新型农业经济合作组织的法律地位及发展路径探究

时间：2024-05-24

◎门盈

合作经济思想从柏拉图时代就有深刻影响，无论是传统中国天下为公的思想，西方犹太教早期的共有观念，还是后来马克思创立的共产主义以及世界合作运动170年来的发展，都证明了农业经济合作组织是不同信仰、民族和文化的共同选择。农业经济合作组织能够实现经济利益、社会效益和生态环境的综合效益最大化，［1］其发展更有利于探索企业民主化和组织制度化的实施，同时还能承担社会责任，推动农村社会整体进步。但是经济发展并不是水到渠成的事，很多农村经济合作组织目光短视，为了政府的扶植政策而挖空心思，却失去了产业变革前夜背景下巨大的发展机会，这也是当前最大的困境。新法的出台对农业经济合作组织的健康发展提供了良好的保障和支持，但是这还不够，农业合作社自身必须要探索新型经济合作组织发展之道。

一、新型农业经济合作组织的法律地位

（一）《农业专业合作社法》的立法和修订

1.2007年《农业专业合作社法》的立法精神和不足。2007年《农民专业合作社法》定义了合作社的性质，规定为联合自愿，退出自由的民主互助性经济组织，也是具有法人资格的市场主体。但在实践中发现了诸多问题：一是旧法和《农民专业合作社登记管理条例》（以下简称条例）注重主体框架规范，但是具体条款的实施细则缺乏规定。［2］这虽然降低门槛，为合作社发展提供了一个宽松的法律环境，但是造成了大量空壳合作社的出现。二是法律条文责任模糊，监管缺失，“应当”这种降低法律效力的词语出现了40 多次，容易给政策钻营者来利用法律间隙投机骗补的机会。三是营业范围硬性规定为农业为主，很多新型产业由于无法辨认而被拒之门外。四是成员主体在《条例》中规定为农村户籍或从事农村土地承包的人，阻止了外在资金的引入。五是社员承担责任不明晰、权益缺保障、盈余分配机制不畅，既不能实现民主管理，也难以推动生产服务。

2.2017年《农业专业合作社法》新法调整。鉴于十年来农村合作经营组织数量井喷式增长，合作内容也超过了原有法律的规定，实践过程中不断出现新的问题，为了适应新型农业经济合作组织的经营需要，规制因为法律漏洞而产生的不规范行为，加大政策扶植力度，2017年12月27日《中华人民共和国农民专业合作社法》在10年前的基础上进行了修订。

新法主要做了以下方面的调整：一是调整法律范围，适应合作社从单一生产向综合服务，取消了旧法的同类限制；列举各类新兴经济组织的服务类型，比如乡村旅游、休闲农业、民间文化产业。二是在明确联席会议职责规范的基础上，建立县级以上政府综合协调机制，明确其职责不是管理，享有对农业合作社建设发展工作的主体地位，并且维持了当年立法时的思想，其地位和公司企业等经营主体一样，不应该设置行政主管部门和执法主体。三是新法进一步规范了实践中的组织和行为，明确规定成员的出资形式，包括货币、实物、知识产权、地权、林权，明确了信息披露制度，规定成员大会而非理事会拥有成员入社和除名的权力，进一步强化“入社自愿、退社自由”原则。四是增设合作社联合社一章，具体规定成员资格、注册程序、组织机构，这加强了农业合作社经济合作性的法律保障。五是强化扶植政策，规定县级以上政府的资金使用监督权，推广农业互助保险解决资金困境，出台用电用地的扶植政策。六是明确合作社的市场地位，投资权力，打破投资限制，规定了成员代表大会的规模，强化处罚力度，建立退出机制，整顿空壳社，并且增大成员的范围。

（二）新型农业经济合作组织法律主体地位的解读

1.新法再次明确了农业经济合作组织的市场经营主体地位。17 条规定合作社拥有平等的市场主体地位，18 条解除了过去合作社投资的诸多限制，其实这就是鼓励合作组织根据地方特色，因地制宜发展新型产业。农业合作社不是政府下属机构，经营发展具有独立自主权，合作社必须要摆脱传统对政府的依赖思维，才能壮大发展。

农业经济合作组织和公司、企业、个人投资者一样，在市场上享有同等的地位，都是独立的法人，在经营活动中有自主权，可以多元化经营，甚至连锁化扩张，未来还可以发展为类似日本农协的集金融服务、生产销售、产业经营于一体的综合性组织。

2.新法对农民的权益和财产加强了保护。一是和传统公社不同，新型农业经济合作组织是自由进退，保障农民权益的，而不是强制管理和统一分配的计划经济时代以低价收购农产品为目的。无论是农民专业协会、农业专业合作社还是社区股份合作经济组织，都要确保农民有所有权，真正还社于民。二是集体行动更能维护多数村民的利益，很大程度上发挥类似工会的职能，更多提出对理事会等权力执行部门的约束，而非社员。这是基层民主管理事业的巨大发展，能够有效约束行政权力和经济寡头对农民权益的侵害，可以更好地解决拆迁、占地、资源使用等问题。

3.鼓励农民互助经营。新法补充了联合社的条款，进一步开放了管理措施，实际上就是鼓励农民互助经营，而不是依靠政府补贴。社员要通过互相沟通、优化配置、互助互利解决实际工作中存在的问题，成员组织自发入社，而非靠政府强制主导。十年来，国家看到了多数合作社的症结，实际上是以不同的方式挂靠政府，套取补贴和优惠政策，而不是真正发展互助合作。因此新法进一步强化了合作社互助经营的职能，鼓励合作社自力更生，依托比较优势真正发展。

二、新型农业经济合作组织发展面临的困境

（一）农业经济组织发展中问题层出不穷

1.预期效果较差。一是投入巨大而利润甚微，很多合作社收益和成本持平，甚至出现亏损，并没有带来预期的经济效益。二是规模经济没有建立起来，多数合作社还是小社，没有实现做大做强，很多合作社为了合作为合作，盲目扩大联合，脱离经济实际。三是乱象不断，很多合作社是为了套取政府资金和补贴，由此产生了大量的空壳社、翻牌社、虚假社，严重扰乱了市场。四是运行效率低下，由于缺乏组织管理和运行的经验，没有建立起完善的财务制度、运行机制、监督体系，造成组织运行过程中内耗过大，甚至颇多掣肘，有时反而不如单干效率高。

2.道德风险较大。一是很多农业合作组织是成立的动机不纯，甚至存在企业和合作社联合骗取国家补贴的情况，体现出对政府的强依赖性。二是资金落实不到位，管理不规范，监督缺位，导致资金大额流向非农领域。三是存在造假行为，使用农民身份登记，制作规范的章程，给合作组织披上华丽的外衣，然后展开信用合作，骗取资金。四是社员资金没有用在经营领域上，甚至出现核心成员巧立名目购买汽车、房产、奢侈品等现象，股金的来源和去向不明。五是存在用承诺高额收益骗取社员存款的现象，把合作社搞成非法集资。

（二）新型合作经济组织发展困境重重

1.发展模式受限。目前合作经济组织以“农户+合作社+公司”的模式居多，国外的经验表明，合作组织必然会发展到核心大户、理事会和监事会三足鼎立的阶段。这样就会出现公司化的倾向，而单靠用专业人才进入日常管理的方式还不足以弥补这种倾向，还需要进一步突破组织创新。过度依赖《农民专业合作社工作手册》并不能有效解决实际问题，［3］以社员当前的文化水平和知识程度还不足以进行民主管理。

2.新型合作经济组织还在探索之中。一是产业结构单一，思路仅限于养殖种植业，缺乏建立多样化经营的饲料、生产、加工、流通、销售、信息的上下游产业链意识，为社员提供的服务能力有限。多数合作经济组织还是在传统农业领域，从事低利润的养殖和种植业，生产思维严重。二是没有建立多重目标，比如提供公共服务，改善农村福利，推进农村教育，安置剩余劳动力，改善生态环境等。三是参与主体单一，组织内外成员缺乏多元沟通，权利义务不对等，造成农村经济合作组织内部产生“柠檬市场”，无法形成多元约束，个体目标与组织目标不协调。

3.监督机制失衡。一是理事会一权独大，导致理事架空村民，因为社员参与度低，合作社实际上成为了没有专业分工的股份公司，而且既不能参与决策，又无法推行民主管理。二是监事会职能模糊，没有可行的监督目标、方法、程序，监事会形同摆设，其职权未能制度化、具体化。三是社员缺乏信息披露、财务管理和权力监督的能力，造成实际监督缺位。

（三）对农业合作组织认识的误区

1.约束框架。一是传统的人民公社思维严重，不能充分给农民获取利益的机会，而是重重限制，约束框架本来是为了落实资金使用和农业生产，但反而造成了束手束脚，规定合作社不能从事这不能从事那，陷入了画地为牢的境地。二是将合作社当作硬性的制度安排，而非现实需要，比如在实际工作中有些干部甚至为了政绩盲目下达指标，造成许多农民被自愿、被合作，这样往往会取得适得其反的效果。

2.利益分配。一是存在平均主义思维，单纯按照股份进行分配的方式无法最大程度调动合作经济组织的生产力和社员积极性，也不利于保护集体财产，长此下去会重复干多干少一个样，干与不干一个样的老路。二是工作不和分配挂钩，比如有些民族地区在牧区看护合作社财产的社员往往只有几个，剩余劳动力都出外打工，造成合作社参与不足，有名无实。三是不完备的契约，利益分配不严格按照规范行事，从而导致社员权益受到损害。

3.激励不足。一是依赖政府，但是政府出资的扶贫模式有着天然的低效率，社员没有投入就没有动力，平均主义思潮泛滥，这也让激励机制难以建立起来。二是没有专业分工，这是合作社最大的问题，与现代组织机构发展理念相悖，也是合作社效率低下，漏洞较多的原因。

三、新型农业经济组织的发展路径

（一）创新思想，打破传统

1.打破框架约束，摆脱硬性制度安排思维。一要建立新型农业经济合作组织思维，和传统人民公社划清界限。正如改革开放包产到户一样，要解放思想，实事求是，本着为农民谋福利的精神，打破传统所有制思想的限制，只有这样，才能放开手脚，解放合作社的生产力。二是建立正确的利益分配思想，坚持多劳多得，少干少得，个人工作成绩和收益挂钩，组织效益和个人收入挂钩，切勿打着奉献精神的招牌损害真正做实事的社员的工作积极性。三是产权明晰，明确集体财产的个人归属权和利益分配权，比如以土地入社就要按照市场行业明确作价，切记存在糊涂账的现象。

2.坚持民办、民管、民享的原则。一是坚持建社为民的原则，建立合作经济组织根本上并不是为了实现某种经济体制，而是切实改善农民的处境，提高他们的生活水平，为他们创收，如果能够站在这一原则进行发展，那么许多问题都会迎刃而解。二是提高农民集体行动的能力，让农民真正认识到合作经济的好处，而不是靠哄骗或者是强制。要鼓励农民积极入社，就要把握当前农民哪些权益容易受到损失，让农民不再遭受到过去的损害。比如利用合作社保护农民的土地权益、农村生态、农产品价格，如果出现开发商非法占地，破坏生态的情况，合作社要组织起来，站在农民一边，维护集体利益。三是用合作组织来消除小农经济对抗大市场的风险，对市场中对弱势资本和群众实施保护，帮助他们更好地应对市场风险。还要让他们知道加入合作社之后他们的医疗、教育、服务都能有更好的保障。

3.建立激励和分工的思想。一要改变依赖政府的传统思维，吸引社员积极投资，这样既可以减少投机行为，实现可持续发展，还能提升经济效率。二是完善分工，有了分工就不用靠开会来解决问题，实现“能者在其位，贤者在其职”。

（二）探索农业经济组织创新模式

1.政府资金作为国有股份和金融支持。一是以政府投资代替政府拨款，政府以投资帮助其完成基础设施建设，参照国有企业模式，发挥群众力量，实施民主管理。二是以国家出借资金的方式来改善“没有政府资金支持，合作社根本无法建设”的困境，以出借甚至出租的方式帮助合作经济组织建立起来，比如提供租借机器设备，这样更能确保资金的落实。

2.建立合作社互助模式。改变过去贫困人口依靠政府救济艰难度日的传统观念，建立社内互助，鼓励群众互相帮助，急人所难，帮人所需。这样一方面能真正解决群众困难，消除信息不对称，另一方面也能够促进乡村文化道德建设，推动农村进步。

3.扩大产业链。新型农业技术错综复杂，和二三产业多有结合，鉴于产业难度较高，多位学者认为当前我国最迫切需要的农业合作组织形式是流通服务为主。［4］本文持不同观点，农业合作经济组织应该多元化发展，挖掘自身比较优势，因地制宜，打破单一发展农业的思维，在休闲农业、旅游度假、农业文化、电子商务、生态产业、供应链等领域多做探索，如果把合作社严格限制在农业第一产业相关领域内，那么恰恰是抑制了现代农业的发展。

（三）优化制度设计

1.发挥民主监督机制。解决搭便车问题只有从制度设计上着手，一要发挥基层民主决策管理机制，消除委托代理模式下的关系成本和道德风险。二要利用社员的罢免权和质询权建立对理事会成员的监督，通过查账、投票、任免等方式真实行使监督权，避免理事会内部人控制。

2.经济利益驱动自发性。历史已经用最惨痛的教训证明，行政管理一刀切的公社模式是制度的牢笼，其实如果合作社真能保护社员利益，那么社员就不会退出，如果合作社在盘剥社员，那么即使是强制入社也没有意义。只有经济动力才是驱动经济发展的唯一因素，自发性更具有凝聚力和向心力，所以要保障盈余分配权利，加强股权流动性，提高股权价值。

3.制度激励带来经济效益。以经济激励和物质激励为主，精神激励和荣誉激励为辅，以绩效薪酬，多劳多得为原则，既要保障工作岗位上的社员不白白付出，又要保证投资股份取得应得的回报，比如可以建立期权制度，这样可以避免合作社的股权不稳定，还能提升社员劳动积极性。此外还要利用传统宗法社会文化和农村亲情关系，发挥精神激励和荣誉感的作用。