农村宅基地退出的推力与补偿机制*

◎张泽颖 孙 灵

在我国当前农村土地研究领域中，宅基地退出是重点研究课题。在研究过程中，人们发现农村宅基地退出存在诸多问题，涵盖土地产权、财政、制度与政策等多方面。最近几年来，我国全面推进农村建设，农村宅基地退出过程中出现的各种问题已经严重影响了新农村建设，不利于农村地区的经济发展与社会安定。在这种状况下，我国必须加快有构建起科学的补偿机制，为农村宅基地的退出提供充足的推力。

一、农村宅基地退出过程中遇到的各种问题

（一）产权不清晰，难以流转与退出

土地问题是我国当前的最根本的问题，产权问题则是土地问题的关键。在我国农村地区，土地是农民赖以生存的基础，也是导致我国农业难以实现规模化发展的关键，宅基地亦是如此。从法律角度来看，我国还没有全面开放宅基地的流转，宅基地所拥有的用益物权还不能够被充分利用，农村地区很多闲置的宅基地难以有效流转起来，影响了农民的城市化，也造成了不少的资产浪费。为了获得更多的财产权益，很多农民都通过地下方式而进行宅基地的流转，尽管这一过程中，农民获得了一定的流转收益，但是该行为却得不到法律的保护，如果出现经济纠纷，农民必然遭受损失。

（二）缺少必要的引导，配套保障设施落后

很多地方政府在推动农村宅基地退出的过程中过分追求建设用地指标，动机不纯。在我国经济快速发展的过程中，建设用地量不断加大，该方面的土地资源非常紧缺［1］。在土地供应年度计划的影响下，各地建设用地普遍出现紧缺现象。在促进本地经济发展的过程中，地方政府千方百计增加建设用地量，其中农村宅基地退出就是非常有效的路径。个别政府没有充分尊重农民的意愿，违背了市场发展的规律，导致农民的合法权益受到侵害。地方政府没有做好宅基地退出的科学引导与规划，各项基础设施未全面落实到位，加之这一工作本身就非常复杂，需要大量的资金，使得各项具体工作无法得到农民的认可。还有些地方政府尽管进行了村庄规划，但是在设计居住规模的过程中并有考虑到农村地区的现实状况，如居住成本、农业生产、生活垃圾处理等。除此之外，很多地方政府也未构建起完善的福利保障，使得农民在退出宅基地后生活出现困难。

（三）地方政府未处理好经纪人与服务者的角色关系

虽然农民的整体文化水平不高，但其仍为理性的经济人，如果能够深入了解各项政策，其也会理性地看待农村宅基地的退出。从本质上讲，宅基地使用权为用益物权的一种［2］。宅基地的所有权为农村集体经济组织所有，农村仅仅拥有使用权。在宅基地退出的时候，地方政府有服务的义务，无收益的权利。然而实际上，我国地方政府在此过程中多为经纪人，从中受益，而农民却没有得到足够的收益。农民得到的补偿非常少，使得农民和基层政府出现矛盾。

（四）补偿标准与收益分配未明确

当前，我国还没有针对宅基地用益物权而制定出完善的补偿标准与收益分配机制，现有的补偿模式难以全面实现宅基地用益物权的财产化，财产权得不到有效的保障。农村宅基地退出要想获得农民的支持，必须制定出合理的补偿标准，否则，间无法调动农民的积极性。确定补偿标准需要先明确宅基地的价值。宅基地到底是保障性住房价值还是经济价值呢？针对此，我国学者还为达成一致看法，欧阳安蛟、蔡锋铭等人提出农民在放弃宅基地的时候应得到住房保障。韩康、肖钢等学者提出应赋予宅基地商品属性，使得其能够实现市场化与资本化，在宅基地退出的过程中，农民应获得符合市场价值的经济补偿。学者张云华提出对于那些因城市发展或工业发展而不得不退出宅基地的农民，不但要补偿其房屋方面的损失，还应补偿其应丧失宅基地权而产生的损失。除此之外，在经济补偿的过程中也应先确定宅基地的价格，但是我国该方面的成功经验非常少，还需要摸索前进。我国还没有针对宅基地的价格构建起科学的评价体系与评价标准，宅基地市场价格难以确定。在农村宅基地退出的过程中，建设用地面积会得到相应的增加，这部分建设用地开发所得的收益该怎样进行分配也是一个难点。由于当前宅基地流转并没有得到法律的认可，所以宅基地的退出主要是政府与村集体推动的。如果出现收益分配不公平的情况，农民是不会配合宅基地退出的，还会出现大量的土地纠纷案件，影响了农村地区的安定团结与经济发展［3］。

二、构建农村宅基地退出补偿机制的有效路径

（一）从法律层面上明确宅基地的产权

宅基地产权的模糊是导致宅基地退出过程中问题频发的关键原因。我国应加快宅基地产权方面的法律建设，构建健全的宅基地流转市场。相关政府部门应做好宅基地使用权的登记发证与确权工作，为后续宅基地的退出奠定良好的基础，从而保障农民该方面的权益，减少地方政府的不合理举动，促使农村宅基地流转有序进行。我国还需要构建起完善的抵押制度和宅基地流转制度，而这些都是以宅基地确权为前提的。从现实情况看，我国经济水平较高的地区，很多宅基地流转都是通过私下而进行的，危害了正常的宅基地市场运作。基于此，我国应加快完善宅基地流转市场，使得宅基地能够规范化地流转，最大限度地保护农民的合法权益。相关政府部门应针对农村宅基地流转的需要而积极构建起价格评估体系，给予宅基地流转必要的技术保障。

（二）强化科学规划，为宅基地的退出提供推力

在宅基地退出的过程中，我国应构建起完善的补偿机制，以补偿了调动农民的积极性，同时还要做好科学的规划工作，为宅基地退出提供必要的推力，使得农村宅基地能够逐步退出当前以实物或现金为主的补偿方式。只有这样，各项新农村建设工作才能稳步推进，农村土地才能够得到有效地整合，农村经济能够得到更快的发展。相关政府部门应做好规划工作，以此为推力，给予农民必要的建设性补偿。相关政府部门应结合当地的现实状况，做好科学的规划，改变农村生活环境，使得农民感受到退出宅基地能够获得更为便利而美好的生活。如此一来，农民才会积极地投入到宅基地退出中。在规划的过程中应重视循序渐进，新村规划一半以上的时候才有可能启动农村宅基地退出工作，使得农民能够直接进入到新的生活环境中，这样能够充分尊重农民群众，并且节约建设用地［4］。在建设的过程中应加大保障性住房所占的比重，充分考虑留守老人的养老问题和孩子们的上学问题。这些都是农民所最关注的问题。还可以建设部分公寓类的住房，满足外来务工人员或农转非农民工的需要。这些工作都将引导我国宅基地逐步退出，改变农民的居住环境。

（三）政府部门应做好角色定位

在宅基地退出的过程中应做好收益分配工作，这些收益最终由农民和村集体获得，地方政府不得侵吞这部分收益。农村宅基地的所有权归属于村集体，农村拥有使用权。因此，宅基地退出所获得的收益应该由村集体和农民所有，地方政府仅仅承担这行政管理工作，其无权获得任何收益。在宅基地退出的过程中，地方政府不可以接触该方面的收益，只有这样才能够最大限度地减少权利寻租的状况，减少该方面的违法行为。我国应借助法律手段来提高地方政府的服务意识，使得其明确自身的职责，杜绝在农村宅基地退出的过程中充当经纪人的角色。地方政府应积极转变观念，加快财政方面的改革工作，优化其收支结构，并加大中央政府对地方政府的支持。

（四）选择科学的补偿与收益分配办法

在宅基地退出的过程中，农民应获得必要的补偿，不仅仅是宅基地所带有的住房保障方面，还有其经济价值方面。这一点应与城市居民不仅享受城市的住房保障功能，还拥有住房升值而获得经济效益是一致的。该方面的具体补偿可以结合当地的实际情况而设定，有必要进行区别对待。在补偿的过程中，农民除了选择一次性补偿之外，还可以选择永久式的收益分配权。常见的一次性补偿方法如下：一是因原有宅基地退出而再次申请到新的宅基地的农民，不再给予该方面的补偿，但可以针对其实际状况给予一定额度的贷款支持；二是针对已经退出宅基地，并且搬迁至城镇地区的农民，可以依照原宅基地价格与其所在城镇的价格差给予经济补偿；三是针对宅基地退出且入驻农村自建公寓的农民，依照宅基地估计而加以补偿；如果新建宅基地达不到相关要求，可以就差额部分加以补偿。倘若农民不愿意接受上述有关补偿方式的，可以将宅基地使用权以入股的方式参与到农村建设用地市场投资，最终获得集体建设用地收益分红。该方面的标准可以与村集体协商，这部分建设用地的收益有村集体和农民所有，政府部门无权享有。

三、结束语

在当前农村宅基地退出的过程中问题频发，很多农民的积极性不高，导致这种局面出现的根本原因是农民的合法权益没有得到有效保护，相应的补偿机制不够完善。作为理性经济人，农民也会追求个人利益的最大化，如果没有合理的补偿机制，农民是不会主动放弃宅基地的使用权的。针对此，地方政府应做好服务与规划作用，不断完善各项基础设施，为农民创造一个更加美好的居住环境，这样能够使得很多农民积极投入到宅基地退出工作中。我国应从法律层面上明确宅基地的产权，构建起宅基地流转市场，规范宅基地使用权的流转，并最大限度地保护农民的合法权益。