绿色发展视野下农村环境治理法律规制研究*

◎王允华 杨兴东

党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，绿色发展战略作为五大发展理念之一，对农村工作的开展具有重要的指导意义。要实现全面建成小康社会的伟大目标，离不开乡村振兴。而乡村振兴目标的实现，离不开农村环境治理工作的推进。在绿色发展战略视野下，推进农村环境治理工作，建设生态宜居的美丽乡村，是乡村振兴的基础，也是实现全面建成小康社会目标的内在要求。

一、绿色发展视野下农村环境治理亟需引入法律机制

农村环境治理是建设生态、宜居、美丽乡村的基础，是绿色发展视野下实现乡村振兴的重要举措。但是，随着经济的快速发展，我国农村因农业生产、生活和开发建设活动造成的水污染、土地污染、空气污染问题日益严重，农村环境治理工作显得日益必要而迫切。

第一，农村生产及生活污水增长快、处理率低。截止2017年底，我国农村大部分地区的江河湖泊都有不同程度的污染。尤其是生产、生活污水未经处理任意排放，加重了地表水和地下水的污染程度，对农村地区的生产、生活造成了极大困然。生活污水点多、面广、难以集中，处理率低；而生产污水导致的农村面源污染使农村地区的水污染问题进一步恶化。

第二，农村土地污染问题突出。土地作为农业生产最重要的生产资料，在保障国家粮食安全，维护国家长治久安方面具有不可替代的重要作用。近年来，随着农村地区经济的不断发展，不仅农业生产产生的农药、化肥残留急剧增加，造成土壤板结、肥力下降。同时，农村地区工矿企业生产产生的重金属等也成为我国农村土地污染的重要源头。因此，对于农村土地污染问题必须给予足够重视。如果听之任之，长此以往，势必动摇我国的粮食安全。

第三，农村空气质量堪忧。近年来，全国各主要城市的雾霾天气成为各方关注的焦点。殊不知，我国农村地区，尤其是经济较为发达的京津冀等周边地区的农村空气质量也正日益恶化，主要原因在于：受环保政策影响，重化工等污染严重企业开始从城市向乡镇转移；农村地区燃煤替代率低，尤其是取暖季分散供暖造成的二氧化碳、硫排放问题严重；农作物秸秆问题长期未得到有效解决，秸秆露天燃烧或作为日常生活用能，加重了农村地区的空气污染。

由此可见，随着我国农村经济社会的快速发展，农村环境污染的严峻程度已经到了党和政府不得不加以重视并予以解决的时候了。当前，由农村环境污染问题引发的农村居民环境维权等群体性事件时有发生，导致农村环境污染问题不单单是一个自然环境的问题，更是当前社会面临的一个严峻的社会问题。要破解如此复杂的问题，单纯依靠传统的道德或者行政技术手段，能够得到一定程度的缓解，但显然不能从根源上解决。因此，要实现从根源上来破解当前农村环境污染困局，就亟需引入专门针对农村环境污染问题的法律机制，在法律框架内，做到依法有序的进行农村环境治理。同时，随着社会普法工作的不断推进，依法治国理念逐步深入人心，农民依法维权的意识有所提高，这也为农村环境治理引进法律机制提供了良好的社会观念基础。

二、当前农村环境治理法律规制建设存在的问题

依法治国是发展社会主义市场经济、建设社会主义民主国家的重要基础。因此，我国农村环境治理工作也要在法治框架下开展。目前，我国农村环境治理法律规制建设过程中存在的国家环保立法滞后、环保执法力度不足、群体性环境维权法律援助机制不健全等诸多问题，严重影响了农村环境治理工作的推进和绿色发展战略的实施。

（一）国家环境保护立法滞后，地方立法积极性不高

当前，虽然我国已经建立了以《中华人民共和国环境保护法》为核心，以《中华人民共和国水污染防治法》等为依托的环境保护法律体系。但综合性法律中的相关条款对农村环保问题规定较为笼统，同时由于国家尚未出台一部针对农村环境保护的专门法律，导致目前在农村畜禽粪便处理、土壤污染、农作物秸秆综合利用等重要领域均缺乏规制依据。国家针对农村的环境保护立法之滞后。环境保护立法的初衷是为了调节人与环境之间的关系，达到人与自然和谐共处。我国针对环境保护的法律规制虽多，但大都针对城市，目前尚未出台一个全国性的针对农村地区的环境保护法规。农村地区环保立法工作进程远远落后于农村经济发展需要，阻碍了农村地区环境治理工作的推进。而综合性法律法规中的相关条款与农村环境治理契合度较低、针对性较差。当前，在综合性法律中涉及农村环境保护的相关条款数量较少、针对性和可操作性较差，对农村环境治理工作开展的指导意义不强。由于当前农村和城市处于同一环保法律制度框架内，法律法规中规定的内容多以城市为假想地，农村地区环境治理工作的开展亟需出台一部全国性的法律为依据。同时地方政府对于出台地方性的农村环境保护法规积极性也不高，主要原因在于当前国家唯GDP 数据论英雄的考核体制，导致地方政府对于推进农村环境保护立法积极性不高。在多数地方政府领导的印象中，环保与经济发展始终处于天平的两端。一旦推进当地农村环境治理立法进程，势必会给地方经济发展套上“紧箍咒”。因此多数地方政府抱着能拖就拖的态度应对地方环保立法，只要上级行政主管部门没有硬性要求，地方政府往往处于推一推、动一动的状态。中央政府意识到这一问题的存在，开始试点将自然资源保护状况纳入地方主要负责同志政绩考核指标体系，但目前尚处于探索阶段。另外，由于城市经济总量远大于农村，地方政府的施政重点始终偏重于城市，对农村环境治理工作重视程度不够。推进农村环境治理工作立法，不可避免的要增加地方财政对农村生态环境保护的投入力度。由于农村地区点多面广，财政资金投入不足难以见到成效；财政资金投入多了，地方财力又不允许。因此，地方政府目前往往对农村环境治理立法犹豫观望、积极性不高。

（二）事前预防机制缺失，事后执法力度不足

亡羊补牢不如曲突徙薪，对于农村环境污染的事前预防优于污染发生之后的环境治理。但是，当前“谁污染、谁治理、谁开发、谁保护”原则在实践当中却往往体现为重治理、轻保护。农村环境保护事前预防机制缺失，首先，对于作为农村环境主要污染源的农作物秸秆、畜禽粪便、重金属等产业缺少事前的统一规划，重视事后监管，忽视事前预防。产生这一问题的主要原因，一方面在于事前对污染源的预防缺少明确的法律依据，而事后的惩戒往往更加简单直接，便于操作。另一方面，对污染源的事前预防要以完备的环保监测网络为依据，当前在我国农村地区往往尚未具备这方面的条件。其次，高风险污染企业强制责任保险制度尚处于起步阶段，效果欠佳。由于城市环保检查力度持续加强，众多高污染企业开始由城市向乡村转移。但农村地区对于高风险污染企业尚未建立起完备的环保风险强制保险制度，一旦出现环保问题，往往陷入旷日持久的诉讼大战，农村弱势群体的利益得不到及时有效的保障。而且，在事后的环境保护执法过程中，也存在着执法力度不足的问题。当前我国农村环境保护执法力度不足面临体制和现实两方面的原因，首先，从体制角度来说，各级环境保护行政主管部门隶属于本级政府，环境保护工作难以切实做到客观、独立。由于本级政府与环保部门之间的领导关系，造成环保部门处境尴尬。在地方政府重大项目准备上马时，环保部门要从地方经济发展角度出发，充当项目上马的“急先锋”，为项目上马进行环保背书；在出现重大环保责任事件时，地方环保部门又成为当地环境污染的“替罪羊”，要承担环保问责的直接责任。地方政府往往从地方经济发展的角度出发，对污染问题睁一只眼、闭一只眼，这也极大的损害了环境保护部门从业人员的工作积极性。其次，从现实角度来说，政府财政资金对农村环境保护工作的投入力度不足，严重制约了农村环境保护工作的开展与推进。从全国来看，主要的工业污染源在城市。长期以来，国家对城市环保的投入力度远大于农村。当前，我国农村环境治理面临的难点之一就是财政资金对农村环保投入不足，农村地区环保基础设施薄弱，农村地区环保专业人才缺失、环保机构向农村延伸不够，尚未建立农村基层环保监测网络。

（三）法律援助机制不健全，污染企业违法成本低

当前，对农村环境污染群体性事件的法律援助机制不健全。影响较大的农村环境污染事件往往涉及较多个体，集体诉讼协调难度大、诉讼成本高、维权难。例如：2009年8月，陕西省凤翔县发生的血铅超标事件。由于东岭集团的铅锌冶炼公司违规排放污染物，造成数百个农村家庭的六百多名儿童血铅超标。情绪激动的家长在厂区门口进行围堵，一些村民围堵了途经村口的冶炼厂车辆。涉事公司附近数百村民冲击厂区，厂区铁路专用线近三百米围墙掀翻，造成大规模群体性事件。最终，陕西省相关部门对11 名责任人进行了处罚，但相关患病儿童的后续治疗、康复问题仍需通过诉讼渠道解决。法律援助机制不健全，普通群众利益难以得到有效保护。利益受损群众诉讼成本高、维权难，难以真正体现社会公平正义。与此形成鲜明对比的是，污染企业违法成本低。环境污染责任主体不清，由于污染造成的损失难以量化，“谁污染、谁治理”的要求又过于宽泛。环境污染企业往往将污染责任推给直接实施的个人，最终往往以对直接责任人进行经济处罚了之。而对于与直接责任人存在雇佣关系的相关污染企业，惩戒力度的严重不足，从而难以对企业的环境污染行为真正起到震慑作用。例如，2015年11月，山东晨鸣纸业等偷排废水、废气、固体废物，形成了以寿光市、东营市局部村镇为主的废渣分拣场地和油墨渣堆放、填埋场地，严重影响了当地农民的生活环境，引起当地百姓的强烈不满。相关数据显示，仅晨鸣纸业一家2015年污染物处理费用就比2014年减少近千万元，但对其偷排问题最后的处罚也不过仅仅数百万元。

三、绿色发展视野下农村环境治理法律规制建设路径

绿色发展视野下，推进农村环境治理法律规制建设，必须从推进国家环保立法进程着手，强化事前预防与事后监督体系建设，同时加大对农村环境污染群体性事件的法律援助，切实保护农村弱势群体的环保权益。

（一）推进国家环保立法进程，提高地方立法积极性

推进国家环保立法进程，逐步健全农村环境保护法律体系。推动政府相关部门出台专门的农村环保法律法规，建立起完善的农村环境保护法律体系，将农村环保立法从国家环保法律体系中凸显出来。可以考虑在对《中华人民共和国环境保护法》修订时增加和明确关于农村环境治理的条款，发挥环境保护法对农村环境治理的引导作用。一方面，要明确农民对于农村环境治理应享有的知情权、监督权和环境参与权等。另一方面，要以环保立法的形式推动地方出台相应的农村环境治理规范性文件，填补相关规定的空白。同时，可以尝试针对农作物秸秆、畜禽粪便等制定针对性较强的单行法规，增强对农村环境治理日常工作的指导。而在地方政府层面，要提高其环境保护立法的积极性。国家改革唯GDP 数据的考核体制，将农村环境治理工作成绩纳入地方主要负责同志考核指标体系，作为地方主要负责同志政绩考核的内容之一。同时可以尝试推行农村环境治理一票否决制，对于任期内推动农村环境治理工作不力，甚至出现大规模农村环境污染群体性事件地区的主政官员，一定年限内取消其评优、晋升资格。通过发挥考核制度的指挥棒作用，提高地方政府对于农村环境治理工作的重视程度。地方政府主要负责同志也要切实转变发展思路，真正领会“绿水青山就是金山银山”的生态发展思想。切实以***总书记提出的五大发展理念为工作指南，将绿色发展战略的贯彻实施摆在各项工作的突出位置。

（二）建立事前预防机制，强化环保执法力度

牢固树立预防为主、治理为辅的农村环境治理观念，建立主要污染源事前预防制度。地方政府要加强对农村高污染产业的规划、引导力度。例如，对于畜禽粪便可以尝试建立统一的畜禽养殖区，将畜禽粪便集中统一处理。加大对利用畜禽粪便生产生物有机肥等相关环保产业的支持力度。对于农作物秸秆，可以尝试在粮食主产区附近支持建立一部分畜禽养殖小区，使秸秆就近转化为畜禽饲料；也可以引导具备条件的地区建立秸秆固体燃料加工生产线，减少露天焚烧秸秆造成环境污染的同时，努力实现农作物秸秆经济价值的最大化。同时，也要强化地方环保部门的执法力度，国家要调整环保机构顶层设计，切实把农村环境治理工作放在同农村经济发展同等重要的地位来抓。要改革环保部门与地方政府的隶属关系，从现在的由地方政府领导转变为由环保部垂直管理，保障地方环保部门开展环保督查工作的独立性。加大各级财政资金对于农村环境治理工作的投入力度，给予农村环境治理工作开展充足的经费保障，配备足够数量的专业环保督查工作人员，建立起覆盖城乡的环保督查、监测网络，增强对污染物偷排企业、个人的震慑作用。同时，可以尝试以智能手机为平台，开展农村环境污染有奖举报活动，打一场农村环境治理的人民战争。

（三）建立健全法律援助制度，提高污染企业违法成本

要建立健全对涉及农村环境污染群体性事件的法律援助制度。各基层政府可以充分利用法律科研单位、大中专院校等法律援助社会资源，建立起制度化的农村环境污染群体事件的法律援助制度，切实维护农村弱势群体的环保权益，维护社会公平正义。而中央政府可以从司法层面启动农村环境公益诉讼制度，破解农村环境污染群体事件中广大群众诉讼成本高、维权难的问题。农村环境公益诉讼制度的建立，将会对农村环境治理工作的推进起到至关重要的作用。与此同时，要大幅提高污染企业违法成本，使其不敢污染。从法律层面降低环境污染罪的“门槛”，可以尝试将原来的七年刑罚上限修改为上不设限，增强对环境违法行为单位和个人的震慑力。另一方面，可以尝试事前与污染高风险企业签订环保承诺书。一旦出现环保问题，对环境污染企业与直接责任人实施双罚制度。除经济处罚外，建议对企业附加实施停业整顿或计入企业诚信档案，一定年限内取消该类企业申请国家环境保护专项资金补助的资格。

绿色发展战略是党中央确定的实现中华民族伟大复兴的五大发展战略之一。农村环境治理的法律规制建设是实现乡村振兴和践行绿色发展战略的重要举措。因此，只有从推进国家环保立法进程着手，注重强化农村环境保护执法力度，不断提高污染排放企业违法成本。才能切实推进农村环境治理工作进程，为建设生态宜居的美丽乡村奠定坚实的基础。