，完善资格权的相关政策规定和实现路径。第一，明确宅基地资格权的认定范围。资格权作为农民居住权的重要保障，绝不能当作吸引人才或发展农村经济的手段。应将宅基地资格权的主体界定为本集体经济组织成员，并根据国家政策要求和实践需要，逐渐探索固化宅基地资格权的可行途径。第二，根据相关政策规定，宅基地资格权的认定以“农户”为单位[27]，应在实践中探索“农户”的界定及划分标准，根据农户的划分标准决定是否给予分户农民、外嫁女等特殊群体宅基地资格权。第三，积极探索宅基地资格权的具体内涵及多种实现形式，根据相关研究成果，宅基地资格权的具体内涵应包括获得分配宅基地资格的权利、对宅基地使用权的处置权利、对宅基地增值收益的收益权等[28]，通过法律和政策来完善宅基地资格权的具体内涵和实现形式，以此增强资格权保障农民居住权的法律效力。