农村环境综合整治PPP项目发展新理念—以畜禽粪物资源化利用为例

朱爱孔

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西 南宁 530000）

PPP（Public-Private Partnership）即为政府与社会资本合作模式，是政府采用招投标等竞争性方式择优选择具有资本优势、运营能力和技术优势的社会资本，并按照平等共赢的原则明确双方的权责，向社会提供公共产品和服务的一种运营模式[1]。在我国广大的农村地区养殖污水处理问题成为阻碍农村生态文明建设的重要障碍，如何在提升农民收入的基础上，做到经济发展和生态文明建设协调推进是值得探索的。本文以河南省W县农村环境综合整治PPP项目研究为基础，对农村养殖污水处理困境进行系统阐述，来探索农村污水治理的路径并对相关现状提出相应的政策与建议。

1 农村养殖污水治理的困境

W县位于冀鲁豫三省交界处，耕地面积65.6万亩。畜牧养殖业以生猪业、肉牛业、家禽业、奶牛业四大优势产业为主。2015年，全县实现生猪出栏45.71万头，牛出栏8.53万头，羊出栏5.47万只，家禽出栏1 911.25万只。截止到2019年末全县共有各类养殖场（户）1 807家，其中规模养殖场347家（国家级1家，省级2家）。根据《畜禽养殖业污染排放标准》（GB 18596—2001）中的相关规定，当前W县全县畜禽养殖量可折合成生猪当量为238.45万头，按猪粪污产量为2.2千克/（头·天）计算，每年W县的畜禽排放物达到524.59万吨，每天的养殖污水产生量为14 372米3/天，而当前处理利用率仅为50%左右。近年来随着养殖市场的向好导向，家庭农场的规模发展，养殖污水得不到及时处理给当地的生态文明建设带来巨大压力。主要因为农村地区相对比较偏僻，在当前养殖形式大好的情况下往往只重视规模扩张而不重视环境保护，结果相应的污水处理配套不到位造成养殖污水乱排乱放，给原本美丽的乡村增加了特殊的味道。

现有的农村养殖污水处理技术普及率较低，而农村养殖污水处理是一项专业化的污水处理技术，养殖污水主要是种植循环利用为主，这点和城市污水处理有些区别。养殖污水相关的环保设备和技术运用具有专业性，而遍布农村的各个家庭农场养殖户本身环保意识就很单薄，很难做到相关技术的应用普及。

按照国家相关部门的规定，畜牧养殖必须预留一部分的专项资金进行污染物处理。在农村家庭养殖场很难看到有专门的资金来保障农场污水处理，养殖行业的突出特点就是畜禽价格变动幅度大，具有不可预测性。养殖场往往具有短期生产经营性，在价格低迷的年份家庭农场往往缩小养殖规模，到价格合适的年份再进行暴发式规模养殖，这样很难保证污染防制的长效机制。

污水处理设备投资规模大，对于中小型养殖场来说很难接受这么大的投资。加上污水处理设备需要专业化的人员负责管理，这无疑增加了养殖场日常的人工成本。在农场有的虽然建立有小型的污水处理设备，但是经常处于闲置状态。

2 农村养殖污水处理PPP模式的探索

党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，绿色发展已经作为提升我们生活质量的必然选择，生态文明建设被提到新的战略高度[2]。

针对农村家庭农场污水处理的难题，可以利用PPP的模式，政府、社会资本共同参与的形式。政府可以通过政策宣传、资金支持；企业可以通过社会资本进入，按照谁受益谁付费的原则提供有偿服务；农场可以通过粪污供应，加工无害化处理后再利用等手段建立起一套完善的农村环境综合整治PPP运作模式，来实现农村经济发展与环境保护相协调的绿色发展之路。

依据国家发改委和农业农村部《全国畜禽粪污资源化利用整县推进工作方案2018—2020》文件要求，对2015年猪当量为100万头以上的畜牧大县，中央投资补助上限为6 000万元。W县2015年畜禽养殖量折合238.45万头猪当量，故可以得到中央财政资金6 000万元的支持力度。在区域性污水处理PPP项目投资规模中，中央资金占到13.8%左右，地方财政占比1.5%左右，剩下为社会资本投入，在规模化养殖场污水处理中中央和财政资金各占50%。在吸引社会资本注入的过程中，可以充分利用我国在环保领域的政策红利，比如利率优惠、税收优惠、金融支持、合理定价财政补贴等政策来促进项目投资的积极性，也可以丰富投资形式，如技术投资、专利投资等手段丰富优化社会资本进入渠道，保证项目投融资顺利实施。

总的来说，农村养殖污水和城市污水本质的区别就是养殖污水可利用价值更高，污水经过固液分离后可以进行有机肥的生产，并且应用于种植行业进行就地消化，极大减少了废物的社会排放量。农村环境综合治理PPP模式就是要转变传统家庭农场污水处理难的问题，通过政府资本、社会资本和技术的参与，家庭农场源头供应，使用者付费、政府补贴等措施来建立规模合适的区域性养殖污水覆盖处理系统。在这种模式中有政府支持、社会资本进入和专业技术的支持、养殖户参与其中，探索出一条相关者利益最大化的农村环境综合治理PPP运作模式。

3 污水处理的模式应用

3.1 种养结合道路

养殖业的专业化发展，造成了明显的种植和养殖的分离。农村养殖污水和城市污水的最大区别就是资源化程度高。这种“养殖-肥料加工-种植模式”的分离，直接造成养殖污水无害化处理后下游消耗产业的缺失，而种植得不到优质的有机肥料，并过分依赖化肥原料，养殖污水得不到专业化的加工处理，随意乱排乱放，无形中加重了对环境的压力。

W县粮食作物种植面积约65.6万亩，农村地区具有广袤的粮食蔬菜果蔬种植土地，针对规模化养殖场也可以通过PPP模式建立一体化种养结合的公司制运营模式，在这种模式下中央财政投入比例较大，中央财政投入和社会资本投入各占约50%左右，运用PPP模式建立起污水处理与肥料加工一体化处理模式，可以积极调动养殖行业的污水处理积极性，在下游农业生产中可以通过一定的土地流转建立起规模化种植园。这样实施循环发展的污水处理加工利用模式，就地把污水处理资源化。PPP公司制企业规模化生产可以吸收农村剩余劳动力，增加农村剩余劳动力就地安置就业，积极推广一种规模适宜的生态养殖模式。

具体来说，在农村地区以规模化养殖场为主体建设区可以通过吸污车等运输工具对分散的养殖污水集中收集，通过投资设立的有机肥厂，一是对污水固液分离无害化处理和固体肥料再加工，实现污水处理、肥料生产、加工增值、有机种植的一体化道路；二是液体化利用，即固体物进行无害化肥料加工后，液体粪尿进行厌氧发酵，就会产生沼气，随后进行液气分离，气体进行脱硫处理后就是我们日常家庭生活所用的有益气体沼气。沼气可以通过管道化集中供应附近农村地区的农户和养殖场日常生活所需，也可以用于发电。液体中的沉淀物沼渣经过发酵后可以作为农业基肥利用，沼液中含有丰富的氮、磷、钾等营养元素可以作为灌溉用水进行利用。

3.2 局域性处理，区域性覆盖

对于农村地区养殖污水排放量过大的地区以及难以建立规模化养殖场的地区和规模化养殖场处理能力有限的地区，可以按照PPP模式建立更为专业化的区域性养殖污水处理中心，按照“集中收集、集中处理、集中利用”的资源化模式。

按照每个局域性粪污集中处理区域覆盖最优距离的原则，以局域性污水处理站为中心，覆盖方圆7.5千米最佳区域内的养殖污水处理，设计污水处理能力也应该考虑区域内养殖场粪污实际排放量。在污水运输过程中PPP项目运营管理单位针对区域内分散的家庭农场可以安排液态物料运输车将家庭农场污水运送到污水处理站，对于规模化养殖场可以通过管道集中收集，保证局域性污水处理中心对区域内养殖污水处理的全覆盖，并加强污水处理再利用的相关配套设施建设。在每个局域性粪污集中处理中心周边配套建设相应的农林种植产业。经过处理后的养殖污水产生的沼气可以用于农村集中供气、农村生活用电、提纯生物质天然气等；产生的沼渣主要用于农业种植的底肥、无土栽培基质、果树经济林种植等，沼液可制作水肥、冲施肥、喷施肥、杀虫剂等。经过集中处理后将有机肥科学合理地应用于蔬菜、水果、粮食等种植中，减少农民种植成本，增加农民收入，变废为宝实现种养一体的循环经济发展链条。

在项目运营过程中政府作为主要参与方，应该通过政府监督保证项目的顺利实施。地方政府应该因地制宜地建立相关的制度保障体系，通过制度约束来规范项目运行管理。第一，项目的实施工作应该列入政府有关部门的年度工作内容中去，明确政府投资的项目责任人，下达目标任务并组织绩效考核。第二，各部门根据领导小组任务分工，强化政策配套，协同推进具体建设工作开展。加强建设监测评估，可以根据项目进展委托第三方中介机构对创建目标任务完成情况进行阶段性评估，评估结果向社会公布接受公众监督。第三，政府和社会资本要加强沟通协调，制定详细的工程运维制度和奖惩办法，政府加强指导、强化监督、社会资本保证资金投资及时到位，技术支持符合项目要求，确保项目实施规范推进。最后，要着力开展项目试运营工作，制定适合本区域农村养殖污水规划和项目运行实施方案，按照使用者付费制度合理制定价格方案，把农村养殖污水资源化利用项目建设实施的各项指标任务落到实处。通过养殖污水处理中心的局域性建设、区域性覆盖模式打通上下产业链的有机连接，实现互利共赢。在这种多方协同参与农村环境综合整治类PPP模式中，上游养殖产业的污水得到了有效处理，减少了污水排放对生态环境的破坏；中游污水处理项目公司通过变废为宝实现了价值增值；下游农业林业种植通过有机肥料的应用减少的种植成本，增加了农民收入。规模化产业的建立对农村劳动力的需求保障了农村劳动力就地就业，缓解了城市农民工就业压力。

4 农村养殖污水处理的政策与建议

4.1 以政府为主导，完善相关法律体系，加强政策支持

农村环境综合整治PPP项目归根结底是解决农村环境问题，在养殖污水处理过程中其实质还是向社会提供一种公共服务[3]。所以必须坚持以政府为主导，在法律层面完善相关的PPP项目法制建设，对项目立项、项目实施、项目运行、项目所有权等方面进行完善，统筹好污水处理与种养结合的生态保护之路；在项目价格标准方面形成以政府为主导，以市场为参考，多方参与的价格协商机制，打通上下游产业链争取做到养殖污水无害化处理，就地消耗循环利用的有机模式；在政策方面加强对以养殖污水为中心的上下游产业的政策优惠，探索一条在不明显增加各方财务负担的基础上实现各方利益均衡化，保障产业促进农村生态经济建设的道路。

4.2 坚持养殖污水处理与环保意识培养协同推进

养殖污水处理能否真正实现其价值，主要还是要看农户的配合度，这就是我们常说的精神文明建设的范畴。要改变以前中小型养殖场乱排乱放的行为就需要在意识层面进行环保理念的培养。农村生态环境建设与我们的生活息息相关，让养殖户以主人公的心态融入农村生态系统的大格局，树立绿水青山就是金山银山的环保理念[4]。这样在思想层面取得了广大养殖户的认可与理解就会在落实环保行动中展现出推动绿色发展的驱动力。

4.3 鼓励社会资本和专业技术的参与

社会资本和技术是农村养殖污水处理的中坚力量，是激活农村污水处理的关键节点。生态文明建设需要全社会共同参与，完善政府与社会资本的合作模式，搭建一种共建共享的治污新格局。社会资本在参与过程中，一方面应该充分利用现有的优惠政策，享受我国生态文明建设的政策红利，另一方面应该充分发挥企业家精神，以高度的责任感和使命感充分发挥自己在农村污水处理中的资金和技术优势，为农村生态文明建设做好新时代的责任担当。

4.4 强化运营绩效管理

“运行难”是PPP项目的最大病结，绩效管理可以通过事前绩效目标的设定，事中运行规范性管理，事后项目运行整体绩效审计等手段全方位地对项目生命周期的各个阶段进行有侧重点的运营绩效管理。在绩效管理评价方面应该重点考虑的是投入产出指标和效益指标，通过数量和质量两个方面的细化来迫使项目公司运营绩效的实现。可以把绩效评价的结果作为项目公司、社会资本的回报依据，也可以作为地方政府争取中央财政支持的依据，合力促进农村环境综合整治目标的实现。

5 总结

农村养殖污水的处理困境需要在治理模式上进行创新[5]，通过政府与社会资本和技术合作建立一种合作共赢的农村养殖污水处理的PPP模式。在这种模式中，需完善相关的政策法规以及相关评价标准的建立，保证养殖污水处理模式的顺利实施，积极引导养殖户参与，探索一种“点线面”相结合的规模化种养结合、局域性设立区域性覆盖的污水处理与循环农业发展道路，为我国农村环境综合整治和生态文明建设作出有益的探索。