不同类型农户城乡建设用地增减挂钩政策实施阶段参与程度影响因素研究

韩啸，张安录，朱巧娴

（华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

不同类型农户城乡建设用地增减挂钩政策实施阶段参与程度影响因素研究

韩啸，张安录*，朱巧娴

（华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

研究城乡建设用地增减挂钩政策实施阶段农户参与程度及其影响因素,对提高农户参与积极性以及降低政策实施阻力具有重要的指导作用。本文结合湖北省实地调研数据，运用有序Probit模型对不同类型农户政策实施阶段参与程度的影响因素进行定量分析。结果表明：1）户主文化程度、原房屋面积以及政策的宣传对纯农户的参与程度产生显著的正向影响；2）户主的文化程度、产权意识、项目认同度及政策宣传对兼业户的参与程度产生显著的正向影响，而原宅基地面积、区位特征及政策实施暗箱程度对兼业户的参与程度产生显著的负向影响；3）户主年龄、宅基地面积及政策实施暗箱程度对非农户的参与程度产生显著的负向影响，而产权意识及家庭人口数量对其参与程度产生显著的正向影响。总体而言，农户的异质性导致其参与程度及其影响参与因素存在较大的差异，各类型农户对政策的认同及其自身权益意识深化对其参与程度产生重要的影响。

增减挂钩；农户类型；实施阶段；参与程度；湖北省

改革开放以来，伴随我国经济的快速发展，大量农村人口进入城镇工作生活，农村房屋的闲置现象开始出现，村庄治安条件恶化，影响社会和谐稳定。同时，由于农村居民点缺乏规划，农户院落将耕地分割散落，阻碍农地规模化经营；另一方面，城镇化进程的加快导致城镇建设用地需求不断加大，土地供需矛盾愈发突出。受制于国家土地利用总体规划、年度土地利用计划以及基本农田保护政策体系的约束，工业化和城市化先行地区往往无法获得足够的建设用地以满足地区发展的需求[1]，与之形成鲜明对比的是农村人口减少的同时，农村集体建设用地数量不减反增。以湖北省为例：根据《湖北省土地利用总体规划（2006-2020）》，规划到2020年，湖北省城乡建设用地总面积为160.94万hm2，其中，新增建设用地控制在24.18万hm2以内。由2012年度湖北省土地利用变更调查数据汇总显示，截止到2012年末，湖北省建设用地总面积已经达到153.28万hm2，新增建设用地面积达到16.52万hm2，已经接近总量控制的“天花板”，土地利用空间严重不足。而2012年末湖北省村庄用地达83.49万hm2，农村人口2 687.23万人，人均农村居民点面积265.14 m2，远超过《村镇规划标准（GB 50188—2007）》规定人均建设用地指标分级中第5级最大限度即150 m2标准。在此情形之下，为满足城镇发展需求，在不突破现行政策体系前提下，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩（以下简称增减挂钩）”政策。此项政策的出台，一方面有利于改善农民生产、生活条件,解决农村居民点分散、土地利用效率低下问题；另一方面，缓解城镇建设用地指标不足矛盾，为城镇化发展创造空间。

近年来，各级地方政府积极推动增减挂钩政策试点工作，与此同时学术界对增减挂钩政策进行了大量研究，宏观层面主要集中在增减挂钩运作模式、政策实施区域潜力预测、指标交易收益分配等方面[2-7]。微观层面，农户作为增减挂钩政策实施的最基本单元的同时也是政策实施的直接受益者，其是否愿意参与以及参与的具体行为响应情况将极大的影响增减挂钩工作的顺利推行。学术界对农户参与意愿、农户参与的行为响应[8-12]等方面内容广泛关注并进行了大量地研究。回顾前人的研究，这些成果无疑具有启发意义，但依然存在不足之处：一是对农户参与行为研究的目光还是更多的集中在农户的参与意愿之上，反映的是在基于假设前提条件之下农户对未来参与行为的心里预期，具有较强的不确定性，相较于实际参与结果可能存在较大误差；二是在为数不多的对农户实际参与程度进行研究的文献中，对农户的参与程度均以单一农户对其参与程度的感知回答来进行考量，缺乏多维度的农户实际参与测度标准，因变量的确定取值受到农户的主观影响作用较强，不能客观真实的反映农户的实际参与程度；此外，现有的文献较少从不同类型农户的视角来对农户参与行为进行针对性的梳理与分析。

有鉴于此，本文在前人的研究基础之上，通过实地调研，将增减挂钩政策的实施分为四个主要阶段，分别为规划设计阶段、利益分配阶段、拆建推进阶段、监督验收阶段，基于此构建增减挂钩政策实施阶段农户参与程度评价的指标体系，测算出不同类型的农户参与程度。进一步，应用有序Probit模型，研究不同类型农户在增减挂钩政策实施过程中的参与问题，探寻影响不同类型农户参与程度的内在机理，以期为地方国土部门制定农户参与激励政策提供实证依据。

1 农户参与行为影响因素的理论假设

农户会依据自身条件以及外部环境选择是否参与增减挂钩政策实施相关工作以及参与的程度，依据期望效用理论，作为理性的经济人，农户追求的是效用的最大化，寻找有利于实现家庭福利最大化的劳动分工与资源（家庭禀赋）配置方式。农户作为增减挂钩政策的直接参与者与受益者，在政策实施过程中，通过综合考量其参与的预期成本和收益，评估其参与价值，最终确定其参与决策。然而受到农户类型差异的影响，不同类型农户的生计来源有所差别，从而使其在住房、就业发展等方面的诉求存在差异，农户参与政策实施相关工作的异质性加强，而这些因素正是导致农户在增减挂钩政策实施阶段参与程度差异的主要原因，因此认为农户的类型对其参与程度有一定的影响。

农户个体特征对其参与行为有一定程度的影响，对于受教育程度，一般认为个体受教育程度越高越容易接受新鲜事物，故假定受教育程度与其参与程度正相关；对于年龄因素，考虑到年轻人观念更为开放，且在自身工作之余有更多精力，故假设年轻者较年长者参与程度越高；对于产权意识，假设农户产权意识越强，其参与程度越高。

增减挂钩政策涉及到对农户原有房屋的拆迁以及宅基地的复垦，原有房屋和宅基地是农户最为重要的财产之一，二者面积越大，意味着农户在政策实施过程中投入的机会成本越高，为了确保自身投入能够获得更多收益，农户对参与政策实施的相关施工以及补偿工作可能具有更高的积极性，因此假设原宅基地和房屋面积更大的农户参与程度越高；而家庭人口数量多意味着农户劳动力资源相对丰富，拥有更多富余人力资本参与到增减挂钩政策实施的相关工作中，因此假设家庭人口越多，农户的参与程度越高。

农户对政策实施透明程度的感受对其参与行为有重要影响作用，若农户认为所获得的实际收益能够反映自身参与所付出的机会成本时，从而对其产生正向的激励作用，提高其参与程度。反之，若农户认为政策实施过程存在暗箱操作现象，自己不能获得合理的收益时，其参与积极性自然受到削弱，导致参与程度的降低；当农户越发认同增减挂钩政策的推行理念，认为增减挂钩政策实施符合自己的价值预期时，其行为响应越积极；与此同时，村集体和上级政府对政策的宣传能够提高农户对政策的了解程度，从而提高其参与响应程度。因此假设，政策实施暗箱程度、农户的认同程度、开展政策宣传对农户的参与程度产生一定影响。

2 数据来源及农户参与程度的测算

2.1 数据来源

本文使用数据来源于课题组2015年5月到7月对湖北省武汉市黄陂区五湖街、襄阳市襄城区尹集乡两个增减挂钩政策实施示范乡镇进行的实地调研，武湖街和尹集乡均处于城乡结合部，为城乡建设用地供需矛盾、城乡建设用地集约利用水平差异显著的地区，同时作为湖北省政府以及国土部门选取的政策实施典型示范乡镇，其能代表增减挂钩政策实施项目区的共同特征。参照国内外对农户信息获取手段，采用参与式农村调查方法（PRA），在研究区域内进行随机入户调查，面对面指导农户填写问卷，并对重点农户进行深度访谈。实地调研共发放问卷298份，回收有效问卷270份，样本有效性达到90.6%，符合对数据进行统计分析的条件。

表1 增减挂钩政策实施阶段农户参与程度评价标准Table 1 Evaluation standards of farmers’ participation level

2.2 农户类型的划分及其参与程度的测算

国内学者对农户类型的划分方法主要归结为两类：一是王兆林和杨庆媛[13]提出按照农户家庭非农劳动力比重即农户家庭总非农劳动力投入时间占总劳动投入时间的比重进行划分；二是谭淑豪等[14]认为应按照农户家庭非农收入占家庭总收入的比重划分。本文参照第一类划分思路，按照农户家庭非农劳动力投入时间比重在0-20%、20%-80%、80%-100% 3个标准区间，依次将受访农户划分为纯农户、兼业户、非农户3种类型进行相关研究。

根据相关文献的研究[15]以及对农户进行预调查总结，拟定了8项增减挂钩政策实施阶段农户可能参与的工作，针对各项工作的特征将农户的参与程度划分为3个等级，即“低”、“中”、“高”三等，其对应值分别为1、2、3，具体各项工作的农户参与程度见表1。采取加权平均的方法测度农户的政策综合参与程度，为了研究问题方便，且结合实地调研农户对各项工作重要程度评价基本一致的反映，将各项具体工作权重值均设为1/8。设定农户的综合参与程度值在[1, 1.67)、[1.67, 2.33)、[2.33, 3]三个区间分别对应“低”、“中”、“高”三等，其对应值分别为1、2、3。

依据农户调查问卷，计算出不同类型农户的参与程度，具体情况如表2。从样本的总体情况来看，在增减挂钩政策实施阶段农户综合参与程度为“高”等级的仅占样本总数的17.41%、“中”等级的占比为37.40%，绝大部分农户的参与程度为“低”等级；从样本不同类型农户来看，参与程度“高”的类别中，兼业户所占比例最高、其次是非农户、纯农户占比最低，各类型农户参与程度存在差异；从增减挂钩政策实施各阶段的参与情况来看，各类型农户在利益分配阶段的参与程度较高，参与程度最低的为增减挂钩政策具体推行的规划设计阶段。

表2 各类型农户增减挂钩政策实施各阶段参与程度Table 2 Participation levels of different types of farmers

2.3 模型构建及变量说明

2.3.1 模型构建 模型的被解释变量为农户在增减挂钩政策实施阶段的参与程度，变量类型为多分类有序变量，采用概率模型分析离散选择问题是理想的估计方法，设因变量为Y，其赋值为1-3的整数，分别对应着受访者参与程度的“低”、“中”、“高”，选择有序Probit模型对方程进行回归，有序Probit模型假定存在一个能够代表解释变量Y但又不能被观测到的潜变量Y*，其由下式决定：

式中：β为参数，εi是相互独立的随机扰动项，进一步假设存在分界点c1、c2，分别表示农户对政策满意程度等级的未知临界值，且存在c1＜c2，并定义：

随机扰动项εi服从标准正态分布的情况下，用F(x)表示标准正态分布的分布函数，可以得到农户满意度 的条件概率分别是：

在有序Probit模型中，如果随机扰动项与解释变量是相互独立的，采用极大似然估计（ML）得到回归系数的一致估计量。

2.3.1 变量说明 本文在前人研究的基础上，结合调研区域的实际情况，选取了包含农户特征、资源禀赋特征以及政策特征3个方面的10个解释变量，分析影响不同类型农户增减挂钩政策实施阶段参与程度具体因素。其中，农户特征变量包括：户主年龄、文化程度、产权意识；资源禀赋特征变量包括：原宅基地面积、原住房面积、原房屋区位条件、家庭人口；政策特征变量包括：政策实施暗箱程度、农户的政策认同程度、政策是否开展宣传，各变量说明及统计性描述如表3所示。

3 实证结果及分析

在对各自变量进行多重共线性检验之后，发现各自变量之间不存在多重共线性。应用Stata 12统计软件，采用有序Probit模型，检验各影响因素与各类型农户增减挂钩政策实施阶段的参与程度之间的关系，回归方程似然比检验得到的P值均等于0，小于假设的显著性水平，因此，模型整体回归结果较好，具有统计学意义，回归结果详见表4。

表3 样本变量说明及统计性描述Table 3 Variable defnitions and description statistics

表4 各类型农户参与程度有序Probit估计结果Table 4 Regression results of the ordered Probit model of different farmers’ participant behaviors

3.1 纯农户参与程度影响因素分析

由回归结果可知，家庭特征中，在5%的显著性水平下，户主的文化程度X2对纯农户的参与程度Y1产生显著的正向影响。因为农户的文化程度越高，对增减挂钩政策的认知能力越强，其参与程度也就越高；禀赋特征中，在1%的显著性水平下，原住房面积X5对纯农户Y1的参与程度产生显著的正向影响，住房是纯农户最重要的家庭资产，房屋面积越大农户对其重视程度越高，同时房屋面积越大意味着其在拆旧建新过程中获得的补偿可能会越多，因此对参与程度有显著的正向影响；政策特征中，在10%的显著性水平下，村集体是否开展政策宣传X10对农户的参与程度Y1有显著的正向影响。纯农户的家庭人口多住在农村，更容易接触到政策的相关宣传，从而获取更多的信息，因此对其参与程度有显著的正向影响。

3.2 兼业户参与程度影响因素分析

模型回归结果显示，家庭特征中，分别在5%及1%的显著性水平下，户主的受教育程度X2及农户的产权意识X3对兼业户的参与程度Y2产生显著的正向影响。与纯农户的情况类似，兼业户户主受教育程度越高，其对政策的认知能力愈强，其参与程度也就越高。兼业户自身的产权意识越强，对政策实施阶段涉及到自身利益的工作就越在意，从而提高参与程度。禀赋特征中，在1%的显著性水平下，原宅基地面积X4、原房屋区位X6对参与程度Y2产生显著的负向影响。宅基地面积越大、区位条件越好意味着农户的宅基地使用存在着更大的发展空间，此时导致兼业户参与增减挂钩政策实施工作的意愿不强烈，从而降低了其参与程度。政策特征中，1%的显著性水平下，政策实施暗箱程度X8对兼业户的参与程度Y2产生显著影响，表明在其他条件不变的情况下，政策实施的公开公正程度越低、农户参与的程序与权责界定模糊，给予农民的参与渠道越不畅通，农户的参与程度也就越低，反之，农户的参与程度上升。5%的显著性水平下，农户对政策的认同程度X9、是否开展宣传X10对参与程度Y2产生显著的正向影响，农户对增减挂钩政策推行产生的生产、生活效益认识越充分，其参与的积极性也就越高，通过宣传一定程度上能够提高农户的认识，让其对工作内容了解更为充分从而提高兼业户的参与程度。

3.3 非农户参与程度影响因素分析

计量回归结果表明，非农户家庭特征中，在5%的显著性水平下，户主年龄X1对参与程度Y3产生显著的负向影响，农户年龄越大，在进行非农生产活动之余可投入政策实施相关工作的精力越匮乏，因此对参与程度产生负向影响。在10%的显著性水平下，农户的产权意识X3对参与程度Y3产生显著的正向影响，非农户长期在外工作，接受更多的外界信息对产权问题更为注重，更为关注涉及自身利益的产权变更问题，因此产权意识越强导致其参与程度越高。禀赋特征中，在1%的显著性水平下，原宅基地面积X4对参与程度产生显著的负向影响，与兼业户类似非农户认为宅基地比地上房屋更具有价值，因此宅基地面积越大其参与政策实施的意愿越弱，导致其参与程度的降低。家庭人口X7对其参与程度产生显著的正向影响，非农户劳动力大多在外工作，因此导致政策实施过程中的一些工作无法参与，家庭人口越多意味着除去外出劳动力以外，非农户留守农村可参与工作的劳动力越多，从而提高了非农户的政策实施参与程度。政策实施的暗箱程度X8对非农户的参与程度有显著的负向影响作用，非农户长期在外工作生活，相对而言不易接触到政策实施过程中的相关信息，若政策实施不公开公正，非农户的知情权及参与权一定程度被削弱，可参与政策实施的空间进一步受到压缩，从而导致非农户参与程度的降低。

4 研究结论

通过将增减挂钩政策的推行过程分为规划设计、利益分配、拆建推进、监督验收四阶段,测算出不同类型农户在政策实施中的实际参与程度。整体而言，农户政策参与程度较低，绝大多数农户参与情况处于“低”等级，其中兼业户参与程度高于纯农户及非农户的参与程度；而从政策实施各阶段角度来看，各类型农户均在利益分配阶段有着较高的参与程度，而规划设计阶段农户参与程度最低。进一步运用有序Probit模型检验了农户个体特征等因素对其参与程度的影响，可看到农户权利意识的深化对其参与行为产生较为显著的影响：一方面体现在产权意识的强化对其参与行为的影响，对产权重视程度越高，参与到项目建设更为积极，同时农户对权利运行的监督意识正不断提升，项目实施过程中，政府在政策推行中相关暗箱操作行为一旦被农户所感知，将极大程度上削弱农户参与的积极性；另一方面可看到，农户不仅满足于基本权利运行的平等与公正，而且开始进一步寻求产权未来的发展机遇，兼业户及非农户因更多的接触外界信息，其看待事物的眼光更为长远，不再局限于当前房屋拆旧赔偿等短暂利益，对宅基地的后续发展价值更为关注。

5 政策启示

由于本文所选取的样本研究区域有限，所得结论难免存在局限性，但仍然能够一定程度上反映出农户在增减挂钩政策实施过程中参与相关工作的行为机理，基于上述研究结论与实地调研经验，据此为提高增减挂钩政策实施阶段的农户参与程度提出以下政策建议：

1）根据农户类型，提供差异化的拆迁安置补偿方案，针对兼业户与非农户更为看重宅基地发展权的特点，可提供以地换地安置方式，而根据纯农户偏好房屋面积特点，可按照农户原房屋实际面积进行置换或补偿。

2）完善农户参与机制，从政策推进的申报、规划设计、具体工作实施到最后的竣工验收阶段提高农户参与程度。相关论证工作应尽量放在农户工闲、农闲时段进行，使各种类型农户充分参与，从而提高农户行为参与程度。建立科学长效的参与激励机制，对积极参与的个人给予一定的精神或物质奖励，激发参与热情。

3）加强政策宣传力度，完善信息公开制度。政策实施相关进度信息不仅通过村广播及村宣传栏等传统渠道对纯农户及兼业户进行公示，同时还可将信息通过短信、网络等通讯手段进行告知，让在外工作的非农户也能随时了解政策具体的实施进度、远程进行监督，有利于进一步提高农户的参与程度。

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（责任编辑：王育花）

Influencing factors on farmers’ willingness to participate in the program of linking the increase and the decrease of rural-urban construction land

HAN Xiao, ZHANG An-lu, ZHU Qiao-xian
（College of Public Administration, Huazhong Agricultural University, Wuhan, Hubei 430070, China）

Exploring farmers’ participation and the influencing factors in the implementation stage of linking the increase and the decrease of rural-urban construction land program has an important guiding role to improve farmers’participation rate and to reduce the resistance of program implementation. Based on the survey data of Hubei Province, this paper uses the ordered Probit model to quantitatively analyze the influencing factors of different types of farmers’participation in the program implementation stage. Results show that 1) the education level of rural household head, the original house size, and the propaganda work of policy have significant positive impacts on full time farmers’participation level; 2) the education level of rural household head, the awareness of property right, policy identity, and the propaganda work of policy have significant positive impacts on the part-time farmers’ participation level. However, the original house size, the location of original house, and the opacity of the program have significant negative impacts on the part-time farmers’ participation level; and 3) the age of rural household head, the original house size and the opacity of the program have significant negative impacts on the non-agricultural households’ participation level. But the awareness of property right and family size have significant positive impacts on the non-agricultural households. In summary, due to farmers’ heterogeneity, there are significant differences in farmers’ participation levels and its influencing factors. The deepening of the policy identity and the awareness of property right of the different types of farmers have important impacts on their participation levels.

linking of the increase and the decrease of rural-urban construction land policy; different types of farmers; policy implementation stage; participation level; Hubei Province

ZHANG An-lu, E-mail: zhanganlu@mail.hzau.edu.cn.

F301.0

A

1000-0275（2017）01-0067-07

10.13872/j.1000-0275.2016.0111

韩啸, 张安录, 朱巧娴. 不同类型农户城乡建设用地增减挂钩政策实施阶段参与程度影响因素研究[J]. 农业现代化研究, 2017, 38(1): 67-73.

Han X, Zhang A L, Zhu Q X. Infuencing factors on farmers’ willingness to participate in the program of linking the increase and the decrease of rural-urban construction land[J]. Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(1): 67-73.

国家自然科学基金项目（71373095）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（14JZD009）；湖北省国土资源厅科技研究项目（ETZ2014A06）。

韩啸（1990-），男，湖北咸宁人，博士研究生，主要研究方向为土地经济与管理，E-mail: hanvolks@webmail.hzau.edu.cn；通讯作者：张安录（1964-），男，湖北黄冈人，博士，教授，博士生导师，主要从事土地资源经济、农业资源经济、土地资源利用与管理研究，E-mail: zhanganlu@mail.hzau.edu.cn。

2016-04-18，接受日期：2016-09-07

Foundation item: National Natural Science Foundation of China (71373095); Key Projects of Philosophy and Social Sciences Research Supported by Ministry of Education(14JZD009); Project of Science and Technology Research Supported by Department of Land and Resources of Hubei Province(ETZ2014A06).

Received 18 April, 2016;Accepted 7 September, 2016