农民工人力资本养成中的“公地悲剧”探析⋆

◎黄江泉 钟 莎 万晓凡

一、问题的提出

1968年，哈丁在其《公地的悲剧》一文中，利用经济学的“外部性效应”揭示：一群牧民一同在一块公共草场放牧，每位牧民为了增加个人收益，不断增加羊的数目，但不注重保护草场，进而导致草场出现持续退化，以致于无法继续养羊，最终使得所有牧民破产，“公地悲剧”就上演了。这种现象如今在农民工身上也上演了，农民工作为一块“公地”资源，其投资主体包括政府、用人单位、农民工个人等都只知道掠夺式使用，而不积极投资培育开发，结果是，农民工人力资本存量越来越低，也越来越难以适应城镇社会发展的需要，当前的“民工荒”就是这种公地悲剧后果之一［1］。各主体为什么任凭这种“只用不育”现象长期存在？又该如何化解农民工人力资本投资不足而引发的公地悲剧？对此，从农民工人力资本 “只用不育”入手，揭示各利益主体投入不足的成因，最终提议：政府、企业、农民工个人三者应充分发挥自身在农民工人力资本养成过程中的独特功能，相互配合，形成培育长效机制，有效化解这一“公地悲剧”。

二、“公地悲剧”的形成

（一）用工地无限使用

用工地为了达到自己利益最大化，对农民工无限使用，尤其是在高强度、重体力的行业，比如建筑业。建筑业是一个劳动密集的行业，一个工程从动工到竣工，需要投入大量的劳动力，其中90%以上的劳动力都是由农民工来承担，它由多个工种组成，这些工作的技术含量都不高，但是十分辛苦，而其中41%的农民工每日需要工作8小时以上，这对农民工的身体健康状况提出了挑战。施工现场工作环境很恶劣，不管是刮风下雨，还是严寒酷暑，还会遭遇如今很严重的雾霾，只要可以施工，农民工就必须进行劳动操作，并且他们的工作都十分的脏、乱、累、辛苦并具有危险性，大多数施工作业都是连续性的，不分昼夜，当需要赶工时，大多数农民工还得连续加几个夜班，过度超负荷工作，超强度的工作，过度的透支他们的健康，许多农民工因为身体被摧垮而过早退出劳动力市场有的甚至早早的死去，据统计，目前我国患职业病的有一半以上是农民工，因生产不安全事故死亡的人数90%以上是农民工，这不能不引起人们的高度重视。

（二）输出地有限培育

输出地为了能够更好的让农民工走出去，他们也组织农民的培训工作。但是，大部分农民工来自不发达的中西部地区，当地政府对农民工人力资本的培育很有限。一方面，由于制度的变迁和体制的改革，尤其是城乡二元分割制度以来，国家在公共资源和公共产品的分配和供给方面不均衡，造成输出地的资源有限。尤其是教育资源的分配和投入方面，中央政府对输出地的教育资金投入少，再加上有些输出地地方财政入不敷出，但却承担着义务教育经费的绝大部分，致使农民工在输出地整体文化素质低下，严重影响到农民工的人力资本存量水平。另一方面，部分输出地政府过分重视物质资本对当地经济发展的推动作用，而忽视农民工人力资投资的重要性。因此，输出地对农民工人力资本的投资明显不足，主要体现在大多数农村医疗保障水平低、面向农民工的职业培训机构少、以及农民工就业信息网不发达等诸多方面，迫使大量的农民工纷纷涌向沿海城市和东部地区，造成了输出地劳动力的流失，也进一步抑制了农民工人力资本存量的积累。第三，对输出地有限的培训投入，因为监督机制缺乏，也没有完善的培训体系，“当前的农民工投资主要靠政府出台文件从上往下推动，缺乏完善的评估机制和考核机制”［2］，以致许多针对农民的培训都成为某些机构与人士牟利的机会，培训流于形式，农民工最后啥都没学到［3］，对农民兄弟基本没有吸引力。

（三）用工企业培育单一

很多用工企业担心“投资外溢”，或是不愿意投资、或是培育方式较单一、或是无力承担投资费用。具体来看，首先，很多企业认为农民工的培训投资成本高，短时间内难以见效，这样做得不偿失；其次，农民工流动性强、跳槽率高，投资往往存在高风险性。所以，企业与农民工签订劳动合同的比率低，2016年没有签订任何劳动合同的比例接近65%。再者，由于农民工学习能力较弱，对新知识和技能很难快速接收和理解，往往会导致培训起不到应有效果。因此，企业往往只对人力资本较高的员工进行培训，低人力资本存量的农民工很少受训，即便进行培训，其参加培训的人数占总人数比重低，而且培训次数也很少。

另外，由于人力资本投资具有正外部性，当企业对农民工进行一般性培训，使农民工掌握一定技能，但一旦农民工离职，他们所具备的技能会带到其他企业，从而给别的企业带来某种好处或收益，于是，企业往往只对农民工进行一些简单的、基本的操作性指导和培训，诸如，安排该部门的主管或者负责人通过操作示范来指导，即“师傅带徒弟”式的统一培训，几乎很少有企业会根据农民工及工作特点而开展有针对性的特殊培训，并且，许多企业为了追求高利润和减小成本，往往只进行短期的技能培训，其培训内容与就业岗位相脱节，也没有进行追踪与反馈，甚至有些企业一旦对农民工培训完之后，就不予任用。因此，很多企业没有形成一个完善的培训体系，具体体现在其培训内容不完善、培训形式不科学、配套服务不健全等等［4］。更为焦虑的是，很多企业也往往漠视农民工的健康，不顾及他们的生产安全，这必将阻碍农民工人力资本可持续提高。

（四）农民工有心无力

从经济状况来看，农民工收入水平低、家庭负担比较重，除了日常基本生活开销外，子女的教育费用在总支出中也占了很大的比重，相对于高昂的培训费用而言，这种低收入的经济状况，让农民工心有余而力不足，此外，随着医疗、卫生事业的市场化，很多农民工承担不起医疗费用，因而更加不会注重个人的身体健康投资［5］。

从农民工的工种状况来看，绝大多数农民工进入城市主要从事制造业和建筑业，占比达到70%以上。从事这些行业大部分都是体力活，技术含量较低，门槛要求低，一般都只需熟悉基本操作流程就可以了，这类工种很大程度上决定了农民工愿意接受培训的动机不足。

其次，农民工基础文化教育水平低。其中过半人数的农民工只具有或低于初中文凭，甚至包括90后农民工，其受教育年限平均也只有 10.1 年，低于同龄的城里人12年的教育年限［6］。2016年，占比超过了75%，具有大专以上学历的不足10%，与国际发达国家相比差距很大。从某种意义上看，这种低水平的文化程度导致大部分农民工在思想上并没有形成如何提升自身人力资本的想法，更何况投资具有长期性，其预期收益也难以预见，从而无法实现农民工对自身人力资本的积累。

再者，由于外出农民工大多在非正规部门就业，很多企业为了追求利润，农民工的劳动合法权益基本上得不到保障，其拖欠工资、超时加班现象已成为常态。根据调查报告显示，2016年日从业时间超过8小时的农民工占40.8%，周从业时间超过44小时的农民工占84.4%。而且，农民工的工作强度大，危险性高，工作量大，致使农民工完全没有时间和精力去进行人力资本的投资。

三、当前农民工人力资本养成的主导力量——中央政府

农民工人力资本投资的主体有农民工个人、企业和政府。根据人力资本投资理论，农民工人力资本投资应按照“谁受益、谁投资”原则进行，但考虑到农民工主要受雇于私营中小企业，农民工进城的暂时性决策以及人力资本投资的外溢性等特征，政府特别是中央政府应在我国农民工人力资本投资中暂时发挥主导性作用，具体原因分析如下：

第一，根据“谁受益，谁投资”的受益原则分析，政府是农民工人力资本投资的受益主体。原因是：其一，通过教育和培训，农民工可以获得新技术、新知识和新信息，由此，农民工的收入也会随之增加，进而改善农民工的生活状况，增加整个社会的福利水平；其二，农民工人力资本存量的增加，国民素质整体水平将得到改善，为社会提供高素质的人力资源，从而提升我国在国际上的形象和地位，同时，可以提升农民工的知识素养，消除农民工融入城市的障碍，有利于加速城镇化，营造和谐的社会环境；另外，也能提高企业的生产效率，创造更多的价值，从而促进社会的发展和进步。总的来说，政府是最终受益者。

第二，从政府职能看，中央政府应该为发展地方经济和建设服务型政府承担重要责任。一方面，由于地方政府财政收入主要来自税收，投资能力有限，此外，输出地经济相对落后，大型企业也很少，几乎无力承担农民工教育培训和医疗保健投资，另一方面，由于我国农村经济发展速度缓慢，城乡发展不平衡，为了改变这一现状，政府应提高公共服务水平，加强对农民工人力资本投资，使农民工拥有良好的知识和健康的身体，促进农民工的合理流动，增加农民工的收入。这不仅是发展经济的需要，也是提升政府形象的重要表现。

第三，从市场需要出发，由于基础教育、职业教育、医疗保健是准公共产品，具有外部经济性，会引发企业之间互相推诿、“搭便车”现象，从而造成市场失灵，企业不愿积极地对农民工进行培训投资。另外，农民工个人在进行投资决策时，可能由于市场信息的不对称性，而导致投资效率低下。根据福利经济学的观点，由于市场机制难以实现资源的有效配置，那么解决外部经济性的措施是政府进行干预。所以，政府在农民工人力资本投资中应承担主要责任，并积极引导和激励企业与农民工自身进行投资。

四、化解农民工人力资本养成中的“公地悲剧”

在这个体制约束基本放开、市场主导日渐形成的时代，面对农民工存量不足的人力资本，任何单方面的努力都是徒劳，必须形成一个包括农民工个体主动投资、企业针对性培训、政府铺路搭桥的联合、立体培育机制，以共同化解农民工人力资本养成的“公地悲剧”。

（一）农民工自我投资

对于农民工来说，思想观念的转变很重要，不能只看到眼前的利益而不愿投资，应从长远眼光来看待投资收益性。毕竟，在这个快速发展、体制束缚日渐减小、市场力量逐渐主导的社会，个体自我竞争力将成为市场化社会的主导力量，因此，不断提升知识和技能，以积极心态提升自身人力资本，尽快适应市场化、城镇化的社会转型，是理性农民工的必然选择，不能再像以前一样一切以弱势者的姿态坐、等、靠政府与社会的支持，而是要主动出击，发挥自身主观能动性，以身边那些在城镇化进程中走得很远的农民工兄弟为榜样，主动参与政府、企业、市场提供的各种教育培训项目，抛弃眼前的短浅偏见，认识参保的重要性，主动投资人力资本，早日融入城镇社会。

（二）企业投资

企业应更新观念，意识到职业培训是提升农民工人力资本增量的途径，也是优化企业人力资源的关键。首先，企业应与农民工签立长期合同，保障农民工合法权益。同时，企业需关注农民工身心健康。对此，应改善农民工工作环境，制定合理的用工制度，降低农民工参保费用，增强农民工对自身健康投资意识，为企业人力资本的持续增长打下基础。其次，建立丰富的培训内容和多样的培训形式来完善培训体系，开展有针对性的职业生涯规划，充分了解员工意愿，提高农民工对企业的满意度和忠诚度。再者，采取“师徒制”与“干中学”等方式，提供岗位专有技能培训，并加强对农民工的一般性培训和引导性培训，诸如，基本权益保护知识、安全知识、政策法规知识等。这样多管齐下，农民工自身能得到提升和发展，不会离开企业，企业也不用担心投资风险，培训积极性将大大增强。

（三）输出地政府投资

全面推行劳动预备制度；农村初中、高中毕业生不能升入更高级学校学习，并准备转移到城镇非农产业务工时，按国家规定必须参加劳动预备投资，具备一定的技能后取得相应的投资证书或职业资格证书。初中、高中毕业生分别参加2年以上、1年以上的职业教育和技能投资。劳动预备制度的实质是要提高农村新增劳动力的科技素质，对于即将转移出去的农民，进行职业投资和技能投资，提高他们的综合素质。输出地应在市场用工信息、职业培训引导与劳动力市场中介组织等方面为农民工输出积极作为，做到有序、有效、有力地输出。

（四）输入地政府投资

农民工对所在城市的经济社会发展做出了巨大贡献，为创造城市的现代文明做出了自我牺牲。因此，他们也与城市劳动者一样，应该具有平等地享受城市劳动者接受教育、进行人力资本投资的权利。由于农民工素质偏低，所在城市应该对他们进行特殊的人力资本投资，这也是城市提高公民素质的需要。具体而言，输入地在对进城农民工进行人力资本投资时，主要从职业进入、就业资格准入、市场通道上下功夫，确保农民工进得来、进得好、进得通，形成个体努力、政府引导与市场支撑相结合的人力资本养成机制。

（五）发挥中央政府主导作用

人力资本的积累和投资是一个时效性长、见效慢的过程。中国政府应从基础教育、职业培训、医疗保健和迁移流动等投资路径方面入手，建设多元化、多层次的农民工人力资本投资渠道。政府应从宏观层面上加强战略调控，为农民工提供相应的保障机制。

1.改革户籍制度，完善劳动力市场。政府应大力推进城镇户籍制度改革，进一步放宽户籍约束条件，以此激励农民工个体参与城镇化进程的主观努力程度，加速自我人力资本的积累和开发。在城市化进程中，政府还需进一步完善农民工权益保障的法律法规，统一城乡劳动力市场，为其进入劳动力市场提供良好的平台。

2.加大教育培训资金投入，积极鼓励多元化投资。一方面，政府要加大农村教育的财政资金投入，完善基层教学资源，提供优质的师资力量来改善教育水平，并扩大九年义务教育的覆盖面；另一方面，面对高额的培训费用，很显然，企业和农民工投资动力不足。为此，政府应采取优惠政策来大力扶持职业培训机构的发展，充分利用非盈利组织、高等院校、职业技术学校等社会力量，为农民工提供高质量的就业培训服务。

3.建立新型医疗合作机构，完善社会保障制度。在医疗保健方面，政府应健全新型农村合作医疗保险体系，加强城市公共卫生服务，扩大医疗保障对农民工的覆盖范围；完善农民工社会保障制度，将农民工纳入城镇社会保险体系中，只有当农民工的基本利益得到保护之后，其才有能力进行其他投资。

总之，针对人力资本形成过程中的外部性特征，只有通过政府主导性买单，引导各地政府、企业与农民工个体主动投入，形成一种立体的多元的人力资本长效投资保障体系，才能真正化解农民工人力资本养成中的“公地悲剧”，才能有效化解“民工荒”以及“进城不落户”等当下城镇化发展过程中非常棘手的问题。

［1］彭焕才.从“民工荒”看新生代农民工人力资本投资［J］.湖南师范大学（社会科学学报），2012，（5）：88-92.

［2］李东法.农民工人力资本投资中政府责任分析［D］.开封：河南大学，2008.

［3］尹纪梅.农民工教育培训的政府责任与对策研究［J］.职教论坛，2011，（25）：49-53.

［4］凌云.加大对农民工的人力资本投资［J］.中国人力资源开发，2009，（2）：72-75.

［5］黄江泉，李晓敏.农民工进城落户的现实困境及政策选择-一个人力资本分析视角［J］.经济学家，2014，（05）：87-96.

［6］江游等.“90 后”农民工职业困境成因及解决路径研究［J］.农业经济，2016，（01）：51-53.